国内城市生活垃圾分类政策执行经验及其启示

刘佳佳

(福建师范大学 马克思主义学院,福建 福州 350117)

城市生活垃圾分类治理是城市环境治理的重要环节,但当前城市生活垃圾分类政策执行面临源头分类参与率低、中期混装混运情况严重、终端垃圾分类处理设施不足等困境,造成生活垃圾分类政策执行效率低。因此,优化生活垃圾分类政策的执行效果,改善源头、中期、终端各个环节的垃圾分类处理能力,不仅能推动以政府为主导的治理主体在生活垃圾分类治理方面的改进,也能提升城市环境治理水平和公共服务管理能力。2000年,广州作为我国最早探索实行生活垃圾分类试点的城市之一,在试点期间,不仅多次率先出台相关的规定、条例等,还不断尝试专袋投放、定时定点投放等具体操作,同时也创新地开拓出“政府、社会公众、市场力量”融合的第三方企业化服务模式,居民环保意识和生活垃圾分类参与率显著提升。2019年,上海颁布实施《上海市生活垃圾管理条例》,将生活垃圾强制分类纳入法治化轨道,成为国内生活垃圾分类的示范与标杆。上海从整体上构建政策法规体系,将垃圾分类纳入法治框架,首创垃圾分类“绿色账户”正向奖励机制,以社区基层党组织人员和业主委员会成员为主体开展宣传动员活动等来保障垃圾分类行动落到实处,生活垃圾“三增一减”成绩斐然。因此,本研究通过探讨广州、上海两个先进城市生活垃圾分类政策执行的典型举措,不断提升政策的适用性和科学性,反馈政策执行结果,总结经验教训,以期对其他城市开展生活垃圾分类政策执行提供借鉴。

1 广州生活垃圾分类政策执行经验

随着城镇化、工业化的快速发展,城市综合经济实力不断提升,对外开放程度不断扩大以及人口规模不断扩张,广州生活垃圾产生量快速增长。为破解“垃圾围城”危机,广州各级政府高度重视生活垃圾分类治理工作,在政策保障、治理模式、源头减量、终端处置设施与技术等方面不断完善,生活垃圾分类政策执行取得显著成效。

1.1 制定完备的生活垃圾分类法律法规体系

广州为切实推进生活垃圾分类工作,出台了一系列政策法规。2011年,在全国率先颁布《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》,生活垃圾分类工作取得突破性进展。此后,广州不断完善生活垃圾分类治理政策体系,在生活垃圾源头减量方面,出台《广州市限制商品过度包装管理暂行办法》和《广州市鼓励减少使用一次性用品的意见》。在生活垃圾收运体系优化方面,出台《广州市生活垃圾分类运输作业规范》,明确分类收运行为准则和设施标准。在末端分类处置方面,出台《广州市生活垃圾处理设施运营监管暂行办法》,确保生活垃圾分类的基础设施建设运营安全、高效、环保。在收费定价支付方面,出台《广州市城市生活垃圾计量收费管理办法》,规定不同种类的生活垃圾计费标准与计算方案。在生态补偿落实方面,出台《广州市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿暂行办法》。2018年,《广州市生活垃圾分类管理条例》正式实施,广州生活垃圾分类进入立法强制阶段,生活垃圾分类治理的法规政策体系更加健全。

1.2 探索可供复制的生活垃圾分类收集模式

2013年以来,广州积极推进生活垃圾分类收集的市场化模式,形成了一批可供复制的生活垃圾分类模式。第一,国内首创的互联网+智能垃圾分类的“轻工模式”。该模式开发智能垃圾管理系统,运用物流网和云计算技术实现对生活垃圾的智能计量、对可回收物的智能收购、对社区生活垃圾产生量、居民垃圾分类投放情况进行智能监管等。第二,应用垃圾分类APP“92回收”模式。市民通过“92回收”APP可以查询生活垃圾投放点、回收点以及预约回收人员上门回收。回收人员通过“92回收”APP可以查询预约订单并上门服务。第三,复合宣传、网络管理的“番禺市桥”模式。市街道联合番禺有线、中国电信等企业在社区制作宣传栏、海报,利用社区网站、微信、微博等信息平台推广生活垃圾分类,同时依托网格化管理,安排人员入户宣传、分类督导。此外,广州还形成了“增城小楼”“越秀白云”“花都花城”等模式。生活垃圾分类收集的市场化模式实现了全程管理的智能化,对于提升居民参与意识、提高垃圾分类准确率具有重要意义。

