完善国资监管体制与深化国有企业改革协同发展路径研究

廖红伟，李凌杰

(1.吉林大学 中国国有经济研究中心，吉林 长春 130012；2.吉林大学 经济学院，吉林 长春 130012)

引言

党的十九大报告提出，要“完善各类国有资产管理体制”，并且“深化国有企业改革”，对新时期完善国资监管体制和国有企业改革提出了新要求。一方面，构建以管资本为主的新型国资监管体制可以有效落实企业自主经营权，推动国有企业真正成为独立的市场主体，进一步激发和释放企业活力；另一方面，发展混合所有制经济成为新一轮国有企业改革的关键环节和主要突破点，通过混合所有制改革推动国有企业股权多元化，完善企业法人治理结构，从而提升国有资本运营和配置效率。历经改革开放40余年的实践与探索，多数国有企业初步建立了现代企业制度并逐步成为独立的市场主体，经营效率和运行质量明显提升。总体上国有企业已经与市场经济相融合。但是，现阶段一些国有企业尚未真正确立市场的主体地位，政企不分、政资不分问题依然存在；一些企业管理混乱，现代企业制度还不健全，国有资产流失现象时有发生；一些企业办还承担着较重的政策性负担，抑制了自身的市场竞争力。随着国有企业改革已经步入“持久攻坚战略”和“施工高峰期”[1]，上述问题不仅阻碍国有企业改革向纵深发展，而且也制约着国有企业经营绩效的提升。

现阶段，国有企业存在的问题不仅仅是由于自身改革不到位导致的，其更深层的原因是国资监管体制不完善。虽然一些地方设立了国有资产经营公司来履行国有资产管理平台的职能，但其仅承担上传下达的功能，并不具有国有资本投资运营的功能。国资监管机构依然存在直接干预、行政色彩浓厚的弊端，导致国资监管过程中越位、缺位、错位现象频现。在以管资产为主的国资监管体制下，国有企业难以真正拥有独立自主经营权，也无法按照市场化原则配置企业资源，这导致企业效率难以提升。产权理论认为，产权安排决定着企业资源的配置效率，选择不同的产权安排必然会产生不同的企业效率。作为决定国有企业长期效率的宏观产权安排，如果国资监管体制无法进一步深入推进政企分开、政资分开，真正落实企业自主经营权，那么新一轮深化国有企业改革将无法实现预期目标。因此，为了顺利实现国有企业改革目标，需要不断完善国资监管体制，为国有企业效率提升奠定良好的产权基础。与此同时，在国有企业通过引入非国有资本进行混合所有制改革的过程中，随着企业非国有股比例的不断提高，国资监管机构很难再干预企业的经营活动，只能以出资额为限行使股东职责，从而迫使国资监管方式向以管资本为主转变。这表明，完善国资监管体制与深化国有企业改革相互促进、相互依存，完善国资监管体制将破除制约国企效率提升的体制机制弊端，深化国有企业改革将促使国资监管体制更加完善，并与社会主义市场经济体制相适应。鉴于此，本文提出，应改变长期以来将完善国资监管体制和深化国有企业改革相分离的路径，单方面推进国资监管体制转变或国有企业内部改革，难以实现深化国资国有企业改革的联动效应和规模经济，因而，主张推进两者协同发展，从而实现“1+1>2”的效果。

一、完善国资监管体制与深化国有企业改革的协同逻辑

完善国资监管体制和国有企业改革作为一项系统性、整体性和协同性改革，两者之间是相互促进、相互渗透、相互依存的。一方面，国资监管体制作为国有资产产权界定的制度基础，是有效推进国有企业改革的前提条件，也决定着各项改革的最终成效；另一方面，作为国有资产的载体，国有企业自身的改革对国资监管体制产生影响，国有企业改革取得实质性进展也将促进国资监管体制更加完善。

