日本少子化对策演进及启示

战婧媛

（重庆工商大学法学与社会学学院 重庆 400060）

日本是一个少子高龄化国家。二战后日本曾出现过两次“婴儿潮”，第一次“婴儿潮”是从1947年至1949年，总和生育率超过4.32，但在1950年之后急剧下降，第二次“婴儿潮”是从1971年至1974年，总和生育率下降到2.1，处于正常人口更替水平。

第一次“婴儿潮”出现后，日本政府为了遏制人口过快增长，以1948年制定的《优生保护法》为基础，在法律上认可堕胎，实现堕胎自由化，主要是通过堕胎实现必要的出生控制，控制人口增长。

虽然日本政府曾有计划地制定过防止人口过度增长的政策，但是没有明确限制生育孩子个数。1975年出生率开始下降到正常人口更替水平以下，1989年日本总和生育率降至1.57，日本开始认识到少子化问题的严重性。

针对少子化现象，日本政府开始制定减轻生育压力，提高生育意愿的对策。[1]

一、日本少子化现状及对策演进

（一）日本少子化现状

1949年日本第一次生育高峰时期出生人数达到269.663 8万人的峰值，在第二次生育高峰时期的1973年出生人数约为210万人，1975年出生人数跌破200万人，之后每年都在反复增加和减少，总体呈减少趋势。

日本的夫妻理想子女数从1987年的2.67人开始下降，到2015年出现理想子女数最低值2.32人，平均打算生育子女数也从1987年的2.23人降至2015年的2.01人。

2019年日本总人口为1亿2 617万人，出生人数为86万5 234人，跌破90万人。总和生育率为1.36，比2018年下降了0.06个百分点。其中0～14岁人口为1 521万人，占总人口的12.1%。2020年10月，日本总人口为1亿2 622万7千人，出生人数为84万832人，比2019年的86万5 234人减少了2万4 407人，出生率为6.8‰，较2019年的7.0‰有所下降。总和生育率为1.34，与2019年的1.36相比也有所下降。预计0～14岁人口总数为1503万人，占总人口的12.0%。[2]

（二）日本少子化对策演进

1.20世纪90年代末期的日本少子化对策（1991年～1999年）

1989年日本的总和生育率从历史上最低的1.58降至1.57，给日本社会带来了巨大冲击，在“1.57冲击”后，日本政府开始意识到问题的严重性，以此开始着手制定针对出生率低和孩子数量减少的政策。

1991年1月，日本政府发布了《营造健康生育环境的相关部门联络会议报告书》，希望通过协调家庭生活和职业生活，改善家庭生活和生活环境和提供育儿支持来减轻育儿负担，实现男女共同参与型社会。

为了应对少子化态势的进一步加深，1994年12月，文部省、厚生省等四省联合制定了《今后育儿支持措施的基本方向》，简称《天使计划》。该计划以十年为目标，明确将兼顾育儿和工作、家庭育儿支持、改善育儿住房和生活环境、轻松的教育氛围、降低育儿成本作为施策方向。同时为落实《天使计划》，厚生省还制定了旨在改善地区育儿支持中心的《紧急保育对策五年计划》。

1998年12月，思考应对少子化问题的专家会议通过的《为了建立一个有梦想的家庭和养育孩子的社会（提案）》，从工作方式，家庭、社会、教育方面提出了改进的内容。

1999年12月，日本政府根据1998年思考应对少子化问题的专家会议的建议，在推动少子化对策部长级会议上制定了《推进少子化对策基本方针》，力求改善工企业文化，平衡工作和育儿；营造安心健康的生育环境；发展多样化托育服务；推动舒适生活和轻松教育；改善居住环境。同月大藏省、厚生省等六省在《推进少子化对策基本方针》的基础上制定了《重点推进少子化对策具体实施计划》，简称《新天使计划》。《新天使计划》是对已有的《天使计划》和《紧急保育对策五年计划》的重新审视，规划时间从2000年至2004年，包括母子保健、咨询、教育等21个领域。

