村社治理能力与小农户和现代农业的有机衔接——兼论合作社的理论及相关政策

王习明

一、问题的提出

党的十九大提出“实现小农户和现代农业发展有机衔接”(1)《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第25页。，标志党的农业经营主体发展战略有了重大转变。1980年中央75号文件认为，“在一家一户的小农经济的基础上”，不可能“建立起现代化的农业”“使农村根本摆脱贫困和达到共同富裕”(2)罗涵先主编：《中国农业年鉴》，《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，北京：中国农业出版社,1981年，第409-411页。。在战略层面上，一直是重点支持农业规模经营。1990年，中央提出“新开发的资源要尽可能实行规模经营”(3)《中共中央国务院关于一九九一年农业和农村工作的通知》，《中华人民共和国国务院公报》1990年27期。。但直到2016年底，经营规模在50亩以下的仍有近2.6亿户，占农业经营主体总数的97%左右，经营着82%左右的耕地面积，户均经营规模5亩左右(4)屈冬玉：《以信息化加快推进小农现代化》，《人民日报》2017年06月05日，07 版。，农业生产的主体仍是小农户。即使到21世纪中叶，我国城市化率达到75%，农业经营主体只有1.3亿户，但多数仍是小农。也就是说，我国要在21世纪中叶实现农业农村现代化，不能只依靠规模经营，必须充分发挥小农户的作用，让小农户有机衔接现代农业。

为了研究的方便，本文给“小农户”的工作定义是，以家庭为单位的农业生产者，种植面积一般不超过50亩，经营者一般为夫妇2人。实现小农户与现代农业的有机衔接，就是要让小农户通过使用现代技术、利用专业化的服务市场，在正常年景可以获得不低于进城务工者平均工资的收入，能享受与城里人同等的公共服务和体面生活；同时，充分发挥小农户在传承农耕文明、稳定农业生产特别是确保粮食安全、促进农村社会和谐、保护农村生态环境等方面的不可替代作用。本文的“村社”，既指地区性合作组织——农村集体经济组织，又指村委会、村民小组两级社区组织，二者在许多地方是重合的，可以简称村社。

让小农户有机衔接现代农业，必须通过一定组织形式。实现小农户与农业现代化有机衔接的组织形式是农民专业合作社还是村社，是学界讨论的热点问题。黄祖辉等认为农民专业合作社是我国农业现代化发展的必然选择，是小规模农业开启现代化之门的新钥匙(5)黄祖辉、徐旭初、冯冠胜：《农民专业合作组织发展的影响因素分析——对浙江省农民专业合作组织的探讨》，《中国农村经济》2002年第3期。。樊红敏认为，农民专业合作社在组织农户方面发挥作用有限，“形式化”现象严重，绝大多数面临生存困境，面临着内部治理困境和合作难题，它背离了社员共同利益最大化原则，难以实现互惠性(6)樊红敏：《新型农民专业合作经济组织内卷化及其制度逻辑——基于对河南省A县和B市的调查》，《中国农村观察》2011年6期。。韩庆龄认为，村社统筹对内可以有效实现产前环节土地要素的整合、产中环节农业社会化服务的高质量供给,对外可以实现产后环节销售市场的有效对接(7)韩庆龄：《村社统筹:小农户与现代农业有机衔接的组织机制》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2020年第3期。；王海娟等认为，村社以资金整合、地权整合和土地集中等方式联结小农户，使得他们可以广泛、高效地使用各种现代生产要素(8)王海娟、贺雪峰:《小农经济现代化的社会主义道路》，《中国乡村研究》2018年第14期。；村社主导农民形成了自主组织，建立了农民与其他主体之间的联结机制，促进了小农农业现代化发展(9)王海娟、胡守庚:《自主治理与小农农业现代化的路径》,《农业经济问题》2019年第9期。。

本文将通过个案分析、理论溯源、政策梳理，比较村社、农民专业合作社在实现小农户与现代农业有机衔接方面的实际作用，并对相关政策进行反思。

二、从个案看实现小农户与现代农业有机衔接的条件

本部分将通过比较浙江宁海的高效小农(10)关于宁海的案例来自于2020年暑期调研，调研时间为7月10日到30日，调研地点主要集中在力洋镇、长街镇。调研人员除笔者外，还有黄鹏进(杭州市委党校副教授)、王会(上海社科院副研究员)、黄盼(华中师范大学博士生)、郑佳鑫(武汉大学硕士生)、焦美诺(武汉大学本科生)、袁松(浙江师范大学副教授)、曾凡木(西北农林科技大学教师)、陈靖(西北农林科技大学教师)、韩庆龄(山东师范大学教师)、刘升(贵州大学教师)、望超凡(武汉大学博士生)等。、湖北沙洋的稻虾共作(11)湖北沙洋的案例主要来源于笔者的调研，笔者自2001年开始关注沙洋县的农业经营制度，最近的一次调研是在2020年9月30日至10月5日。、江苏射阳“联耕联种”(12)江苏射阳“联耕联种”的案例主要来自于贺雪峰的《保护小农的农业现代化道路探索》(《思想战线》2017年第2期第101-111页)和新闻报道《射阳农民探索“联耕联种”种田人的创造被写入中央一号文件》(https://baijiahao.baidu.com/s?id=1647719636219307713&wfr=spider&for=pc)，其数据主要来源于射阳县人民政府网站(http://www.sheyang.gov.cn)。等小农户与现代农业衔接的案例，探讨实现小农户与现代农业有机衔接的基本条件、最佳组织形式。