(一)两者目标和方向具有一致性

新时代，完善国资监管体制需要改革国资监管方式，推进国资监管向以管资本为主转变，落实企业自主经营权，从而深入推进政企分开、政资分开，解除长期制约国有企业效率提升的桎梏。随着国资监管体制向以管资本为主转变，国有资本投资运营公司将按照市场化原则开展资本运作，将进一步提升国有资本配置和运行效率。新时代深化国有企业改革的任务主要体现在三个方面，即国有企业功能的界定和分类、积极发展混合所有制改革和股权多样化改革、健全现代企业制度和改善公司法人治理结构，旨在推动其与社会主义市场经济相融合，从而真正确立国有企业独立的市场主体地位。一旦国有企业拥有自主经营权，将按照市场化原则配置企业资源，这有利于提升国有企业活力和运行效率。因此，完善国资监管体制与深化国有企业目标具有一致性，即提升国有企业经营绩效，推动国有资本做强做优做大。

随着“市场化”方式对资源配置的“基础性”作用向“决定性”作用转变，完善国资监管体制和国有企业改革也应遵循市场化方向。国资国企改革作为经济体制改革的重要组成部分，也应当遵循市场经济规律和企业发展规律，按照市场化原则配置企业要素。国资监管由以管资产为主向以管资本为主转变，有利于落实企业自主经营权，而深化国有企业改革旨在确立国有企业独立的市场主体地位，激发企业内在活力。因此，两者都是朝着要素市场化配置方向发展，两者改革的方向都与社会主义市场经济体制相融合。

(二)完善国资监管体制是国有企业改革取得成效的前提条件

产权理论认为，不同的产权安排导致企业资源配置效率的差异化。因此，为了提高企业资源配置效率，需要科学合理地界定企业的初始产权。一些学者也认为，产权不清晰、所有者缺位和越位等问题对国有企业效率提升产生不利影响，因而主张在国有企业改革过程中进行产权改革。例如，Shleifer(1997)等人研究发现，政府干预行为会导致国有企业偏离效率目标，并认为国有企业进行产权改革后产生更有效率的结果。[2]谭劲松和郑国坚(2004)认为，虽然产权清晰在短期内不一定会提高企业效率，但却是企业长期效率的制度保障。[3]回顾40多年国资国企改革历程可以发现，国有企业改革取得实质性进展的阶段都是以同时期国资监管体制的显著性改革为前提条件的。可以说，没有国资监管体制的调整与改革为国有企业改革创造产权基础，单方面推动国有企业自身进行深化改革很难达到应有的成效。新时代，随着国资监管由以管资产为主向以管资本为主转变，国资监管机构将更多采取市场化的监管方式监管出资企业，并通过公司法人治理结构依法行使股东权利。显然地，在新型国资监管体制下，国有企业真正成为独立市场主体并拥有自主经营权，并遵循市场化原则配置企业资源，进一步增强企业活力。因此，国资监管体制完善与否事关国有企业改革能否迈出实质性步伐，只有进一步完善国资监管体制，才能破除制约国企改革的各种弊端，促使国资国企改革取得预期成效。

(三)国有企业改革是完善国资监管体制的实现形式和关键环节

近年来，国有企业经营质量不断提高，企业规模也逐渐壮大，为进一步完善国有资产监管体制提供了物质载体。而且，历经40余年的国有企业改革实践与探索为形成新的国资监管体制提供了丰富的理论依据和思想准备。[4]自党的十八大以来，中共中央、国务院针对当前国有资产监管中存在的越位、缺位、错位现象问题等作出决策部署，明确提出推动国资监管体制向以管资本为主转变，使国有企业成为独立的市场主体，增强国有企业活力。这表明，当前完善国资监管体制应当围绕国资监管方式向以管资本为主转变和组建投资运营公司两条主线进行，进一步提高国有企业经营效率。然而，新时代国资监管体制改革所要实现的双重目标与国有企业改革紧密相连，国有企业改革成为完善国资监管体制的载体和实现形式。一方面，在国有企业引入非国有资本进行混合所有制改革的过程中，按照《公司法》相关要求，非国有资本出资人也应以股东身份参与混合所有制企业公司的治理，这将极大地限制国有资本出资人行政干预企业经营的做法，促使国有资本出资人以资本为纽带行使股东权利，从而推动国资监管机构向以管资本为主转变。另一方面，在原有国有企业基础上改组或重新组建国有资本投资运营公司可以在国资监管机构和国有企业之间建立隔离带，避免国资监管机构直接面对国有企业而出现的政资不分、政企不分等问题。

