从内乡县衙看中国清代县级地方审判制度

侯 莎

(华东政法大学 法律学院 上海 200000)

秦始皇统一六国后，设立郡县制，中央集权管理地方成为定制。前期县的地位高于郡，后期则相反。除了明洪武年间曾出现过在地方设立申明亭从而进行乡诉讼之外，县逐渐成为国家政权当中最基层的组织，这种模式一直延续到清代。在几千年的封建社会演变中，地方审判制度也形成了一套有特色的制度体系，为保证封建国家的社会治理起到了重要作用。本文所探讨的县级地方审判制度包含实体法律制度和程序法律制度两个方面。其中，实体法主要包含清代统一的法律条文以及县级地方所适用的法律规范；程序法则包括具体的审判程序。

一 内乡县衙是清代县级审判制度的标本

县衙，作为基层政权组织，在我国古代整个封建社会政治秩序中发挥着巨大的作用。我国现存最完整的一座县衙是内乡县衙，位于河南省内乡县南麓。内乡县衙于元成宗大德八年(1304年)始建，距今有700多年的历史，历经数次战乱焚毁与重建，现存的这座建筑是清光绪十八年(1892年)由时任钦加同知衔正五品官内乡知县章炳焘在原址基础上历时三年主持重建，且在民国后一直作为内乡县政府和一些重要政府职能部门的办公用地，因此得以完整保存。内乡县衙占地约4.7万平方米，共18进院落，260余间厅堂房屋，分为照壁、宣化坊、大门、仪门、大堂、二堂、三省堂、监狱、典史衙、县丞衙等，高低错落，坐北朝南、左右对称，是一座传统的中国院落式衙门建筑，也是清代官署衙门建筑的典型代表，既体现了传统的礼制，又兼具长江南北建筑风格，因此，享有“北有北京故宫、南有内乡县衙”的美誉。

麻雀虽小、五脏俱全，通过内乡县衙这个最基层的行政司法合一的机构，我们可以一窥清王朝乃至整个中国封建社会的地方审判制度全貌。

二 清代县级审判制度的内容

自公元1616年清太祖努尔哈赤建立后金政权，1636年清太宗皇太极改国号为清，1644年顺治皇帝入关，迁都京师(今北京)，至1912年宣统皇帝下诏退位，清王朝灭亡，历经近300年。作为中国封建社会的最后一个朝代，清代继承了中国封建社会笞、杖、徒、流、死的五刑制度，并在此基础上进一步发展，形成了一套程序较为完备、制度较为严密、中央与地方审级严格的司法审判体系。

(一)清代县级审判的审判组织

清代地方行政机构分为省、道、府、县共四级。在以皇权为根本的社会制度下，地方行政机关的行政权与司法权合并执行，司法权从属于行政权，成为行政权的附庸[1]。

由于延续封建时期传统的士农工商划分，人口结构相对纯粹和单一，因此，清代县级行政单位一般都实行较为集约式的行政管理体制，即一个县级政府由一位知县以及几位县丞、主簿、典史组成。其中，县丞、主簿属于知县的佐贰官，有一定品级；不设县丞或主簿的县衙则专设典史，掌管地方的缉捕、治安等事项，但是典史一般没有品级，通常被称为县尉；此外，还包括驿丞、税课大使、仓官，他们与典史一起被统称为杂职官。这些县级官员的品级和职权，均有明确的法律规定：“县，知县一人，正七品；县丞一人，正八品；主簿无定员，正九品；典史一人，未入流。知县掌一县治理，决讼断辟、劝农赈贫、讨猾除奸、兴养立教，凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综；县丞、主簿分掌粮马、征税、户籍、缉捕诸职；典史掌稽检狱囚，无丞、簿兼领其事。”[2]

(1)知县

“知”即管理、主持，“知县”就是管理、主持一县的事务。清代常常以某某人知某县事，称为知县事，简称知县。内乡县衙的始建者章炳焘的头衔就是“钦加同知衔知内乡县事会稽章炳焘”，可见，知县章炳焘是会稽人，他的虚衔是皇帝授予的正五品的同知衔，实职则是知县[3]。知县一人掌管行政、司法、土地、教化等诸多事务，同时，还需要对外处理与上级政府以及其他平级的州县政府的关系，迎来送往在所难免。此外，在行政司法不分的制度下，审判权也是知县的重要职权之一。

