互联网时代金融消费者保护体系建设问题研究

刘 琳，江 丹

(中央财经大学金融学院，北京 100081)

互联网技术为金融创新提供更加便利的工具，金融创新依托互联网技术获得更多的助力。互联网金融激活了金融市场活力，填补了传统金融机构的短板，发挥了积极的作用。然而，金融创新也是一把双刃剑。据不完全统计，2010年以来已有几千家互联网金融平台出现问题，e租宝、泛亚、侨兴债违约等重大事件层出不穷。由于中国消费者保护体系尚未完善，消费者因非市场因素所造成的损失难以追偿，互联网时代金融消费者保护体系建设已经迫在眉睫。

1 互联网时代金融创新发展的特点

1.1 信息不对称问题愈发严重

1970年，美国经济学家George Akerlo提出了著名的“柠檬理论”，以阐释信息不对称的问题。对于柠檬来说，仅从表面很难判断其品质的优劣，甚至对其内部是否腐烂都无从知晓。在社会政治、经济等活动中，如果一些社会成员拥有其他成员无法拥有的信息，就会造成信息的不对称问题，产生交易关系和契约安排的不公平或者市场效率降低等问题，例如道德风险和逆选择。在通过互联网进行金融交易过程中，买卖双方在物理空间的隔离更加深化，商品的卖方往往拥有更多的信息优势，可以凭借信息优势获得商品本身价值以外更多的报酬，信息不对称问题愈发严重。

1.2 金融产品市场价格机制出现扭曲

在金融活动中，以实际信用活动中债权债务关系或所有权的合法凭证为代表的原生金融工具，例如信用工具、信用流通工具等，因包含风险相对简单，定价也就相对容易，通常采取现金流折现的方法即可，也容易实现风险收益的匹配。由于互联网的使用，在原生金融工具基础上发展起来的衍生金融产品链条进一步拉长，风险因素更加复杂，即使最先进的金融工程定价方法也难以全面地纳入风险信息，因此，更容易产生市场价格机制扭曲的问题。

1.3 金融监管难度更高

由于互联网技术的发展，金融创新者可以通过不断的金融创新，规避现有的金融监管制度。互联网理财介于金融和科技之间，借助监管空白，通过较少的信息披露，及对基础金融资产的不断拆分和组合，将高风险的金融产品以低风险包装投入金融市场。当风险发生时，难以确定归口管理部门，调查取证难度较大，往往需要由金融消费者自己承担损失。

2 美国金融消费者保护经验借鉴

纵观美、英等发达国家，金融消费者保护体系较为健全，尤其是次贷危机以后，各国进一步加强了金融消费者保护体系的建设，加大保护力度，维护金融消费者权益。

2.1 设立金融消费者保护局

2010年7月，美国总统奥巴马正式签署《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》。在该法案的第十章金融消费者保护中，在美联储下创设金融消费者保护局，由金融消费者保护局承担由银行业监管机关和其他机构履行的金融消费者保护的相关职能。美国金融消费者保护局于2011年7月21日正式成立并运行。美国金融消费者保护局虽属美联储下设机构，经费也由美联储提供，但独立性较强，其部门负责人由总统提名，并经国会批准。金融消费者保护局集中原有联邦银行监管机构、美国贸易委员会等所有金融消费者保护的职权，并作为一个专职的、负责的和统一的机构补充现有监管机构空缺。

2.2 完善金融消费者保护法律体系

美国金融消费者保护的法律涵盖联邦法和州法。次贷危机后，作为《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》第十编的《2010年消费者金融保护法》成为后危机时代美国金融消费保护的法律基础。在保持原有法律保护效力的同时，对其进行修订。根据多德弗兰克法案，美国金融消费者保护局被赋予制定与联邦消费者金融法律有关的条例、指令和指引。目前，金融消费者保护局已出台若干条新规，涉及住房按揭贷款、电子汇兑、学生贷款、信用报告等领域。

2.3 加强金融消费者保护监管

金融消费者保护局具有监管职能，可依据《诚实借贷法》《1974不动产交割法》《1975年住房抵押贷款信息披露法》等原有的18部法律实施监管。金融消费者保护局对不公平、欺诈等行为进行界定并有采取行动的权利，制定消费者金融产品信息披露的新规则的权利，要求监管对象应消费者请求提供金融产品信息的权利，可以禁止不公平、欺诈等行为向消费者推销、销售金融产品行为等。但保险业不在金融产品与服务范围之内，并且金融产品与服务仅限于消费者的个人和家庭使用的目的。