(一)浙江宁海的高效小农

宁海县属于浙江省宁波市，是发达地区的农业大县。2019年，宁海县常住人口68.6万人，农村居民人均可支配收入33864元，是全国农村人均可支配收入(16021元)的2.11倍；第一产业占GDP的比例为6.6%，接近全国平均水平(7.1%)；粮食播种面积23.32万亩，总产量8.38万吨；蔬菜、果用瓜面积分别达5.1万亩、3.56万亩；禽肉总产量0.12万吨；水产品总产量16.03万吨，其中海水养殖面积22万亩，产量15.41万吨。拥有无公害农产品147个、绿色食品22个、有机食品5个，种植业“三品”(13)指无公害农产品、绿色食品、有机食品。认证面积达到31.3万亩。

宁海的粮食种植的主体是名为合作社实为家庭农场的大户(14)这些合作社从未召开过社员大会，社员也不参加民主管理，更没有盈余分红，它们绝大多数仍是家庭经营；而且多数所谓的社员都是大户在成立时找亲朋好友临时拼凑的。大户成立合作社的目的是为了享受政策优惠，主要是财政补贴和农业设施用地。，种植规模在500亩以上的大户有100来家(其中超过1000亩的有5家)。大户的耕地都是农户流转过来的，每亩每年租金大多在800—1000元之间。最高租金为1300元/亩·年，这些租金最高的地都是既能用于种植大棚哈密瓜，又能用于水稻制种(15)制种地块条件要求较高，除了排水、灌溉方便外，还必须田平，周边无树，田中没有电杆。因为田中有电杆，在人工授粉时绳子拉不过去。，方便机械化操作的；最低租金为500元/亩·年，多为田块小、排灌不便、不利于机械化操作。大户全部实行机械化操作(16)宁海目前小麦种植的机械化率已接近100%，水稻种植的机械化率已超过90%。，种植面积不超过1000亩的一般不请长工，只在农忙时请工。大户种两季(多为两季水稻，少数为稻麦各一季)，在享受各种补贴(17)2019年某种粮面积1000亩的大户享受的国家补贴分两类：一类为所有的种粮农户都能享受的，主要包括：地力补贴每亩约60元；粮价补贴，早稻和小麦价外补贴标准为每50千克补贴23元，中晚稻为每50千克补贴15元，杂交稻种子每50千克75元，平均每年每亩约340元。二类是大户专享的，包括：农机购置补贴，普通大中型农机补贴30%，大型插秧机补70%(每台18万元，自己出5.4万元)；农机作业补贴，每亩每季约80元；新型粮食生产经营主体补贴，按实际播种面积每亩每季补贴100元；大户收购环节补贴，早稻每50千克补贴8元，小麦每50千克补贴7元，中晚稻每50千克补贴5元，杂交稻种子每50千克补贴25元，平均每年每亩100元；稻杆回田，补贴10万元。各种补贴合计，每年约95万元左右，其中第二类补贴每年有55万元左右。后除去租金的纯收入每亩约为800元，为小农户提供机械耕种(含育种)服务每年收入在10万元以上。因此，宁海的种粮大户每年纯收入一般在50万元以上，种植面积超过1000亩的纯收入超过100万元。宁海的种粮大户于2009年开始出现的，到2018年基本稳定。

宁海经济作物以大棚蔬菜、果用瓜为主，种植规模多数在30亩左右，以流转的土地为主，流转价格多在1000—1300元/亩·年，一对夫妇种30亩，正常情况每年赚20万元(不计自己的劳动投入)。种植规模超过100亩的大户大约占经济作物经营主体的1%，他们大多由经销商转变而来而且现在的收入仍主要来自代收代销，都注册成立了专业合作社，但大多数合作社从未举行过社员大会，社员也没有明确的权利和义务，更没有让社员参与管理和分红。他们注册成立专业合作社的目的都是为了争取国家的财政补贴和申请农业设施用地建瓜果收购、分类和储存的设施。大户对产业升级的带动作用很明显，主要体现在优良品种的引进、种植技术的推广、销售市场的开辟等方面。宁海的大规模的大棚种植开始于2008年，到2018年基本稳定。

宁海的养殖分为海水养殖和淡水养殖两种，80%以上农户的养殖规模在30亩(标准塘为水面25亩)以内，以套养为主，其中海水套养以梭子蟹、小白虾、蛏子为主。宁海于2008年开始在标准化鱼塘推广套养，近5年，每口标准塘的平均纯收入为20万元左右。

宁海农业的突出特征是：(1)高产出。土地的单产，除粮食种植外，每亩的纯利润都在5000元/年以上；劳动力的年收入平均在8万元左右，比在工厂上班强。(2)高投入。每亩投入的资金多：含土地租金、设施及机械投入、种子化肥农药饲料的购买，超过5000元；每个劳动力投入时间长：除粮食种植和海水养殖外，都需精细管理，几乎每月都有活干，没有成月空闲时间，除了换工或帮工外，基本上不打工，是真正的种植专业户；而且劳动力(含技术)的投入与收入成正比，勤劳的人、技术好的人收入更高。因此，整体来说，高效益主要是因为其资金投入高和劳动力(含技术)投入多，而高额的资金投入主要用于建设大棚等设施和购买机械，劳动力投入多主要用于精细化经营，包括一年种多季、套养、套种等。也就是说，发达地区的农业高效来自设施完善和精耕细作。(3)经营单位以户为主，经营主体是老人，除极少数大户外，多数家庭经营规模在30亩内，全部使用自家劳力。这说明小农经营、老人农业也可实现农业现代化。