二、完善国资监管体制对国有企业改革效率的影响

新时代，完善国资监管体制的核心在于推进国资监管方式向以管资本为主转变，通过组建国有资本投资运营公司，在国资监管机构与国有企业之间建立起“防火墙”，从而摒弃长期以来国资监管机构对国有企业的越权和缺权行为，为提升国有企业改革效率提供坚实的制度基础。

(一)推动政企分开、政资分开，提升企业内生动力

科斯定理认为，在交易成本为零的条件下，由于当事人可以通过协商来改善资源配置效率从而实现帕累托最优，所以产权的初始界定对资源配置效率没有影响。[5]然而，事实上，科斯定理中交易成本为零的假设往往是不成立的，这意味着，由于交易成本的普遍存在，不同的权利初始界定必然会产生不同的资源配置效率，因此，产权制度安排是改善资源配置效率的基础。合理的产权制度安排需要满足两个条件，一是产权界定清晰明确，二是能够降低交易成本。

国务院国有资产监督管理委员会作为负责专职管理所属企业国有资产的政府特设机构，自2003年成立以来为国有资产保值增值以及国有企业效率提升作出了显著贡献。然而，在以管资产为主的国资监管体制下，国资监管机构直接面对所属企业很难仅承担国有资产监管职能而不干预企业自主经营权，例如，国务院国有资产监督管理委员会的管理权限不仅涉及中央企业负责人的任免、考核以及制定监管企业负责人收入分配政策等重大事项，还包括经理层成员选聘、业绩考核及薪酬管理等企业内部事项。国务院国有资产监督管理委员会保留行政干预的监管偏好使其与国有企业之间的权、责、利不清晰，容易产生“有责任推诿”的出资人“缺位”和“有利益时争夺”的出资人“越位”问题。[6]这种产权不清晰使企业经营者的经营成果无法被有效衡量，在很大程度上削弱企业经营者的主动积极性，抑制企业活力，从而阻碍国有企业效率提升。在以管资本为主的新型国资监管体制框架下，由于投资运营公司的存在，监管部门不再直接面对处于生产经营阶段的国有企业，客观上也难以干预国有企业自主经营权，从而进一步推进政资分开、政企分开。

因此，以管资本为主完善国资监管体制，推动国资监管机构科学合理地履行国有资产出资人权利，对于优化国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全等事项要科学管理、决不缺位；对于由企业自主经营决策的事项要依法放权，决不越位，从而强化国有企业市场主体地位，激发企业活力，不断提升国有企业经营效率。

(二)改革授权经营体制，提升企业治理效率

委托代理理论认为，现代公司的典型特征是所有权与经营权分离，这种分离使得拥有实际控制权的经营者为了实现个人利益最大化有可能损害处于信息劣势的企业所有者的利益，委托代理问题由此产生。为了解决上述委托代理问题，在完全契约的条件下，企业所有者可以通过设计最优激励合约来控制代理人行为。然而，在现实中，契约总会存在没有明确规定且第三方无法证实的意外情况发生的现象，所以因委托代理产生的代理成本必然无法消除。选择授权只需要委托人选择适当的控制集，最大程度地赋予代理人选择空间和自由度，就可以在简化委托人任务的同时更好地激励代理人努力工作，所以，授权能够很好地解决委托人与代理人之间因信息不对称而产生的道德风险问题。

