后扶贫时代相对贫困问题治理研究

姚 文

（中共衡阳市委党校，湖南 衡阳 421008）

在国家和社会整体富裕情况下的贫困问题属于结构性贫困问题，不同于经济发展落后时期的发展性贫困问题，不是单纯的绝对贫困，而是在经济发展过程中造成的相对性贫困问题。后扶贫时代扶贫工作就是要解决好相对贫困问题。

一、相对贫困问题的认识

后扶贫时代扶贫工作主要是要解决好相对贫困问题。相对贫困问题是发达国家也会遇到的问题，美国智库“经济政策研究所”最新发布的一份研究显示，2015年，前1%顶尖收入人群的收入，比余下99%人群高出了25倍。富人越来越富有，相比之下，穷人显得越来越穷[1]。到2020年，精准扶贫将会告一段落,中国将进入减少相对贫困人口的新阶段。后扶贫时代相对性贫困问题属于结构性贫困，产生的主要原因包含几个方面。一方面常规致贫因素影响依然存在，如自然资源分布不均衡、社会资源分布不均、因病致贫、因学致贫、因灾难致贫、因家庭出现重大变故致贫等；另外一方面，新形势下还有新的致贫因素凸显出来，如受新冠病毒肺炎疫情影响、农村老龄化以及部分失独家庭老龄化致贫等。

相对贫困问题是相较于以收入为准绳的绝对贫困而言，相对贫困涉及的方面更多更广，不单是指外化的物质贫困，也包含有其他隐性贫困，比如获取优质社会资源的便捷性及难易程度等问题。在人类社会发展历程中，社会成员的不平等将长期存在，相对贫困具有历史的必然性，要改善这种不平等的状态，是每个国家在发展过程中都要面临的问题。所以，后扶贫时代的贫困问题是在消除绝对贫困问题的基础上如何缓解相对贫困问题。

二、相对贫困问题治理的障碍

（一）如何实现全面脱贫与乡村振兴有效衔接的问题

扶贫工作最根本的问题是要树立贫困群体作为主体的概念，“外在输血，内在造血”，让扶贫成效在2020之后不中断，这也是乡村振兴战略提出的原因之一，让扶贫成效可持续，让贫困群体自己“立起来”，再通过党和政府的相关扶贫手段和措施带动贫困群体的收入增加。对于2020年全面脱贫目标的达成以及后续乡村振兴战略的实施，我们应认识到：首先，全面脱贫与乡村振兴的目标具有一致性和连续性；其次，全面脱贫与乡村振兴的路径方法上具有联动性和互补性。

全面脱贫与乡村振兴的有效衔接关系到促进脱贫后经济社会发展和群众生活改善，实现全面脱贫和乡村振兴的有效衔接是我国如期实现全面小康社会的关键。全面脱贫与乡村振兴要实现有效衔接需要做好政策、产业、基础设施、人才等方面的各项工作。脱贫是乡村振兴的基础和前提，乡村振兴战略的实施是为了巩固和深化脱贫成果，两者相互独立却又紧密联系，相互作用。科学谋划推进全面脱贫与乡村振兴的有效衔接，要对标中央查漏补缺，确保全面脱贫质量靠得住，同时，面对已经取得的成绩，要保持战略定力，不放松问题导向，坚持实事求是原则，防范减贫治理过程的风险点，衔接好乡村振兴各项工作持续推进。

要有效推进全面脱贫和乡村振兴有效衔接，就要解决以下五个方面的问题：一是贫困地区生产经营模式、产业结构与发展动力有待进一步转型升级；二是脱贫攻坚与乡村振兴工作衔接机制有待健全；三是深度贫困地区和特殊贫困人口社会保障需求强烈、民生基础薄弱；四是贫困地区生态环境脆弱，需要健全生态环境保护长效机制；五是贫困人口脱贫致富、乡村振兴的主体意识和参与能力不足。

（二）如何准确界定相对贫困标准问题

在党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。在通过精准扶贫战略消灭绝对贫困时，需要确定一个贫困标准用来识别需要帮扶对象和获取救助的对象。后扶贫时代相对贫困问题的治理也同样需要界定好相对贫困标准。

相对贫困标准认定的问题关系到后扶贫时代减贫政策的制定和实施。界定贫困标准，可以科学合理地对需要帮扶的对象和人群进行划分认定，然后有针对性地进行帮扶。国际上对于贫困标准的制定比较简单，经济合作与发展组织经过科学系统的调查后提出了以一个国家或地区社会中位收入或平均收入的50%作为这个国家或地区的贫困线，低于中位收入或者人均收入50%的人口即认定为贫困人口。这一标准简单明了易操作，另外，这种标准可以用作各国之间的社会救助标准方面的比较。但这样制定的相对贫困标准也存在争议，因为相对贫困标准应该是动态变化的，一旦贫困线标准提高，那自然意味着贫困人口的增加。

