从辽宁省农村宅基地土地使用现状探讨宅基地管理制度的设计和完善

李彦辉

(辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032)

农村宅基地制度是我国的土地制度中极为重要的组成部分，宅基地事关农民切身利益，是农民安身立命的根本，对我国经济社会稳定健康持续发展具有重要意义。但由于各种原因，在土地利用年度变更的工作中，一直没有对农村宅基地的单独调查统计数据，涉及到农村宅基地的相关数据需要在“农村居民点”、“村庄用地”等统计栏目中去查找和分析。

2013年，辽宁省在大力推进“一区一带”土地管理制度改革的工作过程中，组织了全省农村宅基地利用现状调查工作，2017年，当时的辽宁省国土资源厅和省土地整理中心开展了全省农村宅基地土地使用现状调查工作，形成了《辽宁省农村宅基地土地使用标准研究报告》，总体上形成了关于辽宁省农村宅基地土地使用比较全面、完整、准确的各项基础数据。

一、辽宁省农村宅基地土地使用现状分析

1.宅基地布局规划凌乱无序

辽宁省的农村宅基地，大多是农民在小农经济的基础上，按照自家耕种自足和生活方便而自发形式的零散的居民点，因为延续的是传统农业耕作和经营方式，必然要求和造成较小的生产生活、耕作劳动半径，因此，农民的居民点大多是依田建造，家家户户各自为政，缺乏统一有效的布局和规划，从而导致农村宅基地零散无序的现状。

随着近年来有计划的撤村并屯和城乡建设用地增减挂钩政策的实施，部分地理位置偏远、人口数量较少的村落进行了合并或是并入邻近中心村，局部状况有所改善，但由于缺乏统一的布局规划，农民建房时考虑的主要是方便生活、利用生产，部分农民在村外甚至基本农田上建房，导致农村宅基地总体上无序、凌乱的格局还是没有根本改观。不仅造成了土地粗放利用，土地资源浪费严重，而且不利于耕地保护和农村的持续发展。

2.宅基地闲置情况普遍存在

根据辽宁省农村宅基地土地使用现状调查显示，宅基地闲置的最主要形式是造成的长年闲置，其次是外出打工造成的季节性闲置。

造成“一户多宅”的主要原因有以下几个方面，一是家庭继承原因。按照我们国家的法律，尽管农村的宅基地不能够进行继承，但是建造在宅基地上的房屋作为财产是可以继承的，村集体在具体的管理过程中，由于传统习惯和法律意识不强，绝大多数的继承房屋对宅基地没有进行相应处理，从而造成了很多农村地区的农户存在“一户多宅”的实际情况。二是农宅建新却不拆旧原因。很多农户随着生活条件的提高，出于改善居住条件的愿望，重新建设了新的住宅，但对以前的老旧住宅却没有进行拆除，这也在客观上形成了大量的“一户多宅”。三是实际成为住宅的其他农业用房。在农村地区由于调整产业结构，产生了大量的看护用房，尽管各地规定了相应的看护用房建设和用地标准，但在实际建设中，很多农户的看护用房都存在提高建房标准、超过占地规模的现象，实际上看护用房居住条件和居住功能完善齐全，和住宅基本一样。

3.宅基地使用标准不尽合理

辽宁省的农村住宅大多是单层平房的建筑类型，居住模式按照传统习惯和生活方式都是一家一户独立的院落，宅基地超标占地的现象非常普遍。根据2017年的抽样调查，按照辽宁省农村宅基地占地面积每户最大400平方米的使用规定，每户超过标准的幅度在130%以上。

造成这种情况的主要原因有四个方面：一是原有的宅基地占地标准已经无法满足当前农民改善居住条件和进行日常生产生活的实际需要；二是许多农村地区的宅基地批准时间较早，当时的管理体系较为宽松批准面积较大，虽然超出辽宁省现行规定标准，但由于历史原因无法进行核减和清退；三是很多农户有在自家的住宅前的院落种植农作物的传统习惯，按照宗地划分以围墙实际圈占的现状，那些被农户的围墙圈入自家庭院种植农作物的耕地，也属于宅基地的占地面积；四是很多农村地区缺乏科学的规范和引导，农民在实际生产生活中通过对宅基地平面扩张的方式，自行增加宅基地占地面积，不合理的侵占造成了宅基地的超标。