新时代，随着市场在资源配置中起决定性作用的日益深化，国资监管体制开始改革国有资本授权经营体制，并推动国资监管方式向以管资本为主转变。在新型国资监管体制框架下，国资监管机构不再直接监管企业经营决策，而是授权下属国有资本投资运营公司对授权范围内的国有企业履行出资人职责。因此，作为委托人的国资监管机构只需聚焦于优化国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全等，把自主开展国有资本运作的权利合理授权给专业化公司。由于国有资本投资运营公司在国有资本运营上具有专业化优势，所以，国有资本投资运营公司能够提升国有资本的整体运行效率。随着国资监管体制由以管资产为主向以管资本为主转变，国资监管机构将以资本为纽带，按照出资额度聘请相应人员进入公司股东大会、董事会、监事会等机构，更多依靠公司法人治理结构来履行出资人职责，真正确立国有企业的市场主体地位。

(三)降低政策性负担，提升企业活力

与私营企业主要追求经济效益的单一目标不同，国有企业在经营过程中要实现双重经营目标，不仅要实现国有资本保值增值的经济目标，还要完成诸如维护经济安全、实施国家宏观调控、提高国家竞争力、增加社会就业等公共政策目标。国有企业如果追求经济目标可能会损害政策目标的实现效果，亦或如果要充分实现政策目标可能就会阻碍经济目标的实现，因此，国有企业在实现经济目标和政策目标之间往往表现出冲突性，国有企业政策性负担由此产生。由于国有企业承担了一些并不应该承担的政策目标，企业在经营过程中必然会因双重经营目标的艰难取舍而增加经营成本，这将导致企业在市场竞争环境中缺乏自生能力，难以与其他企业公平竞争。[7][8]而且，政府为了弥补国有企业因承担政策性负担而造成的亏损，会对国有企业进行补贴或资源倾斜，由此形成的国有企业预算软约束问题不仅导致激励约束机制扭曲，还容易使国有企业经营者出现道德风险，这都将给国有企业经营带来不利影响。

在国资监管机构直接面对国有企业时，很难保证国资监管机构对企业日常经营不进行干预，为了实现政治目标，国资监管机构会利用国有企业所有者代表的身份来干预国有企业经营决策，迫使企业承担如扩大就业、促进经济发展以及维护社会稳定等政策性责任，从而给国有企业带来政策性负担，这无疑增加了国有企业经营成本。随着国资监管行政化的监管方式逐步向以管资本为主转变，完善授权经营体制之后，国资监管机构以资本为纽带，重点监管国有资本布局、规范国有资本运作以及实现国有资产保值增值等方面，将国有资本投资运作等事项授权给国有资本投资运营公司。同时，国资监管机构将更多采取市场化、法制化的监管方式，不再干预企业的各项决策，促使企业自主开展经营活动。因此，国有企业将遵循市场经济规律进行经营决策，其承担的政策性负担也因此被剥离，进一步释放了企业活力，有利于提升国有企业潜在的经营效率。

(四)完善市场化经营机制，提高资源配置效率

在任期考核和晋升锦标赛模式下，政府官员为了寻求政治晋升，具有强烈的动机干预资源相对充裕的国有企业，帮助其完成任期内政治目标。[9]因此，在以管资产为主国资监管体制下，国资监管机构往往采取行政干预的方式来监管所属企业，对企业经营决策形成干扰，这导致国有企业无法真正拥有企业自主经营权，造成国有企业资源配置扭曲，从而抑制了国有企业经营效率的提升。国资监管体制向以管资本为主转变，一方面要求国资监管机构由行政化管理方式向法制化、市场化监管方式转变，国有企业自主经营权真正得到落实，企业按照市场化原则进行资源配置，从而提升企业经营绩效；另一方面推动国有企业通过引入非国有股东进行混合所有制改革，将追求经济利益的非国有资本与实现保值增值的国有资本目标统一起来，鼓励混合所有制企业建立能够给企业核心人员提供充分的长效激励机制，提升企业内在动力。[10][11]