如何结合我国实际情况，制定适合我国国情的相对贫困线标准，是后期反贫困问题治理需要重视的问题。首先，我国地域广阔，不同地区之间的生活支出成本不同，这是制定地区相对贫困线应该考虑的因素；其次，在以往发展阶段，我国国家对于地区政策不同，各地享受到的政策福利有差异，这些也是要纳入考虑范围。总的说来，目前对相对贫困人口识别的主要问题是缺乏明确统一的识别标准，这也是识别相对贫困人口标准面临的同样的问题。在后续的减贫工作中，党和政府还要结合我国经济社会发展实际情况，广泛征集人民群众的意见，制定好贫困标准线，从而精准施策，

（三）如何统筹城乡发展，建立常态化减贫机制的相关问题

脱贫攻坚结束后，农村贫困人口温饱问题的解决，但是这并不意味着我国贫困问题的彻底解决，由于我国社会生产力发展水平仍然处于社会主义初级阶段，各地还会有相对贫困人口存在，2020年以后，扶贫模式会转向常态、科学、有效性体制机制建设，另外，扶贫减贫工作重点转向解决相对贫困问题，后扶贫时代减贫工作要统筹城乡发展、致力于缩小城乡差距的全面治理。

农村人口之间的相对贫困问题，农村人口与城镇人口之间的相对贫困问题、城镇人口之间的相对贫困问题共同构成后扶贫时代城乡发展会面临的相对贫困问题。从城乡关系来看，截至2019年底，中国的常住人口城镇化率为60.60%，新中国建立70年间中国城镇化率提高了49.96个百分点，可谓成就斐然，但与发达国家平均74%的城镇化率相比，尚有13.4个百分点的差距。这就意味着如果达到发达国家的水平，未来将会有超过2亿人口从农村转移到城镇[2]。城镇化进程中，农村人口迁入城镇，由于生产生活技能的缺失，会有相当一部分人口陷入致贫风险，另外，很多地区城镇本身发展不够，就业机会不能满足新迁入城镇的农村人口，搬入城镇以后，生活成本也会上升，前期的异地搬迁安置农村贫困人口还是存在很大的致贫风险。在科学合理统筹城乡发展过程中，建立常态化减贫机制十分必要，要避免出现工作反复的扶贫窘境。

三、后扶贫时代相对贫困问题的治理措施

近年来，我国减贫工作取得了非凡的成就。依靠工业化和改革开发，我国改变了前进的轨迹，从贫穷落后的国家，正向实现全面小康的目标靠近。作为人口大国，我国贫困人口的减少不止是对于国内，对国际经济发展也具有积极影响。在我国精准扶贫工作之后如何解决相对贫困问题是未来扶贫工作的重心。

（一）转变减贫思路，将扶贫为主的治理机制转向防贫为主的针对相对贫困的治理机制

继续加快经济社会发展，大力发展经济，改革和完善现有制度。以中国制度优势确保减贫成就，进一步改善人民群众物质和精神生活，关注和解决人民群众最关心、最直接、最现实的利息问题，从而实现人民群众的根本利益，提高人民群众的幸福感。

后扶贫时代的贫困问题主要是以相对贫困的形式存在，且主要以老少病残等特殊群体构成，要从主要解决收入贫困向解决多维贫困转变，从重点解决农村贫困问题向统筹城乡扶贫转变。这意味着扶贫工作领域的转移，以及扶贫工作要更加注重“造血”功能的培育，贫困人口的帮扶更多要依靠能力建设，要多激发贫困人口的内生动力。通过扩展低收入人口的致富渠道，提升落后地区和低收入人口的发展动力，注重对农村人口特别是贫困家庭和城市的低收入群体的资产积累。2020年以后，我国减贫战略主要是巩固脱贫攻坚成果,有效防止贫困问题是产生。后扶贫时代党和国家的扶贫工作应当以缩小差距、为低收入创造更多就业机会为目标。

后扶贫时代的相对贫困问题治理一个非常重要的方面就是要是防止脱贫不稳定户致贫、防止边缘易致贫户致贫，从实践层面看，随着脱贫攻坚战的深入开展，有些地方已经把防贫工作放在了突出的位置，立足“两年后”的扶贫工作，积极探索精准防贫体制机制建设，构筑了一道减贫的“保障墙”[3]。

（二）加大政策支持，建立健全贫困工作治理长效监督预警机制

全面脱贫以后，各地要及时建立动态监测机制、问题督办机制，将贫困户、已脱贫户、低收入户统纳入监测范围。精准扶贫工作暂时告一段落以后，多方面原因会可能影响扶贫工作成效，例如，2019年底的一场突如其来的新冠肺炎疫情无疑就是一场大考，疫情的出现，考验着扶贫工作成效，必然会影响着农业生产、影响农民收入。大灾大难面前，以前扶贫措施成效可能会大打折扣。