4.宅基地流转情况比较复杂

根据我国法律，对农村宅基地限制出租、转让、买卖，明确禁止城镇居民到农村购买宅基地。随着我国经济社会快速发展，土地的资产价值越来越明显。

上世纪90年代后，辽宁省集体建设用地在农村已经进行流转并在农村的经济生活中开始扮演重要角色，在土地流转的过程中，宅基地的流转占有相当的比例，主要包括出租、继承、赠与、转让等形式。在辽宁省经济发展较好的地区，尤其是靠近城区的乡镇，流转的情况更加活跃，出租的形式主要是把宅基地租给非本地的务工人员；继承的形式主要涉及集体经济组织内部或各集体经济组织之间的成员。

5.宅基地违规用地多有发生

辽宁省农村宅基地土地使用现状调查显示，很多农村地区的农户受传统观念影响，法律意识淡薄，在没有经过依法审批的情况下，就自行在承包的责任田和自留地上擅自建造房屋，通过违规的手段形成的宅基地在实际生活中存在不小的数量。

在地区分布上表现为，沈阳、大连、锦州、丹东、盘锦经济发展较好和沿海的5个地区发生的情况较多，违规宅基地宗数占到全省总数量的76%，违规占用面积占到全省总数量的84%。

在时间跨度上，时间主要集中2009前，违规宅基地宗数占到全省总数量的81%，违规占用面积占到全省总数量的88%。

在近年来农村人口数量逐年有所减少的情况下，土地变更调查数据却显示出农村宅基地的面积逐年增加，违规建设宅基地也导致了宝贵的农村土地资源浪费现象较为严重。

二、不断完善辽宁省农村宅基地管理制度的几点建议

1.加强宅基地布局统筹规划指导

在农村的宅基地管理上，多年来在统筹规划、政策引导和数量控制方面的欠缺，绝大多数的农村地区没有组织编制过“村庄布局及建设规划”，房屋建造较为随意，导致辽宁省较多的农村地区宅基地不合理的无序扩展。

一是要对农村宅基地加强用地规划控制。市县自然资源管理部门应会同相关部门，编制农村宅基地专项规划，规划的编制要充分考虑本地农村实际情况，充分征求当地村民意见，切实符合生产生活、地理气候和风俗文化，体现布局、环境和人文特色。

二是对农村宅基地的布局和规模科学确定。当地的人民政府要根据土地利用总体规划，结合城镇规划，对农村宅基地用地布局、用地规模严格管控，对农村居民点用地的保留、调整，农村基础设施、生活生产用地需求进行统筹规划，有序指导。

三是对农村宅基地的用地计划加强管理。针对宅基地宗地的分散性和审批的不确定性，实行先使用、后核销的管理办法，县市人民政府根据年度土地利用指标和实际需要，进行批准转用并在年终统一上报核销，有效解决农民建房的刚需和每户每家单独申请批准困难之间的矛盾。

2.落实宅基地建设节约用地理念

农村宅基地的土地利用效率低下主要表现为土地闲置、布局零乱、扩张无序等方面。要坚节约集约利用土地资源的理念，创新机制强化管理。

一是要对宅基地规模严格控制。既要保障农户宅基地合理的用地需求，也要严格控制农村宅基地的用地规模和用地数量，统筹农村居民点和农村建设用地，有序利用空闲土地、闲置土地、未利用土地，研究制定进行旧宅改造、盘活挖潜的激励措施和鼓励政策。

二是要对农村居住点进行适度集中。按照“整治空心村、保护特色村、发展中心村”的原则，合理引导农村住户合理的向中心村集中，条件具备的地区可以结合新农村建设，按照规划、合理有效地整体推进农村中心村、小城镇建设，引导农户居住用房自愿集中。

三是要推进旧村落治理和改造。本着为农民维护合法权益和改善生活条件的原则，适度开展居民点整合，稳妥推进旧村落改造，积极进行空心村治理，在治理和改造的过程中涉及重新规划宅基地，要统一标准和面积，涉及建设用地置换调整，要评估价格，严格限定范围边界。

