我国国家公园“最严格保护”理念的实践误区及破解

杨阿莉，张文杰

(西北师范大学 旅游学院，甘肃 兰州 730070)

一、研究缘起

2013年11月，我国首次提出建立国家公园体制。2017年9月，国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)指出，“国家公园属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格保护”。《总体方案》旨在对“病态”的自然保护地进行有效治理，并保护重要生态系统的完整性与原真性，维护国家公园国土空间安全，推动生态文明进程，进而实现美丽中国的愿景。2017年10月，党的十九大报告提出的“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，进一步强调了以最严格措施加大对国家公园环境资源保护力度和生态监管强度，明确了国家公园兼具保护与利用的多项功能以及实现生态保护与改善民生双赢的宗旨。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)再次要求，“国家公园要坚持严格保护，世代传承；坚持生态为民，科学利用”等基本原则。这些顶层设计，一方面强调，为维护国家公园国土空间安全必须实行最严格的措施，保护好具有良好生态环境的“绿水青山”；另一方面强调，国家公园兼具科研、教育、游憩等功能，以及为公众提供优质生态产品、造福子孙后代、成为“金山银山”的使命与担当。

祁连山自然保护区事件[1]让“最严格保护”理念深入人心。在此事件影响下，我国对各类自然保护区及国家公园体制试点区深入开展了生态环保督察工作，对人类活动和开发建设活动进行了有力管控，促使最严格生态保护制度全面实施。例如，在祁连山国家公园试点区建设过程中，按照“最严格保护”要求，地方政府开展了生态环境保护与治理修复工作，即关停了保护区内所有的探采矿项目；水电开发项目采取退出、关停或个别保留措施；旅游项目实施了关停景区、拆除旅游设施等差别化措施；对核心区和缓冲区的居民执行异地搬迁方案；实施了全面禁牧措施。笔者在调研时发现，虽然这些整改措施使祁连山生态环境恶化趋势得到了有效遏制，但是国家公园内和周边社区多样化的人地关系矛盾日益显现，国家公园全民公益性功能发挥受限。这表明，相关部门对国家公园“最严格保护”理念的理解还存在认识模糊现象，进而在具体实施过程中出现权职不清、协同不力等问题。根据国家林草局工作部署，我国10处国家公园体制试点区将于2021年初完成评估验收，并逐步正式设立一批国家公园。在国家公园体制试点即将收官时，深入领会“最严格保护”理念的主旨，按照自然保护地生态环境演变的自然规律，厘清最严格生态保护与社区发展的关系，分类指导并实现国家公园生态保护与区域发展共赢，是当前亟待解决的重要议题，也是我国国家公园科学践行习近平总书记“绿水青山就是金山银山”思想的当务之急。因此，正确把握“最严格保护”理念的核心要义，打破认识误区，寻求破解之策，对解决国家公园生态保护的关键问题、促进国家公园体制建设与管理创新、推动国家公园生态环境持续健康发展、实现人民福祉与生态文明建设目标具有重大的现实意义。

二、国家公园“最严格保护”理念的核心要义

(一)“最严格保护”强调特定的“核心区保护”

在“建立统一规范高效的管理体制”方面，《指导意见》强调，对自然保护地要实行差别化管控，保护措施既要严格又要便于操作，分区要合理。国家公园按照保护级别实行核心保护区与一般控制区二级管控体系。“核心保护区”是指自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀和濒危动植物集中分布的区域，是维护其生态系统的自然演替的区域，强调实行全面保护。[2]一般控制区是指具有较好的自然资源和风景资源，在资源保护的前提下可以适当开展科研、教育、游憩等人为利用活动的区域(属于核心保护区之外的区域)，注重保护与利用的协调发展。因此，“最严格保护”并非是对整个区域都实行的保护，而是指“核心区”这一范围特定、人员规定等条件的“最严格”。就管控力度而言，核心保护区属于最严格管控措施的区域，禁止人为活动，除科研工作者外，不允许任何人进入。对于一般控制区，原则上严格禁止开发性、生产性建设活动，仅允许开展不破坏生态功能的、有限的人为活动，允许保留当地居民的原生态生活方式、科教文化活动和游憩利用活动，前提是居民必须在不破坏自然环境的基础上开展生产活动，游憩利用要以生态低碳环保的方式进行。