宁海小农户能实现与现代农业的有效衔接，主要有如下条件：(1)完善的农业基础设施及其维护机制。宁海县自1999年开始标准化农田建设，至2007年基本完成。其标准是田成方，渠成行，路成框，排灌设施齐全。同时也对鱼塘进行了标准化改造，以方便排灌。标准化，有利于机械化；水电路直接通到地里或鱼塘，适合于发展设施农业，可进行精细化耕作。宁海的种粮大户、大棚种植专业户、标准化鱼塘养殖专业户都是在标准化农田建设完成之后出现的。稻田、鱼塘租金上涨也与标准化改造有关。2019年，标准化稻田租金平均约1000元/亩·年，标准化鱼塘租金平均超过3000元/亩·年。而要对农田进行标准化改造，除了需要资金投入外，还需要村社有较强的治理能力，主要是村民小组能动员所有的农民愿意让自己的承包地接受标准化改造，乡镇政府、村委会能动员连片的所有的鱼塘承包者接受标准化改造。农业基础设施的维护也是村社起决定作用。村民小组内的农田排灌设施(包括电机、线路、水渠)和机耕道的维护主要由村民小组负责；村委会内的大水渠、主要道路的维护由村委会负责。(2)有一大批有市场意识、有一定资金积累的农民，并形成了大户带动小农的关系。宁海自20世纪70年代大规模种植橘柑，多数农民就开始面向市场；20世纪80年代几乎所有农民都面向市场生产，并且出现了一大批农产品代购代销商。因此，多数中老年农民对市场比较熟悉，明白农产品更新换代虽有风险但也能带来更大利润，并有一定选择能力，愿意投入更多的劳力来换取更大的收入。2000年前后，多数中老年农民积累了发展资本密集型设施农业的资金，不会因为资金不足而不能建大棚、购买中小型农业机械、租地。而且，在市场竞争中，形成了少数被公认具有市场开拓能力的带头人(大户)。大户是在市场的竞争中由小户自然演化出来的，他们有较强的市场风险的预测和规避能力，有意愿有能力引进新产品，并通过带动众多小农户而获得更大利润。(3)发达而规范的土地流转市场。宁海在2006年就形成了成熟的土地流转市场。地租高度市场化，每个地块都能根据其位置和用途确定租金。村集体以外的人租地不受限制，一个种植者可以同时在两个村租地。村社在规范土地流转市场、调解土地流转矛盾方面的作用不可缺少。其前提是就业岗位丰富，土地流出者很容易找到工作，这是区域工业化的产物；农业种植能获得较高收益，土地租入者在付出较高租金后也能获得高于普通打工者的收益。水稻种植大户主要是靠机械化、规模、补贴获得远高于普通打工者的收益，其前提是连片耕作。大棚种植和水产养殖者能获得高于普通打工者的收益，主要是因为能连片耕作、有条件进行设施农业，可以让资金和劳动力的高投入获得高额回报；其产品有品牌优势，能直接进入高端市场，如被百果园、大超市订货；也有区位优势，地处发达地区，人口流入多，对高端农产品有消费能力的人多。(4)健全的农业技术服务体系，大户和村社均能在农业产业升级发挥作用。大户发挥带动作用，主要是引进并推广良种和新技术，指导施农药、化肥，加强生产环节的指导，以保证产品质量；代购代销农产品，开拓市场。村社在乡镇政府指导和支持下提供农业公共服务，主要是指导申请“三品一标”认证，培育品牌；指导申请各种项目资金，对接农业政策；完善市场体系和监管市场，包括设立市场规则、治理灰黑势力、建立农贸市场和电商平台。

通过以上分析可以看出，宁海小农户能够与现代农业实现有效衔接，村社发挥了重要作用。农田和鱼塘的标准化改造、稻田的整体出租、排灌设施和道路水渠的维护、道路的扩建和河道的清理、土地流转市场的规范及其矛盾化解、农产品品牌的培育及保护，都需要村社具有强大的治理能力，其中对农户的承包地进行调整是其关键能力。宁海许多村为了方便调地，都对土地承包权进行了虚拟化确权处理，即只确定面积，不确定空间位置。因为农田和鱼塘经过标准化改造，以前的田界大多消失，难以找到清晰的四至；而且规模化农业、精品农业的发展都离不开土地的集约化使用。

(二)湖北沙洋以按户连片为基础的稻虾共作

沙洋县属于湖北省荆门市，是中部地区的农业大县，拥有“全国粮食生产先进县”“中国菜籽油之乡”“全国生猪调出大县”等荣誉称号。2019年，常住人口60.6万人，耕地面积93万亩；粮食产量77万吨，人均1270.63千克，是全国人均粮食产量的2.68倍；农村居民人均可支配收入为20042元，是全国农村居民人均可支配收入1.25倍。

近10年，沙洋县农民的农业收入的提高主要得益于稻虾共作。2010年开始推广，2019年稻虾共作面积达到了耕地面积的1/3，小龙虾养殖产量约7万吨。稻虾共作生态环保且能提高每亩经济效益。龙虾在稻田里生长，可以吃掉稻田中消耗肥料的野杂草和其它水生生物，能帮助稻田松土、活水、通气，增加水田的溶氧量，其排泄物可保肥、增肥。稻虾共作每亩每年纯收入平均超过3000元/亩·年，是每年种两季水稻或稻麦各一季或水稻油菜各一季的纯收入的3倍。稻虾共作的农田必须水源充足、水质清新、排灌方便、阳光充足，不受旱灾、洪灾影响，土壤肥沃、保水性能好，且少施化肥，不打农药。因此，稻虾共作只能在解决了土地细碎化问题的“划片承包”(18)贺雪峰、罗兴佐、陈涛、王习明：《乡村水利与农地制度创新——以荆门市“划片承包”调查为例》，《管理世界》2003年第9期。(后来称“按户连片”(19)桂华：《农民地权诉求与农地制度供给——湖北沙洋县“按户连片”做法与启示》，《经济学家》2017年第3期。)村庄大面积推广。