3.严格宅基地用地推荐面积标准

辽宁省农村宅基地存在一户多宅和宅基地面积超标现象，既有历史遗留原因，也有农村宅基地制度不完善的因素，还要宅基地审批把关不严的问题，建议从以下几方面完善制度、严格标准。

一是各地区根据本地区农村实际情况，制定相应的宅基地标准，严格执行“一户一宅”的规定，对农村住户新申请宅基地严格控制用地标准。

二是完善宅基地的取得方式和用地权益，宅基地分配严格执行面积法定的制度，严格控制分散单宗的宅基地，鼓励农民通过集中公寓、住宅小区等形式改善居住条件。

三是规范取得宅基地的法定程序，明确申请条件、审批程序、办理环节、受理时限，向社会公开并接受监督。

四是加强宅基地确权登记、证书发放和档案管理，积极推进农村地籍调查，规范确权登记发证，明确权属、摸清底数，对宅基地现状登记造成建档，做到变更及时、查询便捷。

五是充分发挥村民自治组织的作用，在宅基地的管理中坚持“一监督、四公开”的原则，听取群众意见建议，接受群众的监督，计划用地和户型用地指标公开，审批和法定程序公开，村民集体组织要建立完善宅基地取得程序、使用方式、退出机制、抵押审核等方面的管理制度。

4.建立宅基地使用有偿退出制度

根据我国现行法律，宅基地使用权对应农民身份，是一种无偿取得的土地财产权，但村民只能“一户一宅”，并且宅基地的占地面积要符合省级政府的规定标准。如果一户村民拥有两处或两处以上宅基地，或者一处宅基地但是占地面积超过了规定的标准，都与规定不相符合，也突破了关于宅基地产权的均衡状况，必须要立足现状，改革创新，创造条件，稳步推进宅基地使用有偿退出制度。

一是要对农村农户首次取得的宅基地继续按照无偿分配和按规定标准分配的方式。对于历史遗留原因形成的一户多宅问题，以及宅基地用地面积超过规定标准的情况，要探索实行有偿使用制度，由所在的农村集体经济组织建立相关制度，明确有偿使用标准，有偿使用收益的分配和使用方式、途径。

二是积极探索多种形式实现宅基地的用益物权，扩大试点农民住房的产权抵押、担保、转让，通过集体担保、多户联保等形式，保障抵押权人权益，切实把宅基地的用益物权落到实处。

5.推进宅基地管理监督追责机制

对于宅基地的管理，多年来由于农民住宅建房的占地分散零乱、随意无序、工期较短等特点，导致本身就薄弱的基层力量管理不到位、监督不及时、处置不得力的状况一直是工作难点。要有效加强土地执法监督检查，完善监察监管手段。

一是要落实动态监督巡查和严格追责制度。地方自然资源管理部门要加强动态管理和监督巡查，对农村宅基地违法违规的行为切实做到及时发现、及时报告、及时处置，落实责任部门和责任人，对管理不到位、处置不及时的责任部门和责任人要追究管理责任。

二是建立协同管理责任机制。要有政府主导构建多部门配合的联动机制，齐抓共管、协同配合，形成执法监管合力，对涉及宅基地的违规违法占地行为及时遏制。

三是对宅基地违法违规用地和建设行为依法查处。对未经申请擅自建造住宅的违法行为，要严格执法，该拆除的限期拆除，限期恢复土地原状；对违反批准标准超标占有土地建造住宅的宅基地，在依法查处后要按规定登记，对超标的部分可以探索实行有偿使用的方式；对一户两宅的行为，要依法收回其中一处宅基地。

四是要及时研判和处置新情况、新问题。结合地区实际，通过制定措施、加强管理、抓好落实，认真研究符合本地情况的具体措施。加强调查研究，及时研判在宅基地监督管理过程中发现的苗头性、倾向性问题，未雨绸缪、主动作为，及时制定针对性措施，下功夫处置解决，把对农村宅基地的管理工作落到实处。