三、推进完善国资监管体制和国有企业改革协同发展的路径选择

完善国资监管体制和深化国有企业改革协同发展的核心问题是监管机构的放权与国有企业的受权能否实现有机统一。构建以管资本为主的国资监管体制主要解决的是授权和放权问题，通过组建国有资本投资运营公司在国资监管机构和企业之间建立起“隔离层”，实现国资监管机构授权投资运营公司以股东身份参与持股企业公司治理的目的。国有企业要能够承接逐级的放权，进一步健全企业治理机制和市场化运营机制，从而成为具有建立长效经营管理机制的内在动力的鲜活组织。

(一)加强顶层设计，注重政策协调性

作为经济体制改革的中心环节，国有经济部门的改革属于一项复杂的系统工程，在完善国资监管体制和实质推进国有企业改革过程中，需要保障各项改革任务和政策措施的协同性。纵观我国国有企业改革历程可以发现，国有企业改革取得重要突破的阶段都以同时期国资监管体制的改革与完善为前提条件，这也表明，随着国有企业改革迈入纵深阶段，必须改善现行国资监管体制中存在的各种弊端，否则，国有企业改革将难以取得实质性突破。因此，为实现国资国企改革目标，完善国资监管体制和深化国有企业改革应进一步加强顶层设计，提高改革的系统性、整体性和协同性。

第一，总结前期实践经验，进一步加强国资国企改革顶层设计。目前，关于深化国有企业改革顶层设计的文件为《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《意见》)，后续也围绕该《意见》出台了一系列配套文件，形成了以《意见》为中心、其他相关文件配套的“1+N”政策体系，为新时代全面深化国有企业改革作出了政策指引。尽管全面深化国有企业改革的文件体系已相当完善，但在完善国资监管体制的顶层设计方面还存在缺失，仅有《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》这一专项文件针对进一步改革和完善国资监管体制提出了相关要求。可以看出，现阶段我国深化国有经济改革的重点主要放在国有企业改革上，对完善国资监管体制的重视程度不够，这可能使国资国企改革收效甚微。因此，国资国企改革需要在前期改革实践经验基础上，注重对完善国资监管体制和深化国有企业改革的整体性研究，做好关于国资国企改革协同推进的顶层设计。针对现阶段完善国资监管体制和深化国有企业改革的政策文件内容过于宽泛、缺乏实质性改革措施，可操作性不强的情况，政策制定过程要切实解决实践的重点和难点问题，避免政策落实出现走形式、走过场的问题，真正破除改革政策与改革实践之间的障碍。

第二，加强国资国企改革措施的协调性，推动改革取得实质性进展。现阶段完善国资监管体制的主要内容是向以管资本为主转变，国有企业改革的重点要落在实施分类改革、完善现代企业制度和推动混合所有制改革上，国资监管体制改革和国有企业改革的主要任务看似存在差别，实际上两者之间相互联系、彼此促进。首先，国企分类改革是推动国资监管体制完善的基础。对于商业类和公益类的国有企业，国资监管机构必须根据企业类别采取差异化的监管方式，以管资本为主意味着管资产在某些领域仍然具有适用性；对于保障民生、服务社会的公益类国有企业，可适当采取偏行政化、直接化的方式监管其生产经营活动。其次，混合所有制是以管资本为主加强国有资产监管的重要实现形式。混合所有制经济其实是多元化资本的组合，通过市场化方式将社会资本引入国有企业，或者让国有资本入股非国有企业，这无疑会改变国有股权一股独大的局面，推动国资监管机构通过公司法人治理结构履行出资人职责，进一步推动政资分开、政企分开，从而实现国资监管向以管资本为主转变。[12]最后，完善国有企业法人治理结构是国资监管体制改革的微观要求。在推进国有企业分类改革和混合所有制改革的基础上，根据不同企业的功能定位和股权结构，形成股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的现代企业制度，进一步激发企业内生动力和提升市场竞争力，从而改善企业经营绩效，实现国有资产保值增值。