沙洋县的土地细碎化问题起源于20世纪80年代承包到户时。当时为了公平，田块按照水旱、土质、远近、水源、道路五大要素平分到各户，100万亩耕地由12.4万个农户承包，户均面积7.69亩，户均块数8.7块，平均每块0.88亩。

“划片承包”起源于三坪村。2002年，三坪村借第二轮承包开始之机实行划片承包：将全村3460亩耕地(卫星测绘面积)和230个承包户分成36片，每片6户左右，每户平均15亩左右，每户的耕地都连成一片。划片承包后，全村农民在3年内自己投资150万元，打机井(每口2万元)36口，每口可灌溉100亩左右。将83口水塘(总水面1000亩)清塘蓄水。打小井80口(4000元/口)，每口可灌溉10亩左右。投劳修机耕道(宽3米)59条，总长接近2万米。土地集中连片、基础设施完善提高了农业生产和农业管理的便利程度：平均每亩资金投入降低1/4，劳动力投入减少1/3；而且，方便了土地流转(20)农户之间的土地流转费每亩每年为200元，这一价格是“划片承包”时在村党支部书记杜龙兵的提倡下达成的，主要考虑在家种田的都是弱势群体。也有少数农户免费流转的。和机械化。当时，沙洋县多数农民都有集中连片种植的愿望，但由于调地难度大，只有三坪等少数治理能力强的村庄成功(21)关于三坪村能够成功完成“划片承包”的原因，可参看王习明、陈涛等：《楚乡巨变：七位村干部口述历史》，北京：人民出版社，2015年，第96-98页。。

“按户连片”是沙洋县总结“划片承包”经验提出的，于2015年在全县推广，被写入2017年中央1号文件。它主要利用了土地确权和农田标准化改造的契机。主要有三种模式：一是农户间协调不变承包权只交换经营权，超过80%选择这一模式；二是农户间协商交换承包经营权，约占10%；三是土地重分，所占比重不到5%。但到2020年9月底真正完成“按户连片”和标准化改造的农田还不到1/3。在县委、县政府强力推动下，“按户连片”仍有多数没有实行的主要原因是，这些地方的村委会、村民小组的治理能力弱，无法让全体承包户达成共识，只要有1个农户坚决反对就难以达成调地的协议。而沙洋县许多村庄的农田的标准化改造还涉及宅基地问题(22)为了耕种方便，沙洋县农村居住很分散，许多地方的成片农田中间都有一些独户村。农田的标准化改造、道路和水渠建设都会涉及到宅基地问题。，这就更需要村委会、村民小组有很强的协调能力。

到2020年9月底，能够大面积稻虾两作的都是完成了“按户连片”和农田标准化改造的村，这些村稻虾两作面积达到了耕地面积的一半左右，而且耕种的机械化率超过80%，并形成了一些种粮专业户(含一些名义上的专业合作社)(23)沙洋县的多数专业合作社是专业户用亲朋好友的名义成立的，是为了享受政策优惠。，这些专业户的每个劳动力的平均收入超过进城打工收入。如三坪村，在2018年形成了80个较稳定的种粮专业户，多数专业户种植规模在40亩左右(稻虾两作约占一半)且有一个水面超过10亩的水塘，只有一个50多岁的男劳动力在家种植，其妻子在城里为子女照看小孩或打工；专业户的田都连片，旱涝保收，机械化耕作，多数家庭的田地收入在8万元以上，水塘在保灌溉的前提下可养鱼(一口水面为10亩的水塘养鱼纯收入约5000元)。而没有完成“按户连片”和农田标准化改造的村，虽有少数种植面积超过50亩的种粮大户，且没有土地流转费，但由于田不连片、排灌不方便，需要投入更多劳动力和资金，只能在靠近河港的少量稻田稻虾两作，因此，这些大户每个劳动力平均收入仍低于进城打工，还需在农闲时外出打工。如官桥有个种粮大户，夫妇两人均不超过50岁，种植了60亩水稻(承包地10亩，从10户亲朋中流转50亩，都是双方协商，没有登记，也不收流转费)，其中10亩稻虾两作，自己购买了手扶拖拉机(带旋耕机，补贴后自己出7000元)和手扶插秧机(补贴后自己出12000元)，请外来的大型收割机收割，但由于田不连片，有20多块，且道路、水渠不配套，夫妇两个每年3月中旬到10月上旬基本上都在劳作，每年纯收入仍不到8万元，平均每个劳动力不到4万元。因此，仍需要在每年10月下旬外出打工2个月左右。沙洋县粮食种植的主体是种植规模不超过10亩的小农，年龄多数超过60岁，耕地、收割的机械化率已超过90%，但育秧、插秧的机械化率不到1/3(多数采取育种后直接撒播)，施肥、喷药基本上是人工。相对于机插的水稻，撒播的水稻平均亩产要低约10%，且因出米率低售价也要低3%左右；相对于机器喷撒化肥和农药，人工施肥、喷药由于配方不精准、喷撒不均匀，其有效利用率要低一些，更易导致环境污染。

总的来说，沙洋县与现代农业有效衔接的小农户是稻虾两作的种养专业户。这些专业户能够靠农业获得高于打工者工资的收入，其前提是必须发挥水多质好、排灌方便的资源优势；而要发挥这些优势，其前提条件是村社能解决土地细碎化和排灌设施不完善的问题。