2.21世纪初期的日本少子化对策（2000年～至今）

2001年7月，内阁政府进一步制定了《兼顾工作和育儿的支持政策方针》。该方针对改善工作环境、托育服务、地区育儿支持，减少等待进入托儿所的儿童、放学后的儿童保障指明了基本方向和目标对策。然而，除了在《新天使计划》出台后的2000年，总和生育率较1999年略有提高外，2001年又降至1.32。

2002年9月，为了改变少子化的趋势，在《推进少子化对策基本方针》背景下，厚生劳动省（原厚生省）开始推进另一阶段的少子化对策《少子化对策+1》。《少子化对策+1》继续着眼于与育儿相关的措施，以重新审视工作方式、地区育儿支持、下一代社会保障支持、提高孩子的社会性和自立性四支柱为中心的进行施策。

然而以上对策并没有缓解总和生育率和出生人数下降的趋势，针对这样的情况，2003年7月，日本政府制定了《下一代培养支持对策推进法》（2003年第120号法律）。同月，日本国会通过了《少子化社会对策基本法》（2003年第133号法律），该法明确了改善就业环境、加强保育服务、完善妇幼保健制度、减轻经济负担、加强意识教育等八个方面的少子化基本对策，并于同年9月生效。

2004年6月，内阁会议通过了《少子化社会对策大纲》，该大纲基于三个观点和四个重点事项，提出了28项具体对策，大力推进改变出生率下降的综合社会对策。同年12月少子化社会对策会议进一步制定了《基于少子化社会对策大纲的具体实施计划》，简称《儿童·育儿支持计划》，该综合计划提出了从2005年开始到2009年的五年内要采取的具体措施和目标。[3]

2005年，日本自1899年开始进行人口动态统计以来，首次出现了出生数低于死亡数的情况，总人口转为人口减少社会，总和生育率为1.26，创下历史最低。日本政府认识到仅靠现有的对策无法改变少子化的趋势，要从根本上扩充强化少子化对策，因此2006年6月，少子化社会对策会议制定了《新少子化对策》。《新少子化对策》强调促进全社会的意识改革，要从孩子和家庭的角度出发，扩充施策，包括全生命周期的育儿支持、妇女再就业帮助、税收鼓励、防止虐待等内容。

根据2006年12月发布的《日本未来人口推算》显示，少子化态势将继续加深，2007年12月，“支持孩子和家庭的日本”重点战略讨论会议制定了《支持孩子和家庭的日本》重点战略。该重点战略强调要解决就业和结婚生育二选一的结构，通过工作方式的改革实现工作和生活的平衡，并构建全面支持“家庭育儿”的框架。同月，促进工作与生活平衡官民高层会议通过了《工作生活平衡宪章》和《促进工作生活平衡行动指南》。[4]

2008年2月，为了建立一个所有人都可以安心工作，致力于孩子的健康成长的社会，从质和量上充实和加强消除等待进入托儿所儿童的保育措施，厚生劳动省制定了《新零待机儿童作战》。

2009年6月，从零开始思考少子化对策项目组制定了《“大家的”少子化对策》，该对策指出，“家庭”“地域”“职域”所发挥的结婚和育儿支持功能下降，作为整体组织的社会有必要强化和重建“育儿安全网”，以实现少子化趋势的扭转。

2010年1月，根据《少子化社会对策基本法》，内阁会议通过了《儿童·育儿愿景》（此为第三次制定的《少子化对策大纲》），提出了12项对策，制定了未来5年的推进方案。同年6月，少子化社会对策会议通过了《育儿新系统基本制度方案纲要》，为育儿家庭提供基本福利和各种服务，以实现一个创造新的工作岗位和促进女性就业的活力社会。