(二)以管资本为主优化授权经营体制，发挥国有资本投资运营公司的中介效应

国有资本授权经营体制改革是新时代完善国资监管体制的重要举措，不仅最大程度地限制国资监管机构对国有企业日常经营活动的行政干预，真正实现政资分开、政企分开，而且推动国有企业成为独立的市场主体，进一步释放企业活力。因此，以管资本为主优化授权经营体制能够解决长期以来国资改革和国企改革相分离的问题，有利于推动国资国企改革协同发展。组建国有资本投资运营公司是推动国有资本授权经营体制改革的核心环节，既上承完善国资监管体制，又下接深化国有企业改革，可谓国资国企改革的“牛鼻子”。[14]一方面，国资监管机构可以将不适宜继续行使的权利授权给国有资本投资运营公司，在监管中更多聚焦于国有资本优化布局和实现国有资本保值增值等。另一方面，充分利用两类公司的优势，高效灵活地开展投资融资活动，提高资本配置和运行效率。

目前，我国尚无运转成熟的国有资本投资运营公司，无法提供可推广、可复制的经验和模式，但在国家开发投资集团有限公司、中国国新控股有限责任公司等试点公司的实践探索中积累了一些成功经验，为后续组建国有资本投资运营公司奠定了良好基础。首先，国有资本投资公司和国有资本运营公司一般采取国有独资公司形式，对所属范围内的国有资本履行出资人职责，对出资企业行使股东职责。国资监管机构与国有资本投资、运营公司之间的授权合同实质上是一种委托代理合同，表明两类公司拥有的其实是国有资本的代理控制权，国有资本投资、运营公司在国资监管机构授权下对授权范围内的国有资本享受控制权，利用自身专业化优势进行资本投资和运营，提高国有资本运行效率。其次，国有资本投资公司和国有资本运营公司在经营领域和目标上有所区别，国有资本投资公司不以追求经济效益为主要目标，更加侧重于完成服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行以及产业结构优化升级等目标，同时兼顾经济效益。而国有资本运营公司在竞争性领域依据市场化原则开展资本运作，以提高国有资本运营效率和追求经济效益为目标。最后，对国有资本投资和运营公司的考核也应存在差异，对国有资本投资公司主要考核完成服务国家战略等政策性目标，同时兼顾经济目标的完成情况，实现资本合理回报。对国有资本运营公司主要考核经营业绩、市场竞争力等经济目标，推动国有资本做强做优做大。

(三)完善推进国资国企改革的激励约束机制，提高相关主体的改革积极性

在国资国企改革推进过程中，国资监管机构面临着激励不足和约束乏力的问题，对主动推动改革并取得一定成效的企业没有给予充分的激励，对改革进度慢、消极敷衍的企业也缺乏足够的约束机制。由于缺乏完善的激励约束机制，各级国资监管机构和国有企业对主动推进改革的意愿较低，仅是被动接受上级“自上而下”的要求来推动改革。为提高相关主体参与国资国企改革的积极性，可以从三个方面改善。

第一，完善推进国资国企改革的激励约束机制。一方面，各级国资监管机构主管部门设置年度改革目标，定期评估国资国企改革成效，对于顺利完成改革目标的国资监管机构在薪酬激励、职业晋升等方面给予更大权限，对于那些无法完成改革目标的国资监管机构给予相应的处罚措施。另一方面，对于主动参加国资国企改革并取得一定成效的企业，国资监管部门在公司治理、市场化选人用人机制、中长期薪酬激励机制等方面给予企业更大的自主权，从而对其他企业形成良好的激励和示范效应。对于改革进度及经营成效明显低于同行业平均水平的企业，国资主管部门可降低其年度业绩考核等级甚至定为不合格，并要求企业加快改进。