按照《清会典》规定，知县独自掌握一县司法权，不允许除知县以外的其他官员受理诉讼，如县官命令自己的下属审理案件，将受到降二级的处分。当然，在实际运作中并非如此。佐贰官、杂职官在其职权范围内，均需要受理司法事务，参与司法审判等工作。

清代对基层治理非常重视，专门制定和编纂了很多知县的工作指导手册，如《福惠全书》 《钦颁州县事宜》《学治臆说》《佐治药言》《安吴四种》《牧令书》《牧令全书》《宦海指南》《牧民宝鉴》《牧令要诀》《居官圭臬》《牧令须知》等。这些既是对知县工作的指引，客观上也是对知县政务的监督和约束[4]。

(2)县丞

即知县助理，又称“二尹”“副知县”“分县”“左堂”。清代县丞为正八品，掌管粮马、税收等事务，所以有时也称为“官粮县丞”。清入关后因要兼顾满汉官员的利益，设立了很多官职，为了精兵简政，规定规模较大的县设知县、县丞、典史等职，规模较小的县仅设知县、典史各一名。内乡县规模较小，因此在清代一直没有县丞设置的记载。

(3)主簿

即簿记官，又称为“书记”“三尹”“第二副知县”。县级主簿为正九品，主管户籍、缉捕、文书等事务。县丞与主簿均属于佐贰官类系列。按照制度设计，这些佐贰官们往往不需要发挥很大作用，甚至有时候被书吏、长随、幕友所代替，但是实际运行中却未必如此，他们作为基层政府的组成部分，拥有品级，由吏部任命，虽属于官僚体制中的最末端，但他们能够在基层社会长期存在，一定有其合理之处[5]。

(4)典史等杂职官

典史即典狱官，又称为“右堂”“少尉”“廉捕”。其办公场所称为“捕厅”，为知县属官，地位在知县、县丞、主簿之后，所以也被称为“四爷”。典史虽属于官员，但是没有品级。其主要职责是掌管缉捕、稽查狱囚、治安等，当县丞和主簿不在时，典史可以行使他们的职权，县官可以授权典史代理审案，所以，典史是县衙中专事司法的属官。典史属于杂职官序列，此外，杂职官还包括教谕、巡检、驿丞、仓官等，他们一般根据职权划分，负责税收、河道、水利、驿站等工作[6]。

(5)书吏、衙役、长随、幕友等

书吏、衙役、长随、幕友均属于知县的辅佐人员。而且，与上述知县是外地人不同，这些辅佐人员都是本地人(长随除外)，其家人、亲戚、朋友均居住在附近。其中，书吏负责草拟文书、填写文件材料、整理档案等工作，一般任期五年，五年后有资格参与中央统一安排的任用考试，优秀者可以被委以公职，走上仕途。现实中很多书吏只具备基础的写作训练，只能从事简单誊写工作。

衙役也都是本地人，一般充当送信、看门、看守仓库和监狱的职能，虽然不属于正式编内人员，但是有时在审判过程中还需要负责拷问嫌犯逼取供词或者执行刑罚，除了常规职责外，衙役还要在升堂审案时到堂，呼叫被询问者的名字等。衙役的任职期限是三年，为了在有限的任职期间多赚取利益，在一些刑事案件中，书吏会与衙役勾结起来，通过向嫌疑人索要贿赂而赚取利益。

长随，即长期的随从，不仅负责知县的私人事务，还兼顾县衙里的各项行政事务。外地来的知县对于本地出身的书吏和衙役往往缺乏信任，所以从自己家乡带来或者京城推荐来的长随就显得格外重要。这些长随除了负责日常公文传达、汇总，担任知县与书吏衙役之间的中介外，还会参与县级审判程序的方方面面，比如审判前的准备、审判中的监督及询问、审判后的善后事宜等。此外，长随还可能参与税收的征收、驿站的管理、衙役薪水的支付、县衙厨房的监督等工作。长随属于知县雇佣的人员，因此，服务期限可以由知县自由决定，但是，知县雇佣长随，必须在三个月内将其姓名、籍贯等个人信息呈报上级政府。基于长随的特殊地位，实践中很多长随会利用手中的权力与书吏衙役串通起来，偷窃证词、篡改证词内容。