1.3 提升生活垃圾分类处置技术与水平

生活垃圾源头分类只是资源回收利用的第一步,生活垃圾分类处置技术才是生活垃圾分类的出口[1]。广州按照垃圾“资源化、无害化”的原则,采用国内外先进的、成熟的、环境友好的处置技术,对可回收物采用循环利用,对有害垃圾采用无害化处理,对餐厨垃圾采用生化处置等方式利用,对其他垃圾采用焚烧发电、填埋等方式利用能量,逐步实现原生垃圾零填埋[2]。20世纪以前,广州生活垃圾分类处置主要以填埋为主,较少采用焚烧处置技术。政府为了从根本上解决生活垃圾填埋占用大量土地资源、严重威胁生活环境、资源利用效率低等诸多难题。2012年以来,广州市将建设生活垃圾焚烧发电厂作为提升全市生活垃圾处理技术的突破口,积极创新或引进世界一流环保技术。2019年,广州市无害化处理厂达到15座,其中垃圾填埋厂5座,垃圾焚烧发电厂7座,其他垃圾处理厂2座[3]。例如李坑焚烧发电厂作为广州焚烧发电厂的样板工程,积极引进国内国际领先的垃圾焚烧技术来不断提升生活垃圾分类处置效率。广州生活垃圾分类处置技术的提升不仅最大限度地减少了对周边环境的污染,还降低了生活垃圾处置成本,真正实现生活垃圾的“三化”目标。

2 上海生活垃圾分类政策执行经验

上海市作为我国的超大型城市,其城镇化与工业化的发展水平使得上海生活垃圾的产生量和清运量位于全国前列。据生态环境部印发的最新数据,2019年我国大、中城市生活垃圾产生量已经达到23 560.2万t,其中城市生活垃圾产生量最多的是上海市,产生量为1 076.8万t[4],这意味着上海生活垃圾分类政策执行面临更大困境。上海生活垃圾分类历经“试点、推广、调整、实施”等多个阶段,才在生活垃圾源头分类、中间运输、终端处置等环节取得显著成效,逐步探索出一套符合上海发展需要的生活垃圾分类治理体系。

2.1 建立完备的生活垃圾分类治理法律法规体系

上海为了切实推进生活垃圾分类工作,出台了一系列政策法规(如表1)。1995—1999年,上海市政府开始正式推进生活垃圾分类工作,将生活垃圾分为有机和无机垃圾、有害垃圾、专项垃圾,并在部分居住区开展生活垃圾分类试点;2007年,颁布实施《关于进一步开展本市居住区生活垃圾分类新方式试点工作的通知》,在实践中不断调整生活垃圾分类试点的模式,逐步扩大试点范围;2009年,出台《上海市生活垃圾收运处置管理办法》,生活垃圾分类的重点开始向后端延伸,初步建立生活垃圾分类试点物流体系;2010年,《关于推进本市生活垃圾分类促进源头试点实施意见》的颁布实施,上海开始了新一轮的生活垃圾分类试点工作,并重新调整生活垃圾分类的减量化目标,制定详细的实施细则来推进垃圾减量政策的全面执行;2014年,《上海市促进生活垃圾分类减量办法》(《办法》)作为首部地方性法规,该《办法》的出台推进上海生活垃圾分类工作开始迈进法制化新阶段,明确规定了生活垃圾分类标准、相关部门工作职责、奖惩措施等;2019年,《上海市生活垃圾管理条例》的出台,上海由典型的“软引导”模式过渡到强制分类模式,生活垃圾分类治理进入了“快车道”。

