突发公共事件下的未成年人监护危机及解决路径

冯玉婷

（浙江工商大学 浙江杭州 310016）

一、突发公共事件中的未成年人监护困境和权利减损

突发公共事件，是突发公共安全事件的简称，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发公共事件中未成年人难免面临脱离监护的危险。而在监护缺失的困境下，未成年人因缺乏成熟的应变能力和自我保护能力更容易面临权利减损的危机。

（一）突发公共事件中未成年人监护困境之形成

突发事件中未的成年人缺失监护有两种状态，即既存型监护缺失和次生型监护缺失。既存型监护缺失是指在未发生突发事件时就已经存在的缺失监护之情形；次生型监护缺失则是指由于突发事件造成的缺失监护之情形。既存型监护缺失的缘由与突发事件无关，如留守儿童、散居孤儿和其他事实上无人抚养的儿童。反之，次生型监护缺失的形成与突发事件紧密相关。

（二）未成年人监护缺失之权利减损

首先是生命与健康权利危机，未成年人在面临突发事件时生命健康有可能直接受到威胁。在发生突发公共卫生事件时，未成年人是多种传染性疾病的易感人群，也是国家公共卫生疾病防疫部门重点关注的保护对象；在面临自然灾害、事故灾难、社会安全事件等突发事件时，未成年人由于逃生经验匮乏或自救能力不足等原因而更容易遭受损害。而在监护缺失的情况下，未成年人面临突发事件时的窘境便被再次放大。

第二是心理健康危机。部分未成年人被迫接受惯常生活环境的突变而对尚未成熟的心智造成冲击。长时间被迫和父母分离，幼儿容易出现分离焦虑和行为的改变。有些儿童青少年不善于倾诉，往往出现忧郁、沉默寡言的状况。[1]至于留守儿童、散居孤儿以及其他长期缺乏监护的未成年人，会因察觉到自身陷入危险境况而安全感极度匮乏。汶川大地震后，四川省绵阳市中心医院对院内100名儿童进行了震后心理行为活动调查。调查结果显示：紧张恐惧的有100例，注意力不集中的有88例，整夜不眠13例，拒谈13例，说梦话11例，闷闷不乐5例。[2]

第三是学习和受教育权利危机。来自教育部的数据显示，儿童青少年因突发事件而被迫居家，无法前往学校接受教育。在缺乏监护人指导的境况下，居家的未成年人很难正确利用电子设备，存在沉迷网络的可能性。这样的事件警示我们在特殊时期更要关注未成年人的受教育权利。

二、突发公共事件中未成年人临时监护的理论导向

未成年人自身所具有的脆弱性和依赖性，导致监护缺失的未成年人在突发事件中面临前文所述的众多权益减损。除此之外，本文将结合最有利于未成年人原则以及突发公共事件时期的临时监护制度理论，来分析突发公共事件时期对未成年人临时监护与救助制度建立之必要性与正当性。

（一）最有利于未成年人原则

未成年人是国家和社会的未来，但未成年人存在自我保护意识和自我保护能力欠缺的问题，外界干预以夯实其权益保护实为不可或缺之选择。一个国家对未成年人权益保护的水平一定程度上也体现了该国社会发展水平，包括社会保护和国家保护。面临突发事件时，因家庭保护力量的不足，国家和社会更应关注未成年人的权益危机。

《儿童权利公约》第三条第一款规定：“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑”，首次在世界范围内真正意义上明确了“儿童最大利益原则”。我国于1990年签署《儿童权利公约》，并于1992年对我国正式生效，表明我国接受“儿童最大利益原则”，并在日后的未成年人保护相关立法方面坚定这一立场。2020年通过的《未成年人保护法》第四条亦规定：保护未成年人，应当坚持最有利于未成年人的原则。

在面临突发事件时，监护缺失的未成年人最基本的权利往往会陷入危机，特别是生命与健康权利危机、精神健康危机、受教育危机以及其他权利危机。对此，在突发公共安全事件时期，国家与社会更应介入未成年人权益保护，撑起未成年人临时监护的保护伞。

（二）突发公共事件时期的国家临时监护制度

国家监护制度是指当未成年人因各种原因导致家庭监护不足时，国家行使监护权的制度。而突发公共事件时期的国家临时监护，就是指在发生突发公共事件时，国家对暂时无法找到监护人或监护机构的未成年人进行临时监护。《国际儿童权利公约》规定：暂时或永久脱离家庭环境的未成年人，应有权得到国家的特别协助和保护。这一规定提供了当未成年人监护缺失时，国家监护补位的法律基础。