(二)“最严格保护”注重科学的“适应性保护”

生态系统具有复杂性、不确定性等特点，适应性研究作为一种能够灵活解决复杂系统的不确定性问题的工具，被广泛运用于生态系统研究中。我国国家公园各试点区的地域特征、资源状况、文化内涵、环境条件等各不相同，决定了最严格保护必须通过科学的方法、灵活的应对措施，实行科学的“适应性保护”，实现对山水林田湖草重要自然生态系统的原真性及系统性保护的目标，并且尊重原住居民对生态资源的传统利用方式，实现人与自然和谐共生。例如，加拿大国家公园针对不同区域及对象，实施了“尽可能地不加干涉、适度的干涉、以干涉为主”等三种措施，对生态系统进行了系统保护。在对大西洋区域的三文鱼和熊的保护措施中指出，对三文鱼只需停止过度捕捞，对熊只需尊重它们的领地和习性等。在我国国家公园生态核心区，最严格保护是指要按照科学合理的保护手段，对生态环境进行强有效的整体保护、系统修复和综合治理。在一般控制区，最严格保护需兼顾保护与利用，通过细化保护需求、科学环境监测等，协调各方矛盾，进而达到既能保护资源又为访客提供游憩、享用和教育等机会的目的。这种模式既强调尊重和保护自然，又遵循了生态为民和科学利用的原则，也可缓解保护与发展之间的矛盾，实现国家公园因地制宜保护及科学管控。

三、国家公园“最严格保护”理念的实践误区

(一)“最严格保护”并非“严防死守式保护”

《总体方案》要求，“国家公园内禁止一切开发利用行为”。在此禁令下，目前我国各类自然保护地基本执行“无人区”目标的严防死守式保护措施。[3]笔者通过调研发现，这一保护模式忽视了人在特定时空条件下对生态系统完整性的正面影响，忽略了诸多野生动植物与原住民在适当的生活方式中所形成的共生关系，是将保护与利用对立起来、违背自然规律的保护。受诸多因素限制，严防死守式保护不仅难以操作，还有可能影响地方政府开展正常工作，这只可能做到有限保护而不能做到有效保护。全球性环保组织——世界自然保护联盟(IUCN)——早在1956年就将组织名称从最初的IUPN调整为IUCN，其主要变化就是把“保护”一词由原来的“Protection”改为“Conservation”，其内涵既强调保护，也讲求合理的利用或“寓保于用”。笔者在祁连山国家公园调研时发现，草原上的原住民世代生活在保护区，以放牧为生，与自然和谐共处，牛羊适度啃食草场能够促进牧草生长，其粪便还具有施肥作用，适度被干扰的生态系统是自然界比较稳定的系统，长期禁牧反而容易使草场退化，全面禁牧的做法更不利于生态保护。由此可见，“最严格保护”不是“严防死守式”的保护，更不是“用力过猛”的绝对性保护。[4]国家公园实施最严格保护措施，应准确掌握不同区域人地关系的差异性，针对不同功能区提出差异化、科学的管理要求，厘清开发利用程度与生态安全的关系，最严格地进行适应性保护和合理利用，实现环保效益与民生效益双赢。

(二)“最严格保护”并非“全域式最严保护”

国家公园保护是在准确识别被保护对象的特性和满足生态系统多样性需求的基础上，考虑边缘效应，划分不同保护强度区域，并分析每个群落演替所处的阶段，明确其处于正向演替还是逆向演替，从而给予恰当的保护与利用。事实上，国家公园的核心区与一般控制区承载的保护目标和功能不同，决定了其在实行最严格保护理念时，需要进行分类指导、区别对待，并非实施全域式的最严格保护。当前，将国家公园试点区内的景点一概关闭并且拆除已建设施的做法，是对国家公园游憩资源利用风险未进行综合调研评估、忽视其生态系统服务价值的简单粗放的全域式的保护措施，也是对“最严格保护”理念的认识存在误区和偏差的表现。目前，我国个别国家公园采取“小面积利用，大面积保护”的做法，可以实现保护与利用并行发展，即以较小面积的资源开发利用换取大面积的生态环保效果。例如，普达措国家公园开发利用面积仅为4.58%，却实现了对整个国家公园95.42%的有效保护。[5]国家公园实行最严格保护，需要花费大量的人力、物力与财力，还有可能付出巨大代价。因此，我们应准确分析每一片区域生态问题的严重性和紧迫性，分区域、分阶段、分重点制定保护方案，把最应该保护的、必须维持生态系统自然状态的区域严格地保护起来，做到应保尽保，给子孙后代留下宝贵的自然遗产。同时，不断探索保护与利用新模式，发展以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济，满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要，实现资源效益最大化。