第二，注重建立健全容错机制。国资国企改革具有一定的复杂性和不确定性，如果不能消除改革工作中存在的诸多顾虑，就会抑制和削弱企业参与改革的积极性。在法律和制度允许的范围内，国资主管部门要赋予企业更多的探索改革权限，充分调动国有企业及其负责人参与改革的积极主动性。

第三，加大对国资国企改革政策和成果经验的宣传，让企业改革有法可依、有章可循、有“经”可“取”。为了推动当前国资国企改革进度慢的企业和地区加快改革进程，国资主管部门可以组织对熟谙国资国企改革政策的政府官员、专家学者到相应企业和地方国资监管机构宣传解读当前国资国企改革政策，让其充分认识当前改革政策，消除对改革认识的盲区和误区。同时，国资主管部门应鼓励改革示范企业宣传成功经验，便于其他企业学习借鉴。

(四)基于国企分类改革推进分类监管和分类考核，提高国有资本配置效率

与私营企业单纯追求经济效益不同，国有企业既要实现资本保值增值的经济目标，又肩负着诸如保障国家安全和国民经济运行、推动产业结构优化升级以及提供公共产品和服务等政策性使命。当前我国国有企业涉及领域十分广泛，不同国有企业在实现经济目标和政策性目标之间也存在差异，采取相同的监管与考核方式必然难以兼顾到国有企业多元化的经营目标。因此，新时代国资监管机构在监管和考核不同国有企业时，应根据企业的具体分类情况采取差异化的监管模式和考核机制[15]，具体如图1所示。根据中共中央、国务院颁布的《关于深化国有企业改革的指导意见》，我国全部国有企业被分为商业类和公益类两大类。根据商业类国有企业是否承担政策性目标将其分为商业竞争类国有企业和商业功能类国有企业。

对于商业竞争类国有企业主要追求经济效益的目标，国资监管机构应以管资本为主，更多地采取市场化、法制化的监管方式，即以出资额为限参与公司法人治理，行使国有股东权利。而且，针对这类企业要加强对其经济业绩指标和国有资产保值增值的考核，提高国有资本回报，杜绝国有资产流失。商业功能类国有企业在实现经济目标时还承担特定的政策性目标，因此，在考核其经济业绩目标时也要重点关注国有资本的布局，鼓励国有资本更多地流向于主业。对于公益类国有企业，适宜继续采取以管资产为主进行监管，重点监管其所提供公共产品、公共服务的质量和效率，同时也要兼顾国有资产保值增值。而且，在考核过程中要针对不同企业差别化特点考核国有资产保值增值，突出对成本控制、服务水平和产品质量等的考核，也要将社会评价引入考核内容之中。

四、推进国资国企协调发展的制度保障

(一)完善相关法律法规

国资国企改革涉及国资监管机构、国有企业、企业经营管理者、企业员工等多方利益主体，需要清晰界定参与主体之间的权、责、利，避免在改革政策推进过程中因产生纠纷而使改革收效甚微。因此，为了实现十九大报告中提出的“推动国有资本做强做优做大”和“培育具有全球竞争力的世界一流企业”改革目标，相关政府部门应从国有经济长期发展考虑，设计操作性强和可协调的国资国企改革的法律法规体系，对参与主体之间的权、责、利进行清晰界定，降低各参与主体因产权不清而产生纠纷的交易成本。具体而言，需要从三个方面完善国资国企改革的相关法律法规。