2.4 构建多元化的纠纷解决机制

美国银行业具有完整的一套纠纷解决机制。由银行、美联储、货币管理局、储蓄监督局、联邦存款保险公司及司法机构几个部分组成。一般情况下，银行收到消费者投诉后，可双方协商，自行解决。若协商不成，可根据相应的要求向上一级监管机构投诉。若上述方式仍然无法解决的，消费者可通过司法途径作为最终的解决途径。司法途径主要包括小额诉讼和集体诉讼。小额诉讼程序简便，处理效率较高，且注重调节。

2.5 加强金融消费者教育

美国金融消费者教育主要实施机构包括金融扫盲和教育委员会、金融消费者保护局、各级政府部门内设的专职机构、非营利性组织和私营机构等。金融扫盲和教育委员会是金融消费者教育主要的组织者和推动者。主要负责组织和协调政府部门、私人部门开展教育活动，并定期召开会议，讨论实施的情况和存在的不足；美国金融消费者保护局下设金融教育与消费者参与部专门负责消费者教育工作。该部门向传统上较少接受金融教育的消费者和社区提供金融产品信息和指导；各级政府部门内设机构则主要与部门职责结合较多。

3 中国金融消费者保护体系仍需不断完善

互联网平台在销售金融产品过程中，因产品条款晦涩难懂、虚假产品信息、个人信息被泄露、网贷平台跑路等因非市场因素造成金融消费者损失比比皆是。但中国的金融消费者保护从法律法规建设、金融消费者保护机构职能及争端纠纷解决机制上都处于起步状态，金融消费者保护体系尚未完善。当金融消费者权益遭受损失后，无法寻求相关法律、机构的有力的援助。

3.1 金融消费者保护机构职能不完善

专业化的金融消费者保护机构，是推动金融消费者保护的重要手段。虽然中国人民银行已经成立了金融消费者权益保护局作为专门的机构，但相关职能定位为研究、咨询、协调等，在金融消费者维权方面存在不足；中国虽拥有一套消费者权益保护体系，并依托消费者协会对消费者权益提供保护。但该套体系侧重于非金融商品和劳务的消费者保护。由于金融商品和服务的复杂性、专业性和风险性，消费者协会很难提供有力的支持；从其他社会团体性组织来看，专门从事消费者保护的社会团体组织较少，尚未有专业的金融消费者保护组织。

3.2 金融消费者保护法律不完善

中国关于专门消费者保护的法律仅有于 1993年颁布的《消费者权益保护法》，但其无论从规范的内容和具体的操作方法上，已经远远落后于经济社会的发展，不能从根本上保障消费者的基本权益。2014年3月15日起新版的《消费者权益保护法》实施，不过，该法仍未有效覆盖金融消费者保护的特点和特殊性，不具备理想的保护的效果。互联网金融出现后，因其与传统金融业态有着较大的区别，在各个交易环节责任界定更加模糊，现有的法律已难以成为维护金融消费者权益的有力武器。

3.3 金融消费者保护监管不完善

2015年11月，国务院颁布的《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》首次从国家层面确立金融消费者保护，但相关政策的落地仍需要较长时间的努力。2016年4月14日，由中国人民银行牵头、多部委共同出台了《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，在全国范围内进行为期一年的互联网金融专项整治，除暂停登记注册名称、经营范围中含有金融字样的企业外，采取“穿透式”的方法，根据业务实质明确责任等。虽然监管部门出台系列政策规范互联网金融发展，但一行两会的监管措施仅限于对互联网金融平台经营的监管，其目的是维护金融体系的稳定和防范金融风险，而非加强金融消费者保护。

3.4 金融消费纠纷的解决机制不完善

金融消费纠纷的解决机制和救助机制是实现金融消费者权益保护的重要环节，也是金融消费者保护情况的重要体现。中国金融消费者的纠纷解决机制比较薄弱，缺乏有效地金融消费者调查、纠纷解决和救助机制。一般情况下，金融消费纠纷首先向有关部门投诉，金融机构在考虑到维护自己形象的前提下对金融消费者的请求给予考虑，如果争端难以解决，可以诉诸法律或者通过相关监管部门投诉，并且金融消费者可以获得相关保护部门的法律援助。即使金融消费者诉诸法律，在法律调查过程中，由于取证困难、缺乏相关法律依据，最终耗时耗力，也未必能够获得有效的保护。

3.5 金融消费者金融知识教育不完善

互联网金融因其更加便利、撮合效率更高使受众面更广。不过，由于个体知识结构的差异及金融知识教育的缺失，多数人的金融知识更新不能和互联网金融行业的快速发展同步，盲目进入互联网金融投资领域。在面临复杂的金融产品和金融条款情况下，投资收益率成为金融消费者主要的决策标准，缺乏对互联网平台主体实力的判断、投资风险判断，缺少对虚假信息的甄别能力，最终引发损失。次贷危机以后，西方发达国家投入巨资，加强了对金融消费者的教育，提高其金融知识和投资经验。而中国对金融消费者的教育还处于空白状态，为不法分子欺诈金融消费者提供了可乘之机。