(三)“最严格保护”并非禁止游憩利用的保护

《总体方案》中的“禁止开发”“环保红线”“最严格保护”等表述，使近年来国家公园的“游憩”功能发挥和“旅游”活动开展等相关问题变得十分敏感。由于担心游憩利用可能会给生态保护带来不利影响，因此在我国国家公园试点区的规划中特意回避了“旅游”一词，甚至提出禁止旅游的观点。1994年世界自然保护联盟(IUCN)出版的《保护区管理类别指南》指出，国家公园作为六类自然保护地类型之一，其设立的目的是要保护大规模生态系统的完整性，使其成为人们精神、科学、教育、娱乐及旅游等活动的重要环境及文化兼容的基地。《布伦特兰报告》(The Brundtland Report，1987)也强调，旅游及其相关娱乐业是国家公园的重要特征。如美国建立的世界上第一个国家公园——美国黄石公园——就兼具保护生态环境和开展游憩利用功能。当然，国家公园与生俱来的优质自然风景、丰富的野生动植物资源和独特的历史遗址，使国家公园变得独特和更加需要被保护。另外，保持一定水平的生态旅游收入，也是降低公园保护成本所必需的，即生态旅游收益可以进一步反哺国家公园资源保护事业。从作用机制上讲，国家公园的生态旅游活动能够充分发挥生态系统服务中的娱乐和文化功能，进而提升生态系统服务价值。因此，国家公园生态旅游是实现“绿水青山”向“金山银山”跨越的重要载体和实践范式。另外，只考虑生态保护而将生态旅游职能从国家公园中剥离，这既不现实也违背了世界各国设立国家公园的初衷，而且会打消全民参与生态保护公益活动的积极性，使社区居民利益受损，从而导致公众和居民不再关心和支持国家公园的建设。

四、国家公园落实“最严格保护”理念的路径

(一)破解“人地”矛盾

土地权属的复杂性一直是制约我国各类自然保护地发展的重要因素。国家公园的保护目标、保护对象和保护需求都涉及国家公园内及周边的土地产权、土地格局及其统筹调整等问题。按照土地所有权主体不同，我国土地被划分为国有土地(即全民所有的土地)和集体土地。《总体方案》中提出，国家公园要确保全民所有自然资源资产(包括土地)占主体地位(即全民所有自然资源资产占国家公园总资产的60%或者更高)。我国大部分国家公园试点区生活着大量的原住民，土地权属大多属于集体，如钱江源、武夷山、南山国家公园试点区的集体土地面积占公园总面积比重均超过了一半，分别为84%、71.2%、58.5%[6]，这与《总体方案》的要求相差甚远。如果要实现国有土地的主体地位，只能通过征收的方式将集体土地所有权变为国有土地所有权，但在具体操作上将会增加社区居民产生不满情绪甚至引发冲突的概率，是一种罔顾客观实际难以落地的举措。另外，“最严格保护”理念要求，在国家公园内禁止“养殖、种植、砍伐、放牧”，不准“居民扩建、新建建筑物”以及禁止“发展旅游”等，使得一些地方政府在执行管控过程中采取了“一刀切”的退出做法，限制居民对宅基地使用权与土地承包经营权的利用[7]，引发了严重的“人地约束”矛盾。究其原因，是在“最严格保护”要求下，相关部门对国家公园涉及的各利益相关者的既有权益考虑失当、公权管制边界不明晰、对原住民生态补偿不足。

