国土空间规划体系下城市地下空间开发利用的初步思考

张楠

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

国土空间规划战略引领国家空间发展，是各类开发利用保护活动的基本依据，是高质量发展、可持续发展的美丽蓝图。党中央、国务院高度重视国土空间规划对各类各业专项规划的指导和约束作用，做出了一系列重大部署。伴随着国土空间规划体系的逐步构建和日益完善，“生态优先、节约优先、安全优先”将成为主旋律和重要议题。地下空间作为珍贵的空间资源，在土地节约集约利用、构建竖向立体的城市空间布局等方面具有重要的作用。如何在国土空间规划体系下，突破原有城市开发固有思维，从全域国土空间利用和管控的角度，探讨地下空间开发利用的思路与规划实施的保障就显得十分必要。

一、准确理解地下空间定义内涵

1.地下空间是城市可持续发展的前提

地下空间是城市发展重要的空间资源，是各类各业建设活动的基础，也是地下岩土资源、水源、可再生能源等的主要载体，科学评估地下空间资源条件和禀赋，协调各类资源之间的关系和影响，是大都市可持续发展的先决条件。

2.地下空间是城市综合承载力的保障

地下空间是城市地下各类基础设施的重要载体，通过对防灾减灾安全、地下轨道交通、商业物流、市政设施等体系的分层分类布局，构建立体高效的城市基础支撑系统，释放更多的地面建设空间，是城市高效运行的重要支撑。

3.地下空间是城市提升环境品质的途径

地下空间是城市公共空间的重要组成部分，通过促进地下基础设施、服务设施、公共空间一体化布局，形成上下一体、互连互通、舒适便捷的地下公共空间系统。通过适度将过境交通、大型场站的地下转移，有效改善城市生活宜居条件，是城市公共空间提质增效的主要手段。

二、突破原有地下空间发展理念

1.固守底线约束，“建设优先”转向“生态优先”

党的十九大报告指出，生态文明建设是中华民族永续发展的千年大计，应坚持最严格的资源保护制度。地下空间资源的开发与利用也应提高科学性，坚持生态优先、保护优先、节约优先、安全优先，尊重自然规律，立足资源禀赋和环境承载能力，因地制宜，明确地下空间资源发展底线，有序统筹布局各类功能空间。

2.强化顶层设计，“项目拉动”转向“规划引领”

科学规划是保障地下空间资源科学合理发展的前提，应加强规划的引领作用，构架城市地下空间分级及管控规划体系，在多个空间维度范畴内优化地下空间规划内容，牢固树立底线约束、生态优先、专项统筹、刚性管控等空间规划思想，促进地下空间规划与国土空间规划体系的有效衔接，绘制“一张蓝图”，并建立健全规划实施保障体系机制。

3.拓展预留空间，“平面外延”转向“立体集约”

地下空间是复杂且庞大的系统，涉及地质、生态、交通、市政、防灾、历史保护等不同专业领域，应转变原有条块分割建设思路，加强地下空间资源功能统筹，促进城市空间从“平面外延发展”到“竖向分层发展”转变，优先保障基础设施和公共服务设施的建设空间，在综合评估地下水、土、气、岩等地质要素的前提下，结合功能设置需求，弹性预留未来的发展空间，促进深层地下空间的战略预留。

三、健全未来地下空间规划实施保障

规划实施是当前城市地下空间规划面临最大的问题。经分析，规划实施不理想的主要原因在以下几个方面：一是规划定位未明晰，在国土空间规划体系中属于专项规划范畴，但由于涉及专业领域较多，在一定角度上近乎要履行总体规划的职责；二是法律法规和技术体系对规划编制支撑力度不够，没有专门的标准和规程，目标指标体系也没有上下级规划依据及法定支撑；三是规划协调统筹难度比较大，由于规划综合性较强，涉及土地、环保、市政、交通、公共服务、人防等多个方面，各行业之间缺少统筹，难以形成合力。

1.明确规划方向

地下空间可以说是城市的不可再生资源，从城市高质量发展、可持续发展的角度加强对地下空间资源重要性的认识，切实做到保护与开发相结合而保护优先。在国土空间规划体系重构的大背景下，将城市地下空间规划纳入国土空间规划体系，统筹谋划和科学开发地下空间资源，力争解决城市在当前和长远发展中遇到的土地低效利用、环境承载下降、交通拥堵不畅、生态绿地紧缺等问题，不断加强城市基础设施的强度和韧性，实现城市高质量和可持续发展。

2.理清空间属性

要在国家层面的相关法律法规中明晰地下空间的权属；理清地下空间界线，明确界定地下空间资源的类型，明细可供开发的范围；确定规划特色内容，即地下空间分层，通过研究地下空间分层体系，逐步优化地下空间结构和布局。

3.坚持一体发展

在国土空间规划的引领和指导下，对地上地下各类空间未来发展的布局结构、功能定位进行明确，形成整个城市地下和地上全域全类型规划，实现一张蓝图、一本规划、一套系统，为实现三维立体城市奠定规划基础。

4.强调适度开发

城市地下空间是城市未来发展最珍贵的空间资源，要本着绿色发展、保护优先，高质发展、节约优先的原则，根据城市未来发展定位、开发强度、容量规模等多方面科学预测空间开发需求量，分阶段分时序确定地下空间中浅、中、深等各个层次的开发规模，做到适度有序、符合实际、绿色发展、高质开发。