4 互联网时代中国金融消费者保护体系的构建与完善

通过设立消费者保护机构、建立健全金融消费者保护体系、将金融消费者保护纳入监管指标、建立和完善多渠道的纠纷解决机制、加强金融消费者教育等措施、构建和完善中国的金融消费者保护体系，依托全方位的金融消费者保护，维护消费者权益，促进互联网金融健康、规范化发展。

4.1 设立金融消费者保护机构，完善辅助机构

中国实行的是“一行两会”分业经营的监管体制，由于各监管机构在监管目标上存在差异，金融消费者保护并未引起足够的重视。随着互联网的出现，衍生金融工具、交叉金融工具不断增多，金融产品与服务的界限越来越模糊，目前的金融监管体制对侵害金融消费者权益的行为制约作用有限。可将中国人民银行金融消费者权益保护局的职能进行充实与完善，作为专门从事金融消费者权益保护最高的权力工作。虽然《中国人民银行金融消费者权益保护实施方法》已明确赋予人民银行可受理跨市场、跨行业交叉性金融产品与服务的消费者投诉，但涉及多部门协调问题时人民银行只能通过协调相关部门进行调查、核实、处理和反馈，金融消费者保护职能有待于进一步强化。

4.2 建立健全消费者保护法律体系

健全的法律体系是金融消费者保护的依据，无论是消费者的基本权益保护，还是消费者遭受损失以后的争端解决机制，均需由一整套完整的法律体系予以规范。目前，中国人民银行在2020年9月颁布实施了《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》，为金融消费者保护提供了一定的法理依据。但该项制度立足于中国人民银行的实施办法层面，仍需进一步上升为整个社会的法律制度。在配套法律制度方面，需要进一步明确诉讼程序、纠纷解决机制、损失赔偿等一系列问题，使金融消费者在发生纠纷和损失后做到有法可依。

4.3 将金融消费者保护纳入监管指标

2015年7月，中国人民银行联合十部委发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》中，已将P2P、众筹、第三方支付等相应业态划归由不同的监管部门进行管理。此后，一系列监管措施也陆续出台，包括近期对蚂蚁金服等互联网平台的整顿等。但目前，监管政策的落脚点仍在于金融体系的安全，对于金融消费者保护则关注较少。未来，在金融监管过程中，除了关注机构本身的情况外，还要将金融消费者保护情况纳入监管指标，将各家机构在消费者教育、信息披露、信息安全等工作作为监管评级的打分事项，明确金融消费者仅承担由市场风险所造成的投资损失。通过一定的政策倾斜，遏制金融创新过程中对互联网工具的滥用。

4.4 建立和完善多渠道的纠纷解决机制

由于金融纠纷中涉金融产品和服务涉及较为复杂和专业的金融知识，受专业的限制，普通裁决机构难以处理。可以考虑在金融消费者权益保护局下设金融纠纷解决机构，专门从事金融消费者与金融机构之间纠纷的调解与仲裁。通过金融消费者权益保护局下设的纠纷解决机构，充分发挥人民银行的专业优势，迅速合理地解决金融专业程度高的纠纷；通过调解和仲裁等方法，有助于缓和金融消费者和金融机构之间的矛盾，减少金融消费者维权的程序，提高金融纠纷解决效率。如果双方当事人对仲裁结果不满意，还可向法院提起诉讼。

4.5 加强金融消费者教育，增强信息透明度

金融消费者的自我金融知识的提升是识别、防范金融风险的第一道屏障。互联网时代，金融知识的更新更加频繁。金融消费者教育体系应该以监管机构、行业自律组织、社会公益组织、金融机构、媒体等部门共同构成。通过依托电视、网络、微信、报纸等多种媒体平台，以讲座、论坛、参观、免费咨询、公共宣传等形式加强金融知识的普及，不断提升知识层次和水平。尤其是针对老年人的金融知识普及教育更为重要。通过教育，金融消费者能够对所获取的信息进行有效的判断，即使在不能判断的情况下，也可通过寻求专业的机构和人员获得帮助，以避免上当受骗。

5 结束语

互联网时代，金融创新与金融混业叠加，再加上互联网技术的催化，金融消费者保护难度日益增加。为实现对金融消费者的有效保护，必须构建完整的金融消费者保护体系，不仅对有效保护金融消费者权益具有重要意义，乃至对维护整个社会的公平正义、推动金融行业的健康发展都至关重要。