(三)江苏射阳的“联耕联种”

江苏射阳属于江苏省盐城市，是发达地区的农业大县、粮食主产区。2019年，常住人口87.85万人，农村常住居民人均可支配收入21513元，是全国农村居民人均可支配收入1.34倍；第一产业占GDP的比例为16.9%，为全国平均水平的2.38倍。粮食种植面积232.9万亩，总产113.14万吨，人均12878.77千克，是全国人均粮食产量的2.72倍；肉类总产量6.26万吨，其中猪牛羊肉3.71万吨，禽蛋总产量10.2万吨；水产品产量22.3万吨。获评“中国优质粳稻之乡”、全国主要农作物生产全程机械化示范县。“射阳大米”获得“中国绿色食品十大地理标志”“2019中国品牌影响力100强”称号和上海国际现代农业品牌暨特色产品贸易博览会金奖。

射阳县的“联耕联种”模式因能较好地实现保护小农基础上的农业现代化被写入2015年中央1号文件。它主要是为了解决因田块小而散而导致的耕作不便、比较效益不高和焚烧秸秆等问题，发源于2012年的兴桥镇青华村，于2013年在射阳县推广，至2015年底推广面积达到19.9万亩。其基本做法是，在稳定家庭联产承包经营基础上，在农户完全自愿的前提下，由村委会、村民小组(合作社)等农民集体经济组织将碎片化的农地集中起来，实现有组织地连片种植、专业化管理。相对于农户个体分散耕种，“联耕联种”的好处是，每亩每年生产成本降低300元左右、两季作物产量提高约100公斤、收益增加约250元；农药和化肥使用量下降约30%，秸秆全量还田，降低了环境污染，增加了土地有机质。“联耕联种”对愿意种粮的小农户特别有利。这些小农户的农业生产经营者都是55周岁以上的老人，以前因为农业生产强度大，被迫将承包地转给他人种，每年租金只有三四百元；参加“联耕联种”后，从耕田到插秧到收割几乎不用操心，只要交钱，就可以由村干部联系农机安排作业，只需对已经插好秧的田间进行日常性的管理和将收割后的粮食入库或销售，自己种更划算：扣除所有成本，每亩每年两季收入可以达到1400元，比出租多出1000多元，5亩就是5000多元。因此，“联耕联种”导致部分小农户将已经流转出去的承包地又要回来了，因而损坏了种粮专业户的利益。这些种粮专业户年龄一般在50岁左右，体力比较强，种田技术比较好，拥有小型农机，因流入邻里亲朋的土地形成了一定的规模从而种植收入较高，还可以通过小型农机提供服务获得收入，其总收入不低于外出务工的收入，同时方便照料父母照看子女，保持家庭生活的完整，所以他们希望维持住既有的经营格局和收入状况。因此，没有能力购买大农机的种粮专业户反对“联耕联种”。

推进“联耕联种”的关键力量是村社。“联耕联种”成功的前提条件是三个统一：统一耕田整田、统一种子、统一播种方式。统一耕田整田，是为了节省机械耕作的时间；统一种子，是为了统一管理，只有种子相同，才能让作物生长、成熟时间基本相同，才能统一水肥管理、病虫害防治、收割；统一播种方式，是为了统一耕田整田，因为射阳水稻种植主要有人工插秧、机械插秧、抛秧、直播秧，每一种播种方式都需要有不同的耕田整田方式配套，要联耕就必须统一播种方式。只有村委会、村民小组的干部积极介入，且有足够的组织动员力量，能让村社内所有的农户都愿意参加“三统一”，“联耕联种”才算成功。只要有其中的一户不愿意参加其中的一个“统一”，“联耕联种”就会失败。村干部为了“联耕联种”，必须说服动员农民特别是种粮专业户，必须联系种子公司确定种子；联系农机专业合作社(实为农机大户)，安排农机耕作、插秧、收割；联系农技服务公司，预防和治疗病虫害；还要对农业生产环节中因各种不确定因素带来的损失(如极端天气导致的减产)承担责任，并因此受到村民的指责。这不仅增加了村干部的工作量，而且加重了村干部的责任。因此，“联耕联种”成功的决定因素是乡村治理能力，即村干部是否愿意承担责任、主动为老百姓多办事而不怕抱怨且有能力说服农民。“联耕联种”尽管好处明显，被射阳县县委、县政府大力推动，并且运用了粮食高产创建、秸秆还田等非普惠制项目撬动，但历时3年，真正实行“联耕联种”面积才19.9万亩，只有总面积的1/10，其原因就在于多数村的治理能力不能完成“联耕联种”。

以上三个案例表明：无论是发达地区还是中西部地区，无论是粮食种植还是经济作物种植，小农户与现代农业的有机衔接都需要村社发挥组织动员协调作用，村社的治理能力直接决定了小农民与现代农业的衔接程度。经济作物的种植大户在引进新品种、推广新技术、开辟新市场方面发挥着带动作用，种粮大户可以为小农户提供专业化的管理服务、机械服务。大户发起成立的农业专业合作社，只是名义上的合作社——没有完全按照农民专业合作社法规定的原则运行，只是为了享受国家的政策优惠。因此，这些农民专业合作社对小农户与现代农业的有机衔接的实际作用并不大，远不及大户的带动作用和村社的组织协调作用。

