推进辽宁省自然资源领域生态保护补偿制度建设的思考

石立山 董仲宇 韩棚举

（1.辽宁省交通建设管理有限责任公司，辽宁沈阳 110005；2.辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

我国生态保护补偿机制最早于2005年党的十六届五中全会提出。党的十八大以来，生态保护补偿的功能定位和制度建设方向逐步明晰。2013年，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将生态补偿制度建设纳入全面深化改革重大事项。之后，中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》对生态保护补偿制度建设提出了明确的要求。《关于健全生态保护补偿机制的意见》首次从国家层面对建立生态保护补偿机制作出了全面部署，提出了指导思想、补偿原则、重点领域、职责分工、制度创新等20项任务，明确建立由发展改革委、财政部会同有关部门组成部际协调机制。从2016年至今，《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》等重要文件相继出台，从流域上下游横向生态保护补偿机制建设、市场多元化生态补偿机制建设、自然资源资产保护补偿可持续发展等多方面丰富生态保护补偿机制内涵。

生态保护补偿涉及面非常广泛，包括森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等等。辽宁省在重点生态功能区转移支付和跨市饮用水水源补偿方面进行了一些探索与实践。

一、辽宁省生态保护补偿工作开展情况

1.跨市饮用水水源财政纵向补偿

近年来，省财政通过积极争取中央重点生态功能区转移支付，加大省级财力投入等方式，进一步健全重要生态功能地区生态补偿机制，对跨市水源保护区等地区给予了重点倾斜支持。

一是不断完善中央重点生态功能区生态补偿政策。2017年，根据国家最新政策和辽宁省主体功能区规划要求，省财政厅、省发展改革委、原省环保厅反复研究，制定了《辽宁省中央重点生态功能区转移支付资金管理办法》，优化调整补助范围，建立了对国家级和省级重点生态功能区所属县、国家级禁止开发区域、跨市饮用水水源保护区的生态补偿机制。

二是不断完善省财力性转移支付资金分配政策。在县级基本财力保障机制转移支付政策方面，2017年省财政厅重新制发了《辽宁省县级基本财力保障机制奖补资金管理办法》，明确规定：对列入国家重点生态功能区的县，加大补助力度，对列入省级重点生态功能区的县，适当提高补助系数。跨市饮用水水源保护区相关县均享受此项政策。在省级财政均衡性转移支付政策方面，2018年，省财政厅修订了《省财政均衡性转移支付办法》，明确规定：对国家级和省级重点生态功能区所属县按不同标准予以定额补助；对省委省政府确定的贫困县和深度贫困县按不同标准予以定额补助。

三是按照省政府意见，从2013年起实施了大伙房水源一级保护区退耕封育政策。省财政每年安排抚顺、本溪两市大伙房水源退耕补偿资金，由两市包干使用，直至土地二轮承包期结束。

2.跨市饮用水水源横向生态补偿

为解决和落实好大连地区省人大代表的建议，2011年1月，省政府办公厅下发了《关于做好碧流河和英那河上游饮用水水源保护工作的通知》，规定：一是碧流河和英那河上游地区建设资金由省政府和大连市政府各承担50%，运行费由由大连市和项目所在地政府各承担50%；二是碧流河和英那河上游地区建设资金由省政府和大连市政府分别承担30%和70%，运行费由由大连市和项目所在地政府分别承担70%和30%。

此外，2002年-2018年，大连市与营口市还共同开展了碧流河上游地区水土保持，共同保护水源。据盖州市水土保持局提供数据：碧流河上游水土保持治理三期共治理面积20.1万亩，各方投入资金2335万元，其中省补助885万元，大连市投资1120万元，营口市投资320万元。大连市投资占比48%，对项目完成起到关键作用。

3.河流断面水质污染横向补偿

在2008年《辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法》基础上，2017年，省政府出台了《辽宁省河流断面水质污染补偿办法》，于当年5月开始正式实施。新办法采取21项指标全面考核水质、劣Ⅴ类断面加罚、增加干支流断面等措施，明确干支流79个断面纳入河流断面水质污染补偿范围。进一步完善了入省断面、入海断面、重要支流河口断面责任与补偿关系，实现了补偿责任的封闭循环；同时建立了“主动补偿与不主动补偿”区别对待的惩罚机制和省统筹资金“奖励达标、奖励改善”的激励机制。

2018年7月，为了与新的补偿制度相衔接，省财政厅会同原省环境保护厅联合印发了《辽宁省河流断面水质污染补偿资金管理办法》。该资金管理办法的最大亮点是，市与市之间的直接补偿资金不再经过省财政，而由上游超标市直接补偿下游市，剩余资金全部由省统筹分配。

二、推进补偿制度建设中存在的主要问题

近年来，辽宁省生态保护补偿制度建设取得了阶段性进展，但相关法律缺失、职责不清、管理分散等因素的影响，一定程度上影响了生态保护补偿机制建设的步伐。

1.法律缺失

从对国家、地方及辽宁省的相关法律法规梳理情况来看，从国家到地方，包括辽宁省至今未对生态保护补偿进行专门立法，相关法规及配套制度建设滞后，在谁来补、补给谁、怎么补、补多少等方面缺乏法律依据和刚性约束。特别是辽宁省的相关生态保护法律法规中，对生态保护补偿制度建设立法紧紧停留于表面，没有操作的具体办法。