2013年4月，厚生劳动省制定了《加速消除待机儿童计划》，以2013年至2017年5年时间确保40万儿童有托儿所接受，致力于消除“待机儿童”。日本政府持续致力于少子化对策，但少子化的态势并没有得到充分的遏制。虽然总和生育率从2005年的1.26上升到2012年的1.41，但在发达国家中也属于较低水平。同年6月，少子化社会对策会议通过了《突破少子化危机紧急对策》，将支持结婚、怀孕、生育作为对策的核心来推进。通过对结婚—怀孕—生产—育儿的不间断支持，和强化推进第一胎、第二胎、第三胎以后不同孩次的综合政策进入新阶段。[5]

2015年3月，根据长期以来的综合施策，内阁政府制定了新的《少子化社会对策大纲》。该大纲指出要进一步完善育儿支持政策，帮助年轻人尽早实现结婚生子的愿望，对多子女家庭的提供进一步扶持，改革工作方式，完善因地制宜的相关措施。

2017年6月，厚生劳动省为了在3年内消除全国待进入托儿所的儿童制定了《安心育儿计划》，包括扩大保育覆盖面、确保保育质量、确立可持续的保育制度等六大内容。

由于受新冠肺炎的影响，育儿家庭因学校临时关闭受到影响，营造能够安心生养孩子的环境的重要性再次凸显。2020年5月，内阁政府第四次制定了《少子化对策大纲》。同年12月，厚生劳动省发布了《新安心育儿计划》，规划了从2021年至2023年的安心育儿计划包括因地制宜的政策安排、通过提高职场吸引力来确保保育员数量的稳定等重点安排。

二、日本少子化对策的效果及启示

（一）效果评价

从主观来看，根据针对20～49岁的人群《关于少子化社会的国际意识调查》数据显示，相较于2015年，结婚意识方面，现在更多的人不再认为“结婚是必需的”“结婚比较好”，并且更多的人认为“结婚、同居、恋人都不是必要的”，同时认为“考虑结婚、生子的年龄、孩子的成长等来制定人生规划是很重要的”人数也有所下降。生产意愿方面，大多数人想要孩子的数量在逐渐减少，与2005年的2.4人、2010年的2.3人、2015年的2.2人相比，2020年想要孩子的数量平均只有2.1个。

育儿方面，现在大部分人认为小学入学前的夫妻育儿分工“主要由妻子来做，丈夫也会帮忙”“妻子和丈夫都一样做”，比以往人数有所增加，同时，在男女分工的看法上，现有超过半数的人反对“男主外，女主内”，较2015年的人数显著增加。社会保障方面，大多数人认为日本适合生育的理由是因为“地区治安好”“从怀孕到生产后对母亲和儿童的医疗保障都很完善”“各种完备的保育服务”“有教育费用的支持”，与此同时在生育后有很多人认为“因为业务繁忙，很难休息”“没有生育、育儿相关的休假制度”而没休产假或配偶陪产假。总的来说，作为影响生育率不可忽视的因素，女性参与劳动力市场的人数增多，女性就业率的上升以及女性自我意识增强而选择晚婚或未婚、少生或不生。

虽然日本政府多年以来一直推进综合性少子化对策，依旧没能避免政策缺位和利用率不高的问题，因此日本的结婚意愿和生育意愿没有如愿提高，反而逐步走低。但是从细节来看，夫妻共同参与育儿的意识有所提高，并且政府在医疗保障、保育服务和教育支持方面的努力得到了认可。

从客观来看，1991年至2004年，日本的年出生人数从122.3万人减少到111.1万人，总和生育率也从1.53近乎逐年下降，降至1.29，在2005年时总和生育率创下日本历史新低——1.26，这一阶段的政策效果没有得到体现，低生育少子化的态势没有得到改善。在总和生育率触底的2005年后，通过一系列政策的实施，2006年总和生育率从1.26略有回升至1.32。在此后的2007年至2016年，虽然出生人数近乎逐年下降，但总和生育率在保持稳定的同时，逐年上升。然而2017年至2019年，出生人数逐年减少的同时，总和生育率也从1.43降至1.36。