三、关于合作社的理论、政策与现状

我国的农民专业合作社法，不论是2006年颁布实施的，还是2017年修订的，都强调了农民专业合作社是农民的“自愿联合、民主管理的互助性经济组织”，必须遵循“成员地位平等，实行民主管理”“入社自愿、退社自由”“盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量(额)比例返还”等原则，但现实中，多数农民专业合作社从未按规定召开过成员(或成员代表)大会，从未按照成员与农民专业合作社的交易量(额)比例返还盈余。其原因是多方面的，理论方面的主要原因可能是没有全面准确把握马克思主义经典作家的合作社思想；实践方面的主要原因可能是没有正确区分我国现存的涉农合作社的种类及其性质、功能，没有认识到村社也是合作社，没有正确执行支持新型农业经营主体发展的政策。

(一)马克思主义经典作家视野中的合作社

马克思主义经典作家从未将合作社看作是单纯的“互助性经济组织”，而是一直更强调合作社同时也是团结和组织工人(或农民)过渡到社会主义、获得解放(摆脱贫困)的政治组织。马克思认为，“工人自己的合作工厂，是在旧形式内对旧形式打开的第一个缺口”“应当被看作是由资本主义生产方式转化为联合的生产方式的过渡形式”(24)《马克思恩格斯文集》(第7卷)，北京：人民出版社，2009年，第499页。。恩格斯认为，无产阶级在掌握政权后，在向完全的共产主义经济过渡时，“必须大规模地采用合作生产作为中间环节”“使社会(即首先是国家)保持对生产资料的所有权”，不能让合作社的特殊利益压过全社会的整个利益。(25)《马克思恩格斯文集》(第10卷)，北京：人民出版社，2009年，第547页。列宁认为，在苏维埃政权下，“合作社便于把千百万居民以至全体居民联合起来组织起来”“从国家资本主义进一步过渡到社会主义”。(26)《列宁选集》(第4卷)，北京：人民出版社，2012年，第507页。毛泽东认为，要使农民摆脱贫穷，必须改变分散的个体生产状态，逐渐地集体化，而达到集体化的唯一道路，就是经过合作社。(27)《毛泽东选集》(第3卷)，北京：人民出版社，2012年，第931页。

马克思主义经典作家在强调合作社要遵循自愿原则的同时也一再强调合作社要对成员进行教育和引导从而将他们组织起来。马克思恩格斯认为，对合作工厂这种“伟大的社会试验的意义不论给予多么高的估价都是不算过分的”，但“只要它仍然限于个别工人的偶然努力的狭隘范围，就始终既不能阻止垄断势力按照几何级数增长，也不能解放群众，甚至不能显著地减轻他们的贫困的重担”。工人要“起决定胜负的作用”“只有当工人通过组织而联合起来并获得知识的指导时”；要实现从劳动组合到社会主义的过渡，合作社必须发展到高级形式，抛弃其自发性。(28)《马克思恩格斯文集》(第2卷)，北京：人民出版社，2009年，第12-14页、第395页。列宁认为，“为了使全体居民人人参加合作社的业务，并且不是消极地而是积极地参加”，必须进行文化工作，使得全体居民“能够懂得人人参加合作社的一切好处，并参加进去”“没有一场文化革命，要完全合作化是不可能的”(29)《列宁选集》(第4卷)，第769-774页。。毛泽东认为，“农业合作化运动，从一开始，就是一种严重的思想的和政治的斗争。每一个合作社，不经过这样的一场斗争，就不能创立。”“合作社建立以后，还必须经过许多的斗争，才能使自己巩固起来。巩固了以后，只要一松劲，又可能垮台。”(30)《毛泽东文集》(第6卷)，北京：人民出版社，2012年，第449-450页。

合作社建设必须重视思想工作，是因为只有通过说服教育，才能形成“一种强迫有不同意见的人接受的意志”，“没有这种统一的和指导性的意志，要进行任何合作都要是不可能的”(31)《马克思恩格斯文集》(第10卷)，第372页。。

我国在发展农民专业合作社时，特别强调农民完全自愿，是因为我国在农业集体化时期，不少地方因政治强制和行政手段多、示范和吸引的办法少，带来了较大的损失。但不能因为强调农民完全自愿而放弃合作社的思想教育，村社尤其要发挥教育引导作用。

(二)村社与农民专业合作社是两类不同性质的合作组织

中央明确提出村社是与农民专业合作社相对的地区性合作组织，始于1984年。1984年中央1号文件提出，地区性合作经济组织“以土地公有为基础”“可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称”“可以以村(大队或联队)为范围设置，也可以以生产队为单位设置”“可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子”。农民专业合作经济组织“不受地区限制”，由农民“自愿参加或组成”，形式、规模可以不同。(32)《十二大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2011年，第365-366页。大队后来演变成了村委会，生产队后来变成了村民小组，而多数生产队是由原来的初级社演变而来的，成都平原等地农村至今仍将村民小组叫合作社(33)王习明：《川西平原的村社治理：四川罗江县井村调查》，济南：山东人民出版社，2009年。。因此，村、社两级的地区性合作经济组织，就是农村集体经济组织，可以简称村社。1987年，中央提出，村社不仅仅是经济组织，还“具有社区性、综合性的特点”“在村一级，有的单设合作机构，有的则由村民委员会将村合作和村自治结合为一体”(34)《把农村改革引向深入》，《农垦经济研究》1987年第3期。，是农村最基本的治理单元。2016年中央强调：村社“是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织”“不同于一般经济组织”，要“承担大量农村社会公共服务支出”。“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式。”(35)《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，《人民日报》2016年12月30日，第1版。

党的十九大后，村社还形成了以基层党组织为领导、村民自治组织(村民委员会、村民小组)和村务监督组织为基础、集体经济组织(有的叫集体经济合作社，有的叫集体股份经济合作社)为纽带、其他经济社会组织(如志愿组织等)为补充的组织体系。