表1 上海市生活垃圾分类政策汇总

2.2 形成激励和约束并举的政策执行机制

上海市在推进生活垃圾分类治理过程中,紧密结合当地的实际情况,形成激励和约束并举的政策执行机制,以加强行为引导、稳定行政成本的方式来保障政策执行效果。

2.2.1 形成典型的“绿色账户”激励机制

“绿色账户”是记录其生活垃圾分类奖励积分的电子帐户,其运作本质是以奖励促分类。在政府层面,将绿色账户与银行卡、支付宝等进行对接,吸引更多市民使用。在社区层面,广泛宣传生活垃圾源头分类并负责为居民办理绿色积分卡。街道则通过专项补贴的形式激发居委会对居民的分类和投放行为进行监督。截至2019年,“绿色账户”早已覆盖全上海,累计发放绿色账户卡超过五百万张[5]。

2.2.2 强化政府、市场、社会组织间的约束机制

激励机制的局限性要求必须要用强有力的约束机制来维持分类成效。首先,完善城市生活垃圾分类治理的监管机制和相关部门行政领导的责任追究机制,提高生活垃圾分类执行效率。其次,政府明确垃圾排放权和处置权来完善市场机制,规划市场行为[6]。最后,社会组织通过监督、协助政府执法检查等方式参与生活垃圾分类,迫使公众自觉转变生活垃圾分类习惯,提升环境保护意识。

2.3 开展全方位的生活垃圾分类宣传与教育

公众作为生活垃圾源头分类的目标群体,常态化的宣传教育不仅能够激发公众参与生活垃圾分类的积极性和主动性,还能提升生活垃圾分类的正确率。上海通过线上宣传和线下宣传相结合的方式,动员和引导公众参与。在线下宣传方面,主要是广泛动员社区、学校、企事业单位,通过张贴海报、宣传展板、志愿者讲解等方式进行集中培训和入户宣传,让居民了解生活垃圾分类的标准、步骤和要求以及通过典型案例和成功经验来宣传生活垃圾分类的正面影响与负面影响;通过组织宣传活动改变居民对生活垃圾分类的错误认识,营造和谐的生活垃圾分类氛围。在线上宣传方面,主要通过微信公众号“上海本地宝”、微信小程序“生活垃圾怎么分”、垃圾分类APP“上海发布”以及微博、短视频等网络平台普及生活垃圾分类知识,营造良好的社会舆论氛围。

3 国内城市生活垃圾分类政策执行启示

当前,我国生活垃圾分类治理已经迫在眉睫,生活垃圾分类治理作为城市治理的重要场域,成为环境治理的主战场。广州、上海两个城市的政府部门在规章制定、生活垃圾源头减量、资源利用和末端处理等多个环节发挥效能,并充分发挥市场、社会组织、公众的关键作用,将生活垃圾分类模式广泛应用于各个社区中并逐步向全市推广。借鉴广州、上海较为成熟的生活垃圾分类治理经验,有利于构建因地制宜的生活垃圾分类政策执行体系。

3.1 注重生活垃圾分类的法制化建设

生活垃圾分类治理涉及多部门、多主体之间的职责分工,必须利用法制等强制性手段对一些不守规则的主体进行惩戒[7]。但当前我国许多城市的法制化建设还不能满足生活垃圾分类治理的实践要求。广州、上海非常重视生活垃圾分类的法制化建设,建立起富有特色的生活垃圾分类治理法制体系。不仅针对生活垃圾源头减量、中间运输监管与车辆管理、终端处置技术、垃圾收费、生态补偿等出台一系列配套的法律法规,还明确政府、市场、社会组织、居民等多元主体的职责分工,实现对城市生活垃圾分类的系统化治理。此外,广州、上海还非常重视生活垃圾分类的执法工作,利用城市管理综合执法队伍对不按规定进行生活垃圾分类的行为进行严格惩处,使用废弃物收费、使用者付费等市场工具约束公众行为,充分运用社区和社会组织监督的力量规劝违规行为,保障相关法律法规能够真正落地。因此,提升生活垃圾分类政策执行的有效性必须注重生活垃圾分类的法制化建设。

