领搬迁补贴前必须完成兼并重组这样的行政协议有效吗？

文/本刊记者 胡珊 责任编辑/刘怡然

在订立行政协议过程中，行政机关由于拥有强势地位，对于条款的拟定往往有主动权。然而，是否只要协议相对人同意，在合法范围内条款怎么订都可以？

最近，福建省高院审理了一起行政案件，当地的行政机关在小城镇综合改革建设过程中与一家企业订立了拆迁补偿协议，约定这家企业必须完成兼并重组，并且兼并重组的投资额达到一定数额后，才能领取预留的近半搬迁补贴款。这一条款被法院以违反禁止不当联结原则为由，认定为显失公平，最终导致拆迁补偿协议被撤销。

案例

2006年，福建省×市×区的经济开发区引进了一家时装企业。引进后不久，时装企业与当地的国土部门签订了一份国有土地使用权出让合同，以270余万元的价格受让了一块3.8万余平方米的工业用地，土地使用权的出让年限为50年。这份合同同时附带一份补充协议，约定时装企业在受让土地上的投资额不能低于4800万元，如果投资的项目属于工业建设项目，那么受让土地的项目固定资产投资额不能低于4800万元，同时单位用地面积投资强度不能低于每亩80万元。之后，时装公司支付了土地出让金，取得了这块土地的使用权证。

2010年，×市调整优化城市布局，时装公司所在的乡镇被列入全省小城镇综合改革建设试点名单。其中，××山庄项目是×市开展小城镇综合改革建设试点工作的重点项目之一，也是×市打造的八大宜居片区之一。××山庄选址在时装公司附近。同年5月7日，当地的城乡规划局出具一份规划控制与实施建议书，认为时装公司在建项目不符合片区规划功能要求，制约××山庄的规划实施，建议区政府尽快协调时装企业停止在建工程，减少损失，实施搬迁。

经过数年协调，2014年，时装公司同意接受货币补偿进行拆迁，在这块区域另觅新厂址，并且将新地块的拆迁安置工作交给当地政府负责。2017年1月，××山庄项目指挥部受区政府的委托与时装公司签订一份拆迁补偿协议，约定此次拆迁的搬迁补贴额为2700余万元，但保留其中1200余万元作为履约保证金，要求时装公司必须开展兼并重组，并且兼并重组投资额必须大于3600余万元的征迁补偿额，经区政府审核后才可以获得履约保证金。如果时装公司投资额小于征迁补偿款的数额，那么将扣下这1200余万元的履约保证金。

2017年5月15日，时装公司以拆迁补偿协议显失公平为由，提起行政诉讼，称其签订协议是迫于无奈，请求撤销该协议。

此案历经两审。福建省高院认为，拆迁补偿协议约定的巨额履约保证金违反了合同所应遵循的公平、平等的基本原则，存在显失公平的情形，应予撤销。并建议双方在充分协商的基础上，重新就补偿安置达成协议。

说法

禁止不当联结原则是一项重要的公法原则，它基于保护公民权利的目的，要求国家机关行使公权力的行为必须与立法目的保持合理正当的关联，即行政机关不得以该行政行为的做出或者不做出作为手段，要求相对人履行与该行政行为无关的义务。举个例子，在机动车年检中，如果交警部门要求车主必须先缴清违章罚款，才发放机动车年检合格证，这就属于不当联结的行为。

行政机关是否存在不当联结的行为，在具体的行政行为中比较容易判断，在行政协议中不太容易判断。这是因为行政协议具有两面性——它既是一种行政行为，具有行政行为管理的属性，又是一种合同，体现出契约自由的一般特征。在订立行政协议的过程中，行政机关利用自身资源优势，订立明显不对等的条款或者义务的行为，容易被掩盖在双方“协商一致”的假象下。

如何在契约自由与公法监管之间找到最佳平衡点，是此类行政协议案件审理的难点。在司法实践中，针对行政协议相对人提出的协议存在显失公平情形的主张，法官一般会参照适用民事法律规范的相关规定，对协议订立是否属于双方合意进行审查。此外，还会适用行政行为的合法性标准，对是否存在不当联结进行判断。对存在显失公平或者不当联结情形的协议，法院会支持协议相对人撤销协议的诉讼请求。

在福建省这个案例中，法官认为，时装公司要获得协议约定的全部搬迁补贴额，必须满足以下条件：一是完成企业兼并重组；二是兼并重组投资额必须大于征迁补偿额。但在现实中，实现企业的兼并重组需要有合适的被兼并对象，并且兼并双方能达成一致。因此，时装公司要实现上述条款必须依赖第三方的参与和表意，而不是时装公司依其独立意志就可以完成，这样的条件对时装公司实现权利设置了较高门槛，没有考虑到时装公司投资的实际状况以及现实生活中投资额到位的各种可能性，没有对投资额到位做出合理安排，简单规定一旦投资额小于约定就扣留履约保证金，对时装公司而言显然过于苛刻。

法官称，拆迁补偿协议为时装公司获得合法合理的搬迁补贴额附加不平等的条件，违反了合同所应遵循的公平、平等的基本原则。获得拆迁补偿属于被征收人的法定权利，与被征收人是否完成投资额等义务之间没有合理关联。拆迁补偿协议的订立，虽在形式上符合平等协商的要求，但因行政机关利用其强势地位为协议相对人设定明显不对等的条件或者义务，实质上并不具有合意基础，违反了禁止不当联结原则。据此，法院做出了上述判决。