我国2012年《未成年人保护法》“社会保护”一章中就已经有政府承担临时监护责任的规定。 2019年民政部、最高人民法院、最高人民检察院等发布的《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》中也要求，民政部对认定过程中处境危急的儿童，应当实施临时救助和监护照料。2020年通过的《未成年人保护法》则新增了“政府保护”专章，其中第九十二条规定更是明确了国家在突发公共事件时期补位未成年人监护的责任。

国家监护制度在《民法典》中亦有所体现。除了民政部需承担临时监护责任，《民法典》第三十四条还规定了基层群众性自治组织的监护责任：因发生突发事件等紧急情况，监护人暂时无法履行监护职责，被监护人的生活处于无人照料状态的，被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门应当为被监护人安排必要的临时生活照料措施。《未成年人保护法》第四十三条亦对基层群众性自治组织作出了要求：居民委员会、村民委员会应当协助政府有关部门监督未成年人委托照护情况，发现被委托人缺乏照护能力、怠于履行照护职责等情况，应当及时向政府有关部门报告，并告知未成年人的父母或者其他监护人，帮助、督促被委托人履行照护职责。

三、突发公共事件中未成年人临时监护制度的发展路径

基于突发公共安全事件中未成年人监护缺失的危险性以及对未成年人特殊保护理论导向的分析，我们明晰了对突发事件中监护缺失的未成年人进行临时监护的重要意义。我国《民法典》和《未成年人保护法》结合社会民生，确立了突发事件中民政部、基层民众自治组织对未成年人临时监护责任。然而这两部律法仅对临时监护作出了制度性的规定，至于如何确立监护以及监护的后续处理方案则需要在其他立法实践如条例中进一步细化。

（一）建立健全困境未成年人信息档案

《未成年人保护法》第四十三条规定：居民委员会、村民委员会应当设置专人专岗负责未成年人保护工作……指导、帮助和监督未成年人的父母或者其他监护人依法履行监护职责，建立留守未成年人、困境未成年人的信息档案并给予关爱帮扶。建立困境未成年人信息库并突发公共事件时期及时摸排、完善乃前瞻性行为，有利于及时救助原生型监护缺失的未成年人，亦有益于及时排查次生型监护缺失的未成年人，为突发公共事件中监护缺失的未成年人得到及时救助夯实基础。

民政部、最高人民法院、最高人民检察院等发布的《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》中提出要求，人民法院应当对申请宣告儿童父母失踪、死亡及撤销父母监护权等案件设立绿色通道，及时将法律文书抄送儿童户籍地县级民政部门、乡镇人民政府（街道办事处），实现信息实时共享。

建立起困境儿童信息库，提前摸清区域内困境儿童相关信息，在面临突发公共安全事件时才能第一时间对其进行救助。同时应格外关注受突发公共安全事件影响的家庭，及时更新因突发公共安全事件导致监护缺失的儿童信息档案。

（二）扩大社会组织参与未成年人临时监护

社会组织是完善我国困境儿童监护制度的重要力量。习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上指出：“要发挥社会工作的专业优势，支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务。”[3]实践中，妇联组织、共青团组织、困境儿童所在学校和儿童监护人所在单位等社会组织共同参与困境儿童的保障工作，对于儿童的保护具有重要的作用与意义。对于具有专业能力的社会组织，可建设完善其硬件设施和工作机制，亦可以大力培养和建立一批专业化人才队伍，以备在突发公共安全事件时期直接承担未成年人的临时监护职责。[4]

除此之外，基层群众性自治组织工作人员也要强化责任意识和担当意识，开展有针对性的走访探视，了解掌握本地监护缺失儿童的健康和生活状况，第一时间向所在社区（村）报告相关信息，切实做到底数清、情况明，想方设法帮助这些监护缺失儿童及其家庭解决现实困难，不断夯实监护缺失儿童的权利保护工作基础。[5]

四、结语

突发公共事件导致未成年人因陷入监护缺失的局面而面临权利减损危机，对本就缺乏监护的困境未成年人而言更是雪上加霜。我国已经采取了如发放补助金等措施来缓解这类未成年人的生存与生活压力。事实上，在面临突发公共事件时，解决未成年人监护难题更是迫在眉睫的难题。在最有利于未成年人原则的指导下，国家补位未成年人临时监护制度在《民法典》等法律法规中逐步明晰。然而我国目前尚欠缺完备的困境未成年人信息档案，政府与基层民众自治组织也尚未妥善履行突发公共事件中对未成年人的临时监护义务，对未成年人临时监护的后续方案仍需进一步考量。《未成年人保护法》将监护缺失儿童明确纳入国家监护体系，确定由民政部门承担临时或者长期监护职责，就是为此作出的努力。[6]故国家与社会要发挥各自的职能、加强联动，才能真正为突发公共事件中的未成年人撑起一把安心伞。