村社与农民专业合作社是两类不同性质的合作组织：村社是建立在土地集体所有基础上的公有制，其成员个体可以行使对集体土地的管理权、使用权、经营权和收益权，但不能行使对集体土地的所有权，不能分割土地和解散村社，也就是说，成员即使达成一致也不能解散村社，不能在退出村社时带走集体所有的土地；农民专业合作社是农民个体联合的互助组织，其社有财产是共有性质的，即私有制，也就是说，成员可在达成一致的情况下解散专业合作社，也可在退出或解散时分割属于自己的社有财产。而且，村社不仅是合作经济组织，还是农村社区治理组织，具有政治性和行政管理性质。

由于村社和农民专业合作社是不同性质的合作组织，因此，中央文件对其功能定位也有明确的区分：对村社，更强调其对小农户的组织和服务功能(即治理功能)；对农民专业合作社，更强调其对小农户在经济上的示范引领作用。1984年提出，村社“应当把工作重点转移到组织为农户服务的工作上来”“做好土地管理和承包合同管理”“管好水利设施和农业机械，组织植保、防疫，推广科学技术，兴办农田水利基本建设以及其他产前产后服务”；(36)《十二大以来重要文献选编》(上)，第367页。。1986年提出，村社应当“把一家一户办不好或不好办的事认真抓起来”“切实做好技术服务、经营服务和必要的管理工作”(37)《十二大以来重要文献选编》(中)，北京:中央文献出版社，2011年，第324页。。2008年提出，“按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。(38)《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《农村工作通讯》2008年第21期。”2014年提出，村社“要积极为承包农户开展多种形式的生产服务，通过统一服务降低生产成本、提高生产效率。(39)中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，《人民日报》2014年11月21日，第3版。”2019年提出，村社应强化服务功能，在管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员等方面发挥作用。(40)《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》,《农民日报》2019年2月20日，第1版。由此可见，相对于农民专业合作社，村社在促进小农户与现代农业有机衔接方面作用更大。村社以土地集体所有为基础，有党组织领导的、村民自治组织和村务监督组织为基础的组织体系，由于长期在一起生活形成了共同的文化基础，更有能力将“一家一户办不了、办不好、办起来不合算的事”办好，可以通过管理集体财产、协调利益关系和组织生产服务、集体资源开发、农业基本建设，给家庭经营注入新的活力，推动全体农户共同发展(41)《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，《农村经营管理》1992年第2期。。

(三)多数种养大户只注册成立而不实际运行农民专业合作社的原因

近几年，笔者在浙江、湖北、海南、贵州、云南等地农村调查发现，这些地方由种养大户注册成立的农民专业合作社，多数没有按农民专业合作社法运行，而少数基本上能按农民专业合作社法运行的农民专业合作社中的大户几乎都是村社干部(以村党支部书记、村委会主任、村民小组长为主)。其政策方面的原因是自2007年农民专业合作社法实施以来，国家实施了许多支持农民专业合作社的政策，而大户很难享受同等待遇。2007年中央1号文件提出，“采取有利于农民专业合作组织发展的税收和金融政策，增大农民专业合作社建设示范项目资金规模，着力支持农民专业合作组织开展市场营销、信息服务、技术培训、农产品加工储藏和农资采购经营(42)《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，《农村工作通讯》2007年第3期。。”2008年中央1号文件提出，“各级财政要继续加大对农民专业合作社的扶持。(43)《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》，《农村工作通讯》2008年第4期。”2009—2010年，湖北、浙江、海南等地的部分县，为了发展农民专业合作社，实行只要注册办了营业执照就可领财政补贴并对乡村领导人进行奖励的政策，其结果是，乡村干部动员大户注册成立了许多农民专业合作社但并没有运行。2012年提出，“对农民专业合作社建设初加工和贮藏设施予以补助。(44)《中共中央、国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》，《农村工作通讯》2012年第3期。”2013年提出，“增加农民合作社发展资金，支持合作社改善生产经营条件、增强发展能力”“合作社生产设施用地和附属设施用地按农用地管理”(45)《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，《农村工作通讯》2013年3期。。2013年后，大户注册成立农民专业合作社主要是为了申请农业设施用地，因为申请农业设施用地必须达到一定的规模，而且其农业设施用地面积与经营规模成比例，大户和专业户注册成立农民专业合作社，可将社员的经营规模计入。如宁海大棚哈密瓜种植大户苏某、陈某种植规模分别只有200亩、300亩，根本不可能申请到农业设施用地，但他们分别注册成立种植专业合作社，将邻居和亲朋好友都算作社员，其合作社的种植面积分别扩大到5500亩、3800亩，很快就分别申请到了农业设施用地，建起了占地超过1亩的收购、分类、冷藏哈密瓜的仓库。而这些所谓的社员并没有办理入社手续，从未开过社员大会，从未享受过任何成员专有的服务(社员与非社员在购买种子、出售哈密瓜是一样的待遇)，更没有参与分红。