建立贫困问题治理长效监督机制，要根据核查情况、区域范围内低收入人口变动、新产生贫困情况分类等及时纳入动态调整范围，政府民政部门、农业部门应及时收集贫困群体的利益诉求，组织调研，做好低收入群体就业扶持工作，加大对低收入人群的就业技能培训。在帮扶资金上，财政部门通过以奖代补、贴息、担保等方式，发挥财政资金的杠杆作用，加强对扶贫资产资本监督管理，确保长效稳定收益。另外，稳就业是防止贫困产生的必要措施，让贫困户实现稳定就业，提高贫困户的劳动技能，各地可以尝试开展“点对点”送工服务，落实好兜底就业，确保没有贫困群众因失业致贫。

（三）建立分级预警监测机制治理相对贫困问题

预警监测机制对象主要是脱贫不稳定的建档立卡户和略高于贫困户的边缘户。目前我国大部分地区预警监测机制的主要考量指标是收入和“两不愁三保障”指标，对相对贫困问题的治理也要对标这一考量指标，然后在此基础上，根据实际情况发挥主观能动性，建立好适应本地高效易操作的预警监测机制。

相对贫困问题的治理不能等贫困问题凸显才引起重视，应该在相对贫困问题产生前就实施围堵。后扶贫时代致贫潜在风险与致贫实际发生的关联性要引起相关部门足够重视，组织力量加快建立分级预警监测机制进行动态监管和预警，对其家庭状况和收入来源进行风险评估，识别出需要进一步巩固脱贫成效的脱贫户，关注其后续巩固需求，形成短期、中期、长期相结合的巩固体系[4]。建立分级预警监测机制的工作责任主体应该是在县、乡、村三级，积极构建长效机制，常态化持续推进，确保预警监测机制可以准确告示易致贫风险人群、提前进行预测预警、采取有效措施，以便超前布置、防风险于未然，最大可能减少有致贫风险的人口。

（四）强化综合社会保障措施，确保应保尽保

党的十九届五中全会提出，改善人民生活品质，提高社会建设水平，健全多层次社会保障体系，全面推进健康中国建设，这些都是民生的关键所在，社会保障体系与社会治理的优化关系每个人的幸福。确保做到“脱贫不脱保”，切实做好社会救助兜底保障，实现“阳光救助”，要对符合条件的家庭和个人要加强核查和认定，对评议和审批对象进行公示，接受监督。在做到“应保尽保”的同时，也要实现“应退尽退”，低保监管需要健全和完善相关制度，严格申请制度，完善查验体系，后续管理逐步到位，拒绝人情关系。各地要强化医疗救助托底，探索将贫困边缘户的大病、重病患者纳入健康扶贫保障的范围，对负担较重的大病、重病患者加大慈善救助等力度，防止因病致贫。

加强对贫困人口帮扶，是脱贫攻坚战后有效巩固扶贫成效的有力支撑。对特定家庭和群体进行帮扶，帮助渡过难关，对于稳定经济、稳定社会和有效应对当前的新冠肺炎疫情也有重要的现实意义。保障民生福祉，助力更加充分更高质量就业和多层次社会保障体系建设，将中央及地方的财政资金花在刀刃上，以对人民负责，对历史负责的态度落实好各项社会保障措施，是党和政府社会保障工作的出发点，也符合广大人民群众期盼，是维护人民群众根本利益、坚持以人民为中心、实现人民对美好生活的向往的必要措施。

（五）加强信息共享，切实减轻基层负担

在人类进入信息时代的今天，后扶贫时代相对贫困问题的治理要科学合理利用好各方信息资讯。各地目前已经开展的财政社保信息化建设就是很好的工作机制，例如陕西省在2020年社会保障工作要点就提出，建立社保信息共享机制，充分利用“财政云”和各类社保信息，加强对数据的分析使用。推进全省财政社保信息化建设，完善社保基金预决算编报系统，增强审核功能和数据分析功能[5]。信息资源的共建共享，一方面有效减少了基层干部的工作量，另外一方面也提高了基层工作效率，让人民群众尽早享受到各项政策红利。

（六）加强长效扶贫的人才队伍建设

2020年农业农村部办公厅印发的《农业农村部2020年人才工作要点》，提出“进一步加强农业农村人才队伍建设，为全面建成小康社会提供强有力人才支撑”。习近平总书记也指出：脱贫攻坚任务能否高质量完成，关键在人，关键在干部队伍作风。

扶贫人才队伍建设一方面要从引才、育才、留才等内部支撑系统方面加强组织人才、中坚人才、基础人才队伍的建设；另一方面要从人才储备、外部环境等方面加强外部支撑体系建设，打好人才队伍建设“组合拳”，让人才为长效扶贫提供强有力支撑。脱贫地区本身发展基础薄弱、脱贫人口自我发展能力也不足，加强扶贫人才队伍建设是解决后扶贫时代相对贫困问题的关键所在。地方政府要贯彻新时代党的组织路线，充分发挥党管人才的统筹优势，加强对扶贫干部的各项培训，增强工作本领。关心和支持扶贫干部，切实解决其工作生活上的后顾之忧，为党的扶贫事业积累人才资源。