针对我国国家公园最严格保护与社区发展之间的矛盾、土地所有者与经营者的权责矛盾等，我们应进行科学的分区管理，分类指导规划公园用地。第一，对国家公园土地资源进行勘界立标、确权登记(大多数国家公园试点区已经开展了相应的工作)，明确国有土地资源与集体所有土地资源权属。第二，界定公权管制边界，制定合理的管控措施，实现原住民、访客等对自然资源使用权的有效利用。第三，实行依托地役权制度的适应性管理，针对核心区或具有很高保护价值的区域，采取赎买、置换、长期租用、稳定补偿等形式，解决土地所有权或使用权[8]，在一般控制区采取股份制、合作社、买断经营权等方式，细分并限制土地使用者的使用权、经营权及所有权，有针对性地建立权责清晰的行为监测评估机制，以地役权合同形式实现空间管制，并给予利益受损者多元化补偿。第四，基于保护地普遍存在的“人地”约束和多样化的人地关系，应当综合考虑生态系统与原住民生产生活、访客行为之间的关系，将“山水林田湖草人”作为一个生命共同体来统筹安排。同时要落实国家公园的全民公益性，重视各利益相关者的利益诉求，使各利益主体能够自觉地承担对自然保护的道德责任，进而在利益共享中实现人地关系和谐的目标。[9]

(二)理顺“权责”关系

《总体方案》明确指出，“国家公园要建立统一事权、分级管理体制，合理划分中央和地方事权，构建主体明确、责任清晰、相互配合的国家公园中央和地方协同管理机制”。具体是指，中央和地方以自然资源资产所有权为基础进行权利划分，在资源管理上，产权所有者负有相应的权责，在保护上，以国家公园管理机构为基础执行统一且唯一的管理，在其他政府事务中以地方政府为主。[10]然而，从目前国家公园体制试点现状看，国家公园生态保护仍存在重叠设置、边界不清、权责不明、职能交叉、保护与发展矛盾突出等问题。[11]就祁连山国家公园体制试点区而言，如何理顺国家公园与祁连山已有的国家级自然保护区之间的责权关系、如何处理国家公园国有所有权与地方政府履行生态文明建设主体责任之间的关系、如何建立权责统一的协调管理联动机制等问题，还缺乏清晰合理的制度安排。由此导致的管理部门之间管理职责不明晰、发展与保护之间博弈、基层干部与牧民之间冲突等问题，都在“最严格保护”制度下面临巨大挑战。同时，权责不清还衍生出了“权钱”难题，中央与地方事权划分和支出责任尚未明确。本应由中央政府承担的管理职责，因资金承担不足而管理不力；宜由地方负责的事务，因中央管理过多致使地方未能担负起相应的责任。权责不明导致保护地原住民的相关权益未能得到有效保障。

国家公园在维护国家生态安全关键区域中居于首要地位，同时在建设“美丽中国”、满足人民群众日益增长的精神文化需求方面居于引领地位。当前，我们要将惠民与利民作为生态保护的出发点与落脚点，不断加强国家公园生态系统服务功能，科学制定国家公园权力清单、责任清单，完善国家公园法律体系，实行权责一致、社会监督、奖惩分明的动态管理机制，并且要为实现这一目标，最大限度地调集社会资源参与，从财政渠道、市场渠道和社会渠道等多个方面筹集资金[12]，提高国家公园对各类资金的使用效率。同时，合理规划资金流向，定期发布国家公园的年度报告，提高公民的知情权与参与权。

(三)解决生境破碎化问题

生境是指野生动植物生活和繁衍的场所。在国家公园生态系统中，野生动植物栖息地的生境景观直接影响着野生动植物种群的生存与发展。由自然环境因素和人为因素造成的生态景观从简单、连续的整体向复杂、分散的斑块变化的过程被称为生境破碎化。[13]生境破碎化是威胁生物多样性及导致物种濒危和灭绝的重要原因之一。自我国国家公园体制试点开展以来，国家公园内部依然存在保护地生境斑块之间连通性不佳、自然生境的空间整合与主要保护物种的栖息地覆盖不够等问题。如大熊猫国家公园。自然灾害(地震)和居民进山砍伐、打笋、放牧等现象的发生，阻隔了大熊猫的生境走廊，致使大熊猫国家公园产生了生境斑块，生境连通性下降。

