国土空间规划的土地利用分类方案研究

李爽

（辽宁省基础测绘院，辽宁锦州 121000）

一直以来，我国的土地规划长期处于各自为政的状态，且规划内容存在着矛盾，这种情况严重制约了我国社会经济的发展。为了能更好地推进集约利用土地，保证经济持续快速健康的发展，对国土空间规划的土地利用分类方案进行研究是非常必要的。

一、国土空间规划的基本构成

国土空间规划的基本构成包括空间管控底线、制定主体功能区战略、“三区三线”协同划定、空间要素的有效植入。

1.空间管控底线

充分发挥国家和省级主体功能区在国土空间方面的战略性、基础性和约束性作用，按照不同区域的主体功能定位，进行科学的资源环境承载能力评价和国土开发适宜性评价，实行差异化的国土空间利用和开发（樊杰，2013）。

2.制定主体功能区战略

按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的区域功能定位，优化国土空间开发格局，实施国土空间的分类管理政策。

3.“三区三线”协同划定

在国家层面和省级层面，在保障国家生态安全、粮食安全、城乡安全的基础上划定“三类空间”和“三条红线”。在城市层面，进一步落实国家和省级主体功能区战略，细分生态和农村“两类空间”和生态保护和永久农村地区“两条红线”，在此基础上准确划定城镇建成区及其边界，从城镇土地开发效率和城镇建设安全的视角划定城镇刚性增长边界和弹性增长边界，为推进国家城镇化战略服务。

4.空间要素的有效植入

国土空间规划说到底是空间要素的科学利用和规划，包括政府辖区空间的有效或高效利用，也面临更大范围内水、交通、环境、社会和文化资源的分享使用。有效植入这些空间要素成为国土空间规划的核心内容。

二、国土空间规划土地利用分类存在的问题

1.土地分类体系各有不同

对于土地利用进行分类的目的在于提升对用地结构和规模的合理管控，根据土地性质来对城市用地进行详细划分。虽然城乡规划用地分类具有全覆盖的属性，但是农林、水域以及非建设用地基本上会被排除到总体规划外，对于生态土地的保护缺乏足够的重视，使得城市的发展呈现出无序性。另外，城乡规划土地按照空间层次来将城市和乡镇的建设用地设为同一类别，这必然会造成城市空间表达的协调和连接出现问题。

土地利用分类重视对农田和耕地的保护，重视对农林用地转建筑用地的控制。所以，为了能够在规划过程中满足耕地保护的目标，需要实现对农用土地更加细致的分类，根据土地的特点和用途来对其进行划分。但对建设用地的分类则相对更加粗糙，从而导致土地利用规划难以满足实际用地需求，无法设计出科学合理的国土空间分布方案，进而造成频繁调整的问题。

虽然最新土地利用分类体系为了适应社会发展进行了调整，并最大限度的与调查分析结果进行衔接，但因为自身的规划体系存在局限性，导致土地利用分类无法做到无缝对接，从本质上看仍然分属于两个体系，从而形成了各自为政的局面，提升了国土空间规划对接的难度。

2.统计方式差别较大且难以协调

城乡规划与土地管理有着不同的管控方式和目的性，所以存在着土地类型定义方面的差异，使得用地标准难以进行协调，这种差异主要体现在以下几个方面：首先，是对建设用地统计口径存在差异，例如在城乡规划中的建设用地不包括水库水面，而在土地管理中的建设用地却包含了水库水面。其次，土地管理规划中建设用地包括了农村居民点、采矿用地、独立建设用地以及城市等。而城乡规划中的建设用地仅包括城市、乡镇及村庄这几类。

3.规划效率低

因为城乡规划和土地管理规划有着不同的土地类型分类标准，所以在具体的工作中常常会发生同一地块采用两种地名的方式，从而导致其他部门进行土地批准时出现偏差，同时也为项目审批和土地调查等工作带来极大的不便。因为国土空间规划土地利用分类的内涵存在着差异，使得空间规划编制常常出现内容重复的现象，同时也使得用地布局方面存在着一定的矛盾，导致国土空间规划管控出现紊乱，大大增加了规划管控的成本。

城乡规划中的建设用地是指规划区域范围中除去村镇建设用地之外的建设用地，而土地管理规划中的建设用地是指辖区内的国有建设用地，在进行编制和规划的过程中，对于独立建设用地和城镇用地并没有进行细致的分类，都将其定义为农村居民点用地，只要不违反城市规划条例都可以进行城市建设。可见城乡规划和土地管理规划之间存在较大差异性，这对国土空间规划的管控造成了一定的困难。

三、国土空间规划土地利用分类方案研究

1.土地管理规划和城乡规划建设用地对接

（1）分类对接

土地管理规划中的建设用地包括交通水利、城乡建设以及其他用地这几种类别，城乡建设用地包含着一定的约束性指标。

城乡规划建设用地分为居民点建设用地、交通设施建设用地和公共区域设施用地以及采矿和特殊用地等等，这种分类方式主要是为了能够对国土用地分类进行强化，实现类型的对接。

所以，对于国土空间规划的土地利用分类应仍然采用建设用地二级分类的方式，从而有效的符合建设用地管控需求，并减少建设用地分类级别，实现六个建设用地的二级分类模式。

（2）规模对接

城乡规划土地分类中，建设用地不包含水库水面，而在土地管理规划中水库水面属于交通水利用地类别当中。这也是在土地管理规划和城乡规划中的最大差别所在。

在土地管理规划中，将水库看作一种建设项目，为了实现建设用地的良好管控来将其纳入到建设用地类别中是十分合理的。但是随着社会经济的发展，水库无论是从功能上，还是在内涵上都不应被纳入到建设用地中，如果将其作为建设用地来进行管理那么将会出现很多的弊端。

政府为了提升建设用地规模指标会将城镇内道路归纳到交通用地，并将水库水面定位成坑塘水面从而实现用地规模的平衡，这对规划编制的科学性造成了严重的负面影响。所以，更适合将水库水面作为水域来进行管理，纳入到生态用地的范畴当中，这对于建设水利项目的积极性起到了激发的作用，同时也便于更好的解决农村的用水安全问题。

2.农林用地对接

我国的林地和耕地属于不同的部门来管理，这些部门对于林地的界定方式存在一定的差别，导致用地管理界限并不足够清晰，从而造成了国土空间规划管理的混乱。

通常来看，农业种植结构无法进行精确预测和管控，所以在地区规划土地利用分类时，对于农业用地的分类较为粗略，甚至不将其划分为二级地的类别当中，仅采用农业用地来对其进行概括。

因为我国属于农业生产结构，人口众多，所以需要对耕地进行保护，将农业发展土地划分为林地、草地、耕地以及其他农地，其中国土和林地部门之间的统计差异主要体现在园地上。园地同时具备了林地和耕地的特征，需要进行资金和劳动力的投入，并需要采取耕地的经营方式。所以国土规划一般会将园地定义为可调整土地分类，无论是将其归为哪一类都会造成规划紊乱。

因而，应根据土地规划用地分类的方式来进行农用地分类，对于国土和林业部门之间存在的差异应通过沟通的方式来解决，并且要通过共同调查的方式来实现数据上的统一，从而对保护和管理范围进行明确。

四、结语

总而言之，国土空间规划的土利用分类工作依然处于不断发展的过程中，而为切实发挥出土地资源利用及管控实效价值，相关管理部门也应基于地区发展实情及需求，构建起完整的国土空间规划的土利用分类管理机制，强化土地资源利用监管力度，坚决贯彻落实科学发展观，切实提升土地资源规划及管理水平。