2.职责不清

按照国家机构改革的总体部署，在推进生态保护补偿体制建设方面，依据中办、国办印发的国家发展改革委“三定”规定，国家发展改革委负责生态保护补偿机制建设，负责“提出健全生态保护补偿机制政策措施”。自然资源部负责生态保护补偿制度建设，负责“牵头建立生态保护补偿制度”。没有相关体制机制的保障，单靠自然资源部门牵头从补偿制度入手推进此项工作，缺乏权威性、统筹性和系统性。

3.管理分散

辽宁省生态保护补偿还是按照森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等单项生态资源或独立生态要素，由不同部门分别进行补偿，存在分头管理、分散补偿问题。由于力量分散、缺乏统筹协调，容易出现顾此失彼、区域生态系统被割裂、有限的补偿资金使用低效甚至浪费等问题。同时，管理分散导致难以对生态保护补偿实施有效监督和绩效评价。

4.方式单一

补偿资金来源渠道和补偿方式单一，补偿资金主要依靠中央财政转移支付、省级财政转移支付及部门投入，引导性特点较为明显，大部分地方政府用于生态保护补偿的经费十分有限，且相对于生态保护的需求量，补偿资金缺口较大，企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道缺失。除资金补助外，对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、飞地经济等补偿方式在实践中较少。

5.动力不足

主要体现在横向补偿方面，对于补偿主体，由于行政体制上不相隶属关系和工作上缺乏有效协调机制，地方政府之间对生态保护横向补偿有共识、缺行动。对于补偿对象，生态保护地区多是发展滞后、财力紧张的地区，生态保护补偿与其付出的发展机会成本、作出的生态保护贡献不对等，容易挫伤当地政府和群众的积极性，造成对生态保护地区发展的不公平性。对于市场化补偿，由于自然资源产权权属不明晰，生态产品价值核算标准缺失，生态产品交易价格体系和交易平台不健全，客观公正的市场化补偿机制没有真正建立。

三、推进辽宁省生态保护补偿机制建设的措施及建议

1.加快生态保护补偿法律体系建设

在法律层面，加快相关立法，明确生态保护补偿的法律地位、法理依据、内涵范围，在补偿原则、补偿责任、补偿主体、补偿对象、补偿标准、补偿方式、补偿激励、补偿监管和权利义务等方面作出系统规定和刚性约束，为生态保护补偿开展提供法治保障。

在制度层面，有针对性地分别制定省级和地方生态保护补偿制度，逐步形成省级统筹、系统完备、科学规范、行之有效的生态保护补偿制度体系。

在标准方面，以生态产品产出能力为基础，根据不同区域、不同领域的特点，完善测算方法，分别制定补偿标准，逐步形成标准体系。

2.进一步明晰部门工作职责

按照辽宁省政府办公厅《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》）文件精神和新“三定”方案，建议充分发挥省发展改革委协调指导全省区域经济发展和协作，组织拟订区域经济发展规划及政策措施的职能优势，统筹推进实施意见的具体落实，建立和完善辽宁省的生态保护补偿体制机制，让制度建设有章可循。其他部门分工协助，由省水利厅负责拟定水流领域生态保护补偿机制的实施办法；由省林草局负责拟定自然保护地、森林、草原、湿地及荒漠等领域自然资源生态保护补偿机制的实施办法；由省财政厅负责拟定财政转移支付、补偿资金监管及分配的实施办法；由省自然资源厅负责拟定海洋、耕地、矿产等自然资源领域的生态保护补偿机制实施办法，并配合省发展改革委协调推进全省生态补偿机制建设。

3.推进多元化补偿机制建设

建议按照国家发展改革委等九部门《关于印发<建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划>的通知》要求，制定辽宁省推进市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划，实现全社会参与生态保护的积极性有效提升，受益者付费、保护者得到合理补偿的政策环境初步形成，市场化、多元化生态保护补偿水平明显提升，生态保护补偿市场体系进一步完善，生态保护者和受益者互动关系更加协调，成为生态优先、绿色发展的有力支撑的总体目标，进一步推进辽宁省生态补偿机制建设。

4.建立统一的自然资源领域生态保护补偿制度

建立统一集中的生态保护补偿制度，统筹整合森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等基于自然资源要素的生态补偿政策，由多头分散补偿向整合统一补偿转变，由单要素补偿向生态功能区整体（或区域）补偿转变，逐步健全以政府购买公共生态产品服务的纵向补偿机制、以自然资源资产有偿使用为主的市场化补偿机制及以不同地区政府间友好协商为基础的横向补偿机制，使纵向补偿体现国家意志，更权威和集中统一；使市场化和横向补偿更能体现生态产品价值和市场规则，更加有序规范。