第一，在已经实施的《企业国有资产法》基础上，结合新时期国资监管体制向以管资本为主转变和组建国有资本投资运营公司等变动，增加对国资监管机构权力边界和国有资本投资运营公司具体功能的规定，促使其更好地服务于当前国有资产监管体制改革。第二，目前仅有《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》这一政策文件及在此基础上延伸的配套文件对国有企业改革实践进行指导，这对于解决深化国有企业改革遇到的各类问题还远远不够。因此，需要将国有企业功能界定和分类、国有企业混合所有制改革等相关内容以法律的形式确立下来，为新时代国资国企改革夯实法律基础，确保改革取得实质性进展。第三，在相关法律法规中加大对国资国企改革中违法行为的惩处力度，提高违约成本来约束参与主体的不当行为，防止国有资产流失。

(二)建立健全国资国企改革信息披露制度，加强社会监督

建立健全国资国企改革信息披露制度，不仅是防止国有资产流失的有效手段，也为改善企业治理机制奠定了良好的制度基础。我国国有资产数量庞大且分布在各个领域，客观上决定了对国有资产实施有效监管的难度和复杂性。因此，为了保证国资国企改革信息披露制度的科学性，可从三个方面做起。

第一，适宜采取“先试点、后推广”的策略，避免因盲目追求速度而忽视制度的适用性。国有资产主管部门可以选取一批符合条件的试点企业，要求试点企业加大对国有资本整体运营情况、企业经营业绩考核总体情况以及国有资产保值增值等重大信息公开的力度，提高国资国企改革的透明度。在达到一定期限后，国资主管部门应根据社会公众的反馈意见对前期实践效果进行评估总结，再制定统一的信息披露标准。第二，制定信息披露标准要协调好商业秘密和信息披露的关系。一方面，要求企业不能以商业秘密为由降低信息披露标准，仅披露一些与企业改革和经营状况无关的信息。另一方面，也不能因信息披露而随意泄露商业秘密。所以，需要协调好商业秘密与信息披露的关系，既不损害企业发展，也便于社会公众能及时、准确、真实地了解国资国企改革信息。第三，推进国资国企改革信息披露制度法制化。由于国有资产主管部门缺乏信息披露的内在动力，可以由国务院制定国资国企改革的信息披露条例，依法依规推动国资国企改革信息披露制度规范化。同时，对有效挽回国有资产损失的单位和个人给予奖励，提高社会公众参与的积极主动性，发挥公众监督的作用，遏制国有资产流失。

(三)注重与财政金融体制改革相融合，发挥多领域改革联动效应

在我国，国有企业的国有资本经营预算管理制度改革是国家财政体制改革的重要组成部分。而且，目前覆盖全部国有金融机构的金融国有资产监管体制还没有完全形成，众多国有大型金融机构正面临着艰巨的国有企业深化改革的任务。[16]可以说，国资国企改革与财政体制、金融体制等领域改革关系十分密切，单方面进行某一领域的改革都难以取得满意的效果。因此，在推进国资国企改革过程中，需要制定详细的规划来统领和协调包括财政、金融等各领域的相关改革。

第一，不断完善国有资本经营预算管理制度，减少地方政府对国有企业资源配置的影响。对于当前财政增收动力不足的收入约束问题，地方政府还要承担国有企业改革的巨大成本，进一步加剧了收入支出矛盾。所以，在财税体制改革过程中，中央政府可以通过增加地方政府税源以及转移支付等途径提高地方政府财政收入，使其能够承担辖区内国有企业改革成本，减少对国有企业资源配置的干预。第二，完善金融国有资产监管体制，加强对国有金融资产监管。对于主业是非金融类的国有企业可以采取剥离金融类资产，使其更多聚焦于主业；对于以金融为主业的国有企业，可以将其纳入到统一的金融国有资产监管体制之中，既要实现国有金融资产保值增值，又要注意防范金融风险。第三，推动国资国企改革与市场竞争环境和社会主义市场经济体制相融合。国资国企改革的目的不仅是为了推动国有经济自身做强做优做大，也要推动构建公平竞争的市场化环境和更加完善的社会主义市场经济体制。所以，推进国资国企改革需要遵循市场化导向，避免行政力量对市场机制的破坏。