幕友，又称为幕宾，或俗称“师爷”。他们是由知县雇佣的行政管理专家和法律专家，其首要职能是在讼案中发挥作用，如一般的民事案件和刑事案件分别由“钱谷师爷”和“刑名师爷”分别负责审理。虽然不直接出面审理案件，但是有些时候，师爷往往比科举出身、熟读八股文的知县对法律或成例更为熟悉，他们对案件所作的决定可以直接成为判决，而知县也仅仅是在形式上审判而已。有人曾指出：“以司道察守令，以督抚察司道，是谓之显治。外掌守令司道督抚之事，以代十七省出治者，幕友也。”也就是说，政府的治理属于显治，幕友(师爷)的治理属于隐治。这样的说法，在一定程度上说明了师爷在司法审判中的重要作用。此外，师爷还在税收账簿的核算监管、县级政府资金的收支监管、官文的草拟、院试考试的把关等方面发挥作用。幕友不属于政府官员，一般从有文化的秀才中选出，属于专业技术人才，所以没有明确的服务期限，基于私人感情可以长期为知县服务，他们在司法审判中的出发点更在意的是知县的前途及权威，在审判中也更加倾向于遵循既定的大清规章和先例，这在一定程度上保证了司法审判的公正。当然，幕友的工作只对知县负责，往往缺少必要的监督，因此，在实践中也会存在县级幕友与上级幕友勾结，或者与衙门中的其他人勾结起来，徇私枉法裁判的情况。

(二)清代县级审判的具体内容

明清时期，中国封建集权达到顶峰。中央一级以皇权为根本，地方一级则由地方官员作为皇权代表，将行政、经济、司法、教化等职权集于一身，严格实行家长制的统治模式。其中，作为一县“父母官”的知县，其司法职能尤为重要。从内乡县衙现存的主体结构可以看出，清末重建的这座衙门，核心区域还是以中轴线为主的大堂及东西两侧区域，这些地方主要是用来审理案件及关押犯人。可见，行使审判权是县级官吏最为重要的权力之一。

(1)清代县级审判的管辖范围

清代明确规定，不允许未经过县级审判就直接到上级衙门控诉，否则将“杖五十”。内乡县衙大门西侧就立有两块石碑：“诬告加三等、越诉笞五十。”明确告诫人们不要诬告良善，也不要越级上诉，否则将会受到重责。作为基层司法机关，县级衙门受理的案件分为民事词讼和轻微的刑事或者治安案件。

县级衙门可以处理所有的民事案件，对此，清律中有明确规定：“户婚田土及笞杖轻罪由州县官完结，例称自理”，限二十日完结，以示与命、盗案件区别。“自理民词，枷杖以下一切户婚、田土、钱债、斗殴细故，名为词讼。”在清前期，一般规定每月三、六、九、十三、十六、十九、二十三、二十六、二十九共九天受理民事词讼；清后期则规定每月三、八、十三、十八、二十三、二十八共六日受理民事诉讼。当然，农忙季节除外，对此，有法律明文规定：“每年自四月初一日至七月三十日，时正农忙，一切民词，除谋反、叛逆、盗贼、人命及贪赃坏法等重情，并奸牙铺户骗劫客货查有确据者，俱照常受理外；其一应户婚、田土等细事，一概不准受理。自八月初一以后，方许听断。若农忙期内受理细事者，该督抚指名题参。”也就是说，农忙季节只受理刑事案件，对于诸如解除婚约、土地等民事案件，一般不予受理。

刑事案件一般包括杀人越货、抢劫、强奸等恶劣事件，当事人可以随时到县衙门控告，包括上述农忙时间，如果官员不及时受理，将受到法律的严厉处罚。如，法律规定：“凡告谋反叛逆，官司不即受理(差人)掩捕者，(虽不失事。)杖一日一百，徒三年。(因不受理掩捕，)以致聚众作乱，或攻陷城池，及劫掠民人者，(官坐)斩(监候)。若告恶逆，(如子孙谋杀祖父母、父母之类。)不受理者，杖一百。告杀人及强盗不受理者，杖八十。”也就是说，对于老百姓起诉的重大案件，法律规定，县级衙门必须无条件受理，待受理后，需当堂讯问，再根据案件轻重处理。属于轻微刑事案件，即五刑中的笞、杖刑的，县官可以自行判决；属于徒刑以上的案件，县官只需进行初审，然后将初审情况报上一级官府。