日本20年来，通过在教育、就业、基础设施、性别观念等多个方面综合施策，来提高个人和家庭的福利保障，以营造一个生育友好的社会为目标，促进国民的生育意愿。但是从数据上看，总和生育率依然不甚理想，近年总和生育率更是逐年走低。但少子化是一个全球化趋势，很难从根本上逆转，日本通过综合施策在一定时期内保持了稳定并有小幅提升，说明少子化对策在减轻和减缓少子化态势上起到了一定作用。如果日本没有采取这一系列的少子化对策，其生育水平可能会进一步降低，给人口结构造成不可挽回的影响[6]。

（二）日本少子化对策的启示

1.营造生育友好的家庭环境

首先应明确生育是女性的自由，生或不生都不应该受到他人的嘲讽、谴责和胁迫。“男主外，女主内”的传统观念认为女性应该承担大部分照料子女的责任，随着社会的发展和职业女性的增多，女性一人承担生育孩子的责任不仅给女性身体上带来巨大压力，心理上也受到一定影响。因此，应该加强宣传，促进传统育儿观念转变，设置男性使用陪产假的奖励，提高陪产假的利用率，鼓励男性参与生育和家务劳动全过程。同时还应加强对男性的育儿指导，使男性在参与育儿时发挥实实在在的作用。从家庭内部关系看，应重视家暴问题，加强对家庭暴力的发现和干预，制定家庭暴力相关的法律法规和对受害妇女儿童的保护帮助措施，使家庭成为妇女儿童真正的港湾。[7-9]

2.营造生育友好的工作环境

首先在意识上企业家、雇主等应该从根本上认识到生育是事关人类发展的大计，也是事关企业单位自身长久发展的保证，将生育友好理念融入企业和职场文化，打造一个生育友好的工作环境，促进职工工作家庭平衡。其次在规章制度方面应设置女性友好的雇佣制度，消除就业歧视；提供男女职工都能轻松使用的产假、陪产假、育儿假等亲职假；建立女职工生育后回归职场的支持体系和再就业雇佣制度。然后在设施上鼓励企业单位设置托幼中心，减轻职工照顾孩子的负担，使男女职工在工作的同时，满足照料孩子的需求，需要注意的是企业单位不能因此变相延长职工的工作时长。最后，政府应对生育友好的企业进行鼓励，比如给予税收优惠的政策扶持，以点带面促进其他企业的完善和改进。[10]

3.营造生育友好的社会环境

加快发展托育公共服务，加大支持力度，引导多种形式多个层次的托育服务发展，提高托育服务人员的素质。建设生育友好型城市，加快建设育儿友好的公共设施和促进育儿友好的商业设施建设，为育儿家庭外出时提供照料孩子的便利。加强治安保障，加强对存在安全隐患的道路交通等设施的整改，营造一个安全的生活环境。为育儿家庭提供优惠的住房政策和一定的住房津贴，减轻育儿家庭的经济压力。倡导全社会参与生育友好环境的建设，比如倡导在公共场所尤其是有妇女儿童和老人的场合禁止吸烟。同时还将考虑单亲家庭、有残疾儿童的家庭等各种家庭和儿童纳入政策扶持中，营造一个多方位的，不仅对“生”友好，也对“育”友好的生育友好型社会环境。[11]

4.构建生育友好的育儿支持体系

在孕妇产前，相关部门应做好备孕、生产的健康知识科普宣传，对不孕不育的夫妇进行医疗帮助，动员备孕夫妻做好孕前检查，确保优生优育。在孕期医疗机构应合理配置妇幼保健人员，加强对高龄、高危孕妇的风险防控。分娩时，医疗机构应确保最优的分娩方式，并完善应急措施。分娩后，要关注女性产后的身心健康，同时还应加强对分娩后尤其曾是高龄高危孕妇的女性产后的持续监测和管理，保障女性产后身体顺利恢复。在育儿过程中，父母应树立正确的育儿观念，政府应从教育、医疗等方面减轻育儿负担，降低育儿成本方面施策，例如对高昂学费，高价学区房，早教机构高价收费的现象进行监督和管理。通过综合的保障措施，为育儿家庭构建一个全生命周期的育儿支持体系。