为切实保证国家公园自然生态系统的原真性和完整性，在“最严格保护”理念下，我们应遵循景观生态学及异质种群理论[14](P.110)，采取三种措施防止生境破碎化，实现对国家公园基本物种和种群的有效保护。一是利用地理信息系统(GIS)、遥感技术(RS)及全球卫星定位导航系统(GNSS)[15]，科学选址，合理利用，将适宜的生境廊道系统有机地联系在一起，构建野生动物生境廊道网络，将国家公园内的生境斑块整体连通，实现国家公园内部区域和外部环境的“连通性保护”。例如，为保护大熊猫国家公园生态系统的完整性，使大熊猫有一个适宜的生存环境，可以人为构建大熊猫生境廊道，连接破碎化生境，增加种群间的基因交流。二是以生态保护优先为目标，依据生态系统的完整性、人与自然和谐共生等诸多因素，合理划定并整合国家公园行政边界，建立绿道网络系统和统一管理通道，对生态特征不同的地理区域实行差异化保护。三是加强国家公园生态保护的人性化管理，建立上下分工、左右协调、里外共赢的治理模式，致力于大尺度的空间保护、可持续发展的保护，实现国家公园保护、利用及发展协同并进。

(四)完善生态补偿机制

当前，我国国家公园体制试点阶段还存在生态保护与经济发展相冲突、生态保护空间与原住民生产生活空间相重合以及生态脆弱区域与贫困区域相交叉等问题[16]，生态移民、生态补偿等仍然是时下亟须解决的主要问题。对祁连山国家公园而言，祁连山保护区涵养着疏勒河、石羊河、黑河流域等内陆河，对下游地区用水安全和繁荣发展作出了重要贡献。笔者在调研时发现，保护区生态补偿明显不足。同时，在最严格保护令的管控之下，国家公园内用以增加生态效益的林权、土地权、旅游资源等的使用权受到了限制，并且游憩利用的相关设施被拆除，旅游景点关停，导致广大民众无法充分享受到国家公园生态系统服务所带来的福祉，农牧民增收渠道变窄。再者，中央和地方政府给予农牧民的生态补偿标准相对较低，使得农牧民的生存权益受到一定影响。生态补偿机制作为平衡经济利益和生态利益的重要方式，应遵循“利用者补偿，受益者付费”的原则，运用经济手段来规制国家公园各利益相关者的行为，有效调节各类矛盾，进而保护生态资源。例如，对因建立国家公园而被迫迁移的居民，在其生态补偿方式上，应变被动式单一补偿为主动式多元化帮扶，通过对原住民进行自然教育、生计培训等帮扶手段，鼓励原住民积极创业、就业，从而使迁出居民获得可持续生计；对于保护区内原住民的生态补偿，要明确生态保护对象与原住民生产生活方式之间的关系，制定鼓励、限制或禁止原住民生产生活行为的相关规定，形成正负行为清单，以互惠互利且相互约束的合同形式形成多元化、可持续、能造血的生态补偿方案。[17]

完善生态补偿机制，还应落实四项措施。一是加强国家公园生态补偿法律法规建设，细化生态补偿标准体系，建立利益双方责权相配套的政策框架，做到生态补偿科学合理，有理有据。二是建立健全国家公园生态监测和评估体系，科学核算自然资源价值和生态服务价值，编制自然资源资产负债表，建立能够反映资源稀缺程度、体现生态价值的资源有偿使用制度和生态补偿制度。三是建立可持续的社区参与机制，重视社区居民在国家公园保护中的地位，各项政策尽可能向社区居民倾斜。例如，国家公园工作岗位优先考虑社区居民，非免费项目给予社区居民减免或一定折扣等，提高社区居民参与国家公园保护的积极性。四是借鉴国外经验，拓宽多元化生态补偿资金来源渠道，如建立以中央财政为主、地方和企业为辅、以各个国家公园专项项目为补充的生态补偿基金保障体系。总之，我们要通过明确补偿主体、补偿标准、补偿方法、资金来源、监管措施等，完善国家公园生态补偿机制建设，积极协调并平衡各利益相关者在保护、利用和发展国家公园中的关系，促进社会公平, 推动国家公园可持续发展。