(2)清代县级审判中的回避制度

清代县级审判回避，是指在审判时，如果审判官与当事人有利害关系，或者审判官如果审判自己户籍地域范围的案件，必须更换他人审理，否则将受到惩处。“凡官吏于诉讼人内，关有服亲及婚姻之家，若受业师(或旧为上司，与本籍官长有司)及素有仇隙之人，并听移文回避。违者，虽罪无增减。笞四十；若罪有增减者，以故出入罪论”。可见，这种审判回避分为地域回避和亲属回避。中国古代有“千里去做官”的说法，是对古代官员选任的描述，如清代以五百里为界限，官员做官地不得与其原籍、寄籍有五百里以内的距离，据《内乡县志职官表》记载，自公元前6年至公元1911年近2000年间，内乡县有名可查的县官共180多位，没有一个是河南人。这种任职回避为审判回避提供了前提保障[7]。

(3)清代县级审判的审判程序

县级衙门受理案件后，会在大堂、二堂或者三堂审理。大堂是县衙的主体建筑，位于中轴线上，如内乡县衙在中轴线上的核心建筑就是大堂。依照建筑规模从大到小排列，依次是二堂和三堂，二堂称为“琴治堂”，三堂称为“三省堂”，虽均为雅称，但主要功能与一般的二堂和三堂相比无太大区别。大堂通常审理大案、要案，因此知县需要穿戴正式官服，严格按照审判程序进行，且需要公开审理。二堂一般负责民事案件如户婚田土等的调解，另外，重大刑事案件也会在二堂预审，待弄清楚案情后再到大堂公开审理，二堂一般根据情况有条件公开审理。三堂一般审理涉及机密、当事人隐私或者案情比较细小的案件，因此不公开审理[8]。

公开审理时，允许普通百姓在堂下观审。开庭时，需专门负责记录证词的书吏、掌管竹签的衙役以及负责看守囚犯并实施刑罚的衙役在场，所有涉案人员均需跪着，原被告各跪一边，证人跪在中间。内乡县衙大堂上现存两块石头，东为原告石(方形)、西为被告石(长方形)。从这两块石头可以看出，有些案件涉及被告较多，所以被告石比原告石长了一些，而且可以明显看出原告石较完整，被告石磨损得较为严重，这也客观说明了封建时代被屈打成招的人数很多。

清代县级审判程序分为：一是，审前调解，也就是鼓励原被告双方可在县官、乡绅等第三方的介入下进行和解，从而避免诉讼，这也体现了封建社会以和为贵、息讼、厌讼的情况。但是，一些特殊情况如诬告不允许私自进行调解：“控告人命，如有诬告情弊，即照诬告人死罪未决律治罪，不得听其自行拦息。其间或有误听人言，情急妄告，于未经验尸之先尽吐实情，自愿认罪递词求息者，讯明该犯果无贿和等情，照不应重律，治罪完结”。二是，审讯。“凡听断，依状以鞠情，如法以决罚，据供以定案。”也就是，审判依据不告不理原则，不能超出起诉状的范围，审判时需要严格按照法律规定，且在审判时需要有口供作为重要依据：“内外问刑衙门审办案件，除本犯事发在逃，众证明白，照律即同成外；如犯未逃走，鞫狱官详别讯问，务得输服供词，毋得节引众证明白即同狱成之律，遽请定案。”也就是说，在审判中必须要有原告被告或者证人的供述，才能定案。此外，在审讯时可以进行刑讯，比如，内乡县衙现存可展示的清代法定刑具包括：夹板、夹棍、拶指、站笼、大枷、小枷、刑杖等。但是，70岁以上、15岁以下或者有残疾的人除外。在审讯后，县官做出判决，判决全文要当庭向原被告公布，并且需要双方签字画押。原告的签字称为“遵依”，被告的签字称为“甘结”。轻微刑事案件，可以至县级判决结束，即一审终审；徒刑以上的案件由县官审理后报送上一级衙门复审。

当然，清代也规定了上诉制度。如果当事人对县级判决不服，可以逐级上诉到府、道、省、中央政府，没有审级的限制，但是，不允许越级上诉。

(4)清代县级审判中审判官的责任

如果在案件审判中出现错误的判决，按照《大清律例》的规定，审判官将受到严厉的处罚。具体来说：如果这个错误的判决是审判官故意而为且已执行，那么，审判官将与被判刑人受同样的刑罚；如果错误判决不是出于故意，那么，审判官的处罚将会减轻，并且有些还需要追究负责法律事务的书吏的责任[9]。