3.2 探索多方参与的生活垃圾分类治理模式

生活垃圾分类治理作为一项综合性的复杂项目,是在政府、企业、社会等多元主体参与下的环境整治行为,具有明显的“高位推动”和“多级联动”的特点。在生活垃圾分类政策执行过程中,政府主动承担制度设计,其他职能部门之间进行联合行动;企业承担实际的专业化运作,打造生活垃圾回收网络;社区、居民和社会组织积极宣传引导。广州、上海两个城市在生活垃圾分类政策制定与执行中,政府承担政策分解、政策宣传、资源配备、人员安排、考核评估以及利益相关主体的督促和监管等职能,并积极引入社会资金,发挥企业在生活垃圾分类市场化运作方面的作用。社区组织作为基层执行者,在激励引导居民参与生活垃圾分类等方面协助政府统筹推进生活垃圾分类的各个环节。因此,以掌握政策话语权和政策执行资源的政府为主导,社会、企业等相关执行群体相互配合才能更好地推动生活垃圾分类政策的有效执行。

3.3 强化生活垃圾分类技术创新

城市生活垃圾产量不断增长加重了生活垃圾清运负担,再生资源回收利用率持续低下造成了再生资源的巨大浪费[8]。因此,通过新技术应用推动资源整合,提高填埋、焚烧及综合处理技术,提升生活垃圾分类收集效率变得尤为迫切。广州、上海两个城市根据当地经济发展条件、生活垃圾分类产量和特性,不断加大技术投入,提升生活垃圾分类处理能力。第一,政府通过PPP合作模式与企业共同研发、投资、建设、运营生活垃圾基础设施项目,不断创新生活垃圾分类收集技术、分拣技术、生化处理技术来实现“源头管控、后端自动分离,生活垃圾循环利用”的路径。第二,通过引进国外或者先进城市的垃圾处理新技术来缓解土地资源的紧缺与填埋厂超负荷运转之间的矛盾,但各个城市的生活垃圾产生量、垃圾种类、垃圾特性与其他城市相比存在差异性,因此,在引进外来技术时要实施本土化改造,在符合城市发展实际的基础上进行创新利用。

3.4 完善生活垃圾分类基础设施

政策执行资源是政策实施所必须具备的条件,政策执行者运用、组合资源来将政府话语体系下的政策目标转化为现实效果[9]。生活垃圾分类基础设施配备是生活垃圾分类工作深入开展的必要投资和重要条件。广州、上海两个城市设立垃圾分类专项资金,将资金精准地投入到生活垃圾分类的各个环节,不仅重视生活垃圾中转站、终端处置设施的建设,还配备齐全的垃圾桶、增加生活垃圾收运车辆等来满足生活垃圾分类的需求。补齐生活垃圾分类基础设施短板,可以应对生活垃圾新品种不断产生、垃圾处理数量不断增加以及垃圾处理厂使用寿命不断降低等不利局面。因此,在生活垃圾分类政策执行过程中,要不断完善生活垃圾分类基础设施,满足企业、居民等相关主体的需求,提升参与生活垃圾分类的积极性。

3.5 重视居民生活垃圾分类的宣传教育和习惯养成

生活垃圾分类是一种典型的公众参与环境保护行为,是公民应尽的责任和义务,但生活垃圾分类启动以来,至今仍然存在“政府热,市民冷”的现象。居民作为生活垃圾源头分类的目标群体,接受常态化、细致化的生活垃圾分类宣传教育是习惯养成的关键之举。在这一方面,广州和上海都致力于系统而细致的生活垃圾分类宣传教育,根据生活垃圾分类政策执行的情况及时调整宣传教育的主题、内容和方式,持续调动居民在生活垃圾分类方面的积极性和主动性。宣传教育能够激发公众的认同感和责任心,营造一个良好的社会氛围,从而将生活垃圾分类内化为他们的日常生活习惯。因此,我国生活垃圾分类治理的首要工作就是重视居民生活垃圾分类的宣传教育,从垃圾价值和意义上作好深度宣传,从而能够较快地形成“垃圾分类”的文化理念,提高公民参与生活垃圾分类的积极性[10]。