部分县级政府在执行相关政策时，会更加偏向农民专业合作社。(1)部分县农业主管部门认为，大户难以界定，而农民专业合作社有注册登记的证明，将支持新型农业经营主体的政策只限于农民专业合作社更稳妥。如宁海县2010年的购买农机补贴只对农机专业合作社，农机作业补贴只对种植专业合作社，因此，宁海县许多粮食种植大户为了享受购买农机补贴和农机作业补贴的政策，既注册成立了农机专业合作社，又注册成立了种植专业合作社，但这些合作社从未实际运行。(2)部分县级农业部门干部认为，农民专业合作社是集体经济、公有经济，大户是个体经济、私有经济，将财政补贴给农民专业合作社不容易犯错误，但财政补给大户是将国家钱补给私人，可能被追查。如沙洋县近几年在落实党的十八届三中全会提出的“允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护”(46)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日，001版。政策时都只限于农民专业合作社。(3)部分县乡干部认为，只有注册登记的农民专业合作社才是合作社，而村民小组、村委会等集体经济组织不是合作社。如海南的贫困县在执行“支持农民合作社和其他经营主体通过土地托管、牲畜托养和吸收农民土地经营权入股等方式，带动贫困户增收”政策时只限于农民专业合作社。(47)《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，《人民日报》2015年12月08日，01版。

多数非村社干部的大户不能实际运行农民专业合作社的原因主要有：大户注册成立的目的纯是为了个人的经济利益，民主管理和民主决策只能增加决策成本不能带来经济利益；小农户同意让大户借自己的名义注册或愿意加入大户的合作社是给大户面子，并不是为了参加合作社的民主决策、民主管理并享受由此带来的好处；贫困户同意将政府的产业扶贫资金交给大户的合作社纯是为了分红，而不是为了参与合作社的管理和经营。相对于合作社，职业经纪人对收购对象的身份不加区分，能承担农产品的收购和销售全部风险和独占全部利润，更适合于时令性强、市场行情不稳定的农产品，而多数经济作物的产品都具有时令性强、市场行情不稳定的特点。因此，大户更愿按职业经纪人的方式收购和销售，而不愿以合作社的方式将收购对象主要限定在社员且要社员分担风险和分享利润；小农户也不愿限定产品的销售对象而更愿根据市场行情将产品销给出价高的收购者。

具有村社干部身份的大户能按农民专业合作社法实际运行的原因是，他们成立合作社并不是纯经济动机，还有政治抱负：有的是为了从为人民服务中获得的满足感，有的是为了获得政治荣誉或政治升迁；而且他们在组织动员社员和管理社员时能借助村社干部的身份和村社资源。

四、关于村社治理能力建设的思考

前两个部分的研究表明，村社是小农户与现代农业有机衔接的重要组织基础；农民专业合作社要发挥示范带动作用，大户、专业户、小农户要提高经济效益，都需要村社有较强的治理能力。也就是说，村社治理能力是小农户与现代农业有机衔接的决定因素，要实现小农户与现代农业的有机衔接必须加强村社能力建设。

第一，要健全和完善党组织领导的自治、德治、法治相结合的村社治理体系，增强村社的组织引导力和公共服务能力。要加强村社党组织建设，积极教育和引导经济能人入党，大力推进村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和村集体经济组织负责人、党小组长通过法定程序兼任社(村民小组)长、由非村民委员会成员的村党组织班子成员或党员担任村务监督委员会主任，适当提高村民委员会成员、村民代表中的党员比例。只有将村社“党组织建设成为落实党的政策、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心”(48)《习近平主持农村改革座谈会:加大推进新形势下农村改革力度促进农业基础稳固农民安居乐业》，《人民日报》2016年04月29日，01版。，村社才具有组织引导力，才有能力教育成员为了共同利益、长远利益牺牲个人利益、眼前利益，推进农业农村现代化和共同富裕。要加大对村社公共服务设施建设的投入，健全村社公共服务制度。只有完善村社的公共服务设施和体制，村社才能对成员提供较多的公共服务，才有能力协调成员之间的利益关系，让集体土地和公共资源发挥最大效益，从而降低农业生产成本、增加收入。

第二，加大对村社集体经济组织的财政投入，健全和完善村社集体经济发展机制。“壮大农村集体经济，是引领农民实现共同富裕的重要途径。(49)习近平：《在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话》，《人民日报》2017年09月01日，02 版。”所有对新型农业经营主体的支持政策，都应优先在有能力的村社实施。主要有：对购置大中型农机具的信贷支持，对产地农产品收集、加工、包装、贮存等配套设施建设财政扶持(50)《中共中央、国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》，《农村工作通讯》2012年第3期。；在不改变用途的情况下，将财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产化给村社(51)《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，《人民日报》2015年12月08日，01版。。要充分发挥社(村民小组)在开发和管理集体经济资源方面的作用，因为社是合作化时的初级社、人民公社时期的生产队，是绝大多数农村土地集体所有的基本单位，多数中老年社员(村民小组成员)熟悉社内的自然资源，可以更好地开发和管理，使其发挥作用。

第三，深化农村集体土地产权改革，适当强化村社的土地集体所有权，为农村土地流转建立配套制度。在坚持“土地公有制性质不能变，耕地红线不能动，农民利益不能损(52)习近平：《在中央城镇化工作会议上的讲话》，《十八大以来重要文献选编(上)》，北京:中央文献出版社，2014年，第598页。”的原则上，推进农村土地制度改革。应适当强化村社的土地集体所有权，可允许社(村民小组)在90%以上成员同意的情况下对承包土地进行内部微调；可允许村(村委会)在90%以上成员同意的情况下对建成的高标准农田确权。应建立激励和约束相结合的宅基地使用权和耕地承包权退出制度，可对退出宅基地和承包地的农民进行补偿，其补偿标准可参照住房保障金和失业保障金(53)王习明：《城乡统筹进程中的乡村治理变革研究》，北京：人民出版社，2012年，第206-218页。；应建立农村宅基地使用权和承包权有条件流转的制度，允许农民经过法定程序用A村的宅基地使用权和承包权换取B村的宅基地使用权和承包权或城镇的住房保障权和就业保障权(即有申请保障性住房和失业救济金的权利)。