三 启示与借鉴

1840年鸦片战争后，外国侵略者用坚船利炮打开了中国的大门。《南京条约》《马关条约》等一系列不平等条约的签订，使越来越多的中国人开始寻求变法改革。光绪二十六年(即1900年)，八国联军侵占北京，同年12月，清政府宣布变法，中国进入改革时期。光绪二十八年(1902年)2月，清政府任命左侍郎沈家本为修律大臣，正式开始修律活动。为了维持腐朽的统治秩序，晚清政府对包括审判制度在内的司法制度进行了改革，如地方上设立高等审判厅、地方审判厅、初级审判厅；将诉讼审判制度分为民事诉讼审判制度和刑事诉讼审判制度等。

归根到底这些都只是形式上的改变，中国的县级审判制度性质和实质内容并没有得到根本革新。但是，作为最基层的政权机构，县级衙门将司法权和行政权合二为一，从而具备了最原始却最丰富的司法结构体系资源。时至今日，社会主义法治体系下的县级司法审判制度依旧发挥了重要作用。包括清代在内的中国古代成功的审判经验以及失败的审判教训都可以作为历史的借鉴，为今天的基层审判提供助益。

(一)制定明确、规范且具有可实施性的法律

清代地方政府高度集权，与中央一级政府的皇权高度集中遥相呼应，所以清代县级政府可以说是“一人政府”。县官独揽大权，其行使包括司法审判权在内的各项权力的出发点往往是规避责任，减少自身受到惩罚的概率。法律的颁布往往被格式化，哪怕是清后期多次进行法律改革，也并未触及法规的实质内容，不过是流于形式罢了[10]。

有清一代虽颁布了《大清律例》《大清会典事例》《六部处分则例》等，但是这些法规过于繁杂，且有些规定自相矛盾。法律颁布的初衷是希望地方官能够严格遵守制度，但实际上太过于苛刻，且缺乏一定的弹性，动辄就是对地方官员罚俸、降级、革职的处分，所以基层官员在审判时往往抱着“不求有功、但求无过”的想法，最终司法审判的效果可想而知[11]。这种专制体制直接造成了司法的失衡。

(二)重视县级基层审判中的证据制度

清代的司法审判中认可口供，并且将其作为能否定案的关键因素和能够结案的必要条件。而县级基层官员为了自身政绩考虑，往往使用刑讯逼供，最后屈打成招，于是冤假错案难以避免。长期以来，司法机关习惯于通过刑讯而达到破案的目的，而刑讯也很少付出代价，导致中国古代对刑讯制度合理性的长期认可，这种传统司法文化一直延续至今，从而出现了诸如河南赵作海案、湖北佘祥林案等冤假错案。

(三)完善县级基层司法审判及社会治理

县级治理具有教化百姓、“普法”的重要作用。在皇权专制体制下，完备、规范、等级划分严格的基层司法审判对于中央乃至整个国家的运行都起着重要作用。但是，在清代的官僚体制中，贯彻始终的是自上而下的控制，作为最基层的县官往往受到知府、提刑按察使司、布政司等的监督，种种礼节及繁琐陋俗，使县官的正常行政及司法职能的行使均受到限制[12]。

清代，随着经济的发展、人口的增多，各项事务日益繁杂，政府官员的数量应该增加，分工也应该更加明确。行政、司法之间需要分开，并且需要相互监督、完善。但清代知县独揽大权，行政司法不分，佐贰官要么没有设立，要么形同虚设。知县为了应对各项事务，且为了规避法律责任，往往私人聘请很多没有品级的长随、幕友，这些人不受绩效考核，直接听命于知县，但是却往往对行政、司法有话语权，导致地方行政治理和司法职能往往是失调和混乱的。

总之，内乡县衙的成功留存，对于今天梳理清代县级地方审判制度具有重要意义。而通过对县级地方审判的深层次分析可知，从根本上来说，是腐朽的专制体制造就了县级基层行政、司法的黑暗，同时，清代县级司法制度的失衡，也预示着中国封建社会必将走向灭亡。