新冠疫情下中国参与全球公共卫生治理的政策研究

吴太行 汲立立

（中共四川省委党校 四川成都 610071）

传染性疾病的爆发和扩散构成影响全人类健康的重大公共卫生事件，成为霸权国家破坏国际关系民主化的借口，美国对抗疫充满政治私利的应对措施加速全球公共卫生治理机制的失序和失范。全球公共卫生治理是全球治理的重要组成部分，因此，国际公共卫生合作政策如何绕开全球治理的“安全困境”，如何避免走入零和博弈的现实主义政治陷阱，是当下国际社会亟待解决的难题。要推动全球公共卫生治理重回正常化轨道，解决非传统安全赤字，离不开“中国之治”。

一、全球公共卫生治理面临新冠疫情的严峻挑战

在全球化背景下，以新冠肺炎为代表的重大传染性疾病的蔓延，不仅造成直接的人员伤亡和经济损失，更造成疫情重灾区的医疗卫生体系满负荷运行，濒临崩溃边缘。从疾病控制管理角度看，传染病不同于普通疾病，具有明显的“外部性”特征。落实在防控措施上，控制传染源、切断传播途径、保护易感人群的三原则，已是当今各国医疗科学界的共识。由于霸权大国出于政治私利，片面强调各国政府对传染病防控措施存在认知差异。最终，以美国为首的霸权国和以非洲、东南亚、拉美地区为代表的部分欠发达国家，各自采取本土化的疫情防控政策和措施，缺乏统一行动。客观上导致各国防控政策协调面临现实困境，不利于形成整体化的联防联控措施，难以控制疫情。

（一）各国国内政治经济发展水平未能直接反映疫情防控成效

从以美国为代表的发达国家的防疫政策来看，特朗普政府在国内片面强调自下而上的“弱政府”防疫模式，在国际上力促疫情政治化，造成美国国内公共卫生危机至今未能得到有效控制，国内疫情进程显著影响了美国对外政策。

第一，特朗普执政时期，美国抗疫政策具有明显的消极特征。2021年1月拜登就任美国总统后，美国防疫政策逐步转向积极，作出重返世卫组织的决定[1]，但短期内难以扭转疫情严峻态势，美国国内的严重人道主义危机更难以化解。由于美国防疫政策缺乏科学性与连续性，一方面，联邦政府直接干扰了美国各地方政府的防疫措施，让美国沦为全球疫情中人口感染率和伤亡最严重的国家，成为全球防疫链条上的短板和反面教材。另一方面，疫情久拖不决也在客观上为新冠病毒变异提供了人为条件，加剧了全球疫情的严重化和复杂化。

第二，作为世界霸权大国，美国一度宣布中止与世卫组织的合作，间接上架空了现有的公共卫生国际合作框架。美国公开拒绝世卫组织专家入境开展新冠病毒溯源科研调查、冻结向世卫组织缴纳会费等行为，限制了世卫组织发挥技术指导作用，导致公共卫生治理合作机制的空洞化和碎片化。在非传统安全上，美国不负责任的“退群”举动，对各国的国家安全和国际安全构成严重的威胁。

（二）区域政治经济发展水平直接制约疫情防控成效

从亚非拉欠发达国家的防疫政策来看，由于难以平衡防疫和经济发展的关系，落实切实有效的防控措施仍缺乏经济动机。以非洲地区为例，截至2021年5月14日，非洲新冠确诊病例已达到466万，非洲医疗资源先天禀赋不足叠加疫情影响，已出现较大的医疗援助缺口。联合国非洲经济委员会（ECA）数据显示，因新冠疫情影响，非洲大陆结束了25年的经济增长，自2020年开始整体陷入经济衰退；东非共同体是唯一实现经济正增长的区域经济体，但增长率也低于1%[2]。

因此，新冠疫情不仅是一个公共卫生事件，亦是当今国际关系中的合作机制问题。一年多来，全球感染新冠人口数量的递增趋势和疫情扩大化的整体态势并未得到有效遏制，以世界卫生组织（WHO）为代表的公共卫生合作机制难以发挥政策协调和技术指导的功能，全球公共卫生治理面临严重挑战。

二、中国参与全球公共卫生治理的理论内涵

在自由主义国际关系理论的范式下，相互依赖的国际关系行为体通过国际合作解决国际公共产品供给不足的现实困境，国际机制的存在促进霸权与合作形成共生关系，而不能互相取代。成功的大国必须支持和维持某种非对称合作。在新冠疫情这一非传统安全问题上，同样需要开展国际间的合作。由于每个国家都受惠于传染病的成功控制，反之每个国家也会面临传染病失控的威胁。公共卫生危机在任何一个国家的“外溢”，都会直接影响合作机制的有效性，因此，全球公共卫生治理离不开中国的有效参与。中国也在理论和实践上，为解决疫情提供了成功案例，形成示范效应。

（一）加强疫情防控国际合作是构建人类命运共同体的重要内涵

在理论内涵上，人类命运共同体强调疫情防控国际合作的普遍联系特征。自2017年10月18日习近平总书记在中共十九大上提出推动构建人类命运共同体这一概念以来，中国在对外关系上以致力中外合作，彰显中国担当，引领世界进步为己任。十九大报告进一步明确指出，中国始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者。其中，安全上不仅应对传统安全威胁，更要统筹应对以传染病跨境传播为代表的非传统安全威胁。致力建设普遍安全的世界，是人类命运共同体的重要内容之一。这在理论层面上，阐释了中国必须参与疫情防控国际合作、推动健全全球公共卫生治理机制的内在逻辑。

（二）加强疫情防控国际合作是构建人类命运共同体的重要形式

在政策实践上，人类命运共同体强调疫情防控国际合作的特殊规律特征。转化在行动层面上，习近平总书记在二十国集团领导人应对新冠肺炎特别峰会上强调：“当前，疫情正在全球蔓延，国际社会最需要的是坚定信心、齐心协力、团结应对，携手赢得这场人类同重大传染性疾病的斗争。中方秉持人类命运共同体理念，愿向其他国家提供力所能及的援助，为世界经济稳定作出贡献。”[3]由此看出，构建人类命运共同体这一中国理念、中国方案既是对单边主义、冷战思维、强权政治的回应，也契合了国际社会求和平、谋发展、促合作、要进步的迫切愿望和不懈追求。以“中国之治”破解当下新冠疫情肆虐这一非传统安全问题、恢复世卫组织在公共卫生治理政策协调上的重要作用，推动国际关系健康发展，提出了不同于霸权国家参与全球公共卫生治理的新理念、新思路、新模式。

三、中国参与全球公共卫生治理的政策实践

在持续至今的全球公共卫生危机中，中国是世界上最早实现国内疫情控制，唯一实现经济正增长的主要经济体。分析中国参与全球公共卫生治理的政策实践，具有重要的理论意义和现实意义。

（一）大国关系重构是实现全球公共卫生治理成效的重要推动因素

在此次公共卫生事件中，中美日等大国对于合作的态度较为微妙，大国关系出现进一步调整重构的趋势。

第一，“以邻为壑”的现实主义政策取向，势必不利于疫情的防控，全球公共卫生治理期待稳定的大国关系。以中美关系为例，美国特朗普政府采取将公共卫生问题政治化的手段，不断破坏中美关系。当下继任的拜登政府面临如何修复中美关系，携手开展大国防疫合作的现实问题。早在2020年在1月30日，时任美国总统特朗普在新版美墨加自贸协定签约仪式上透露称，美国正与中国密切合作对抗新冠疫情。不过，在2月3日外交部例行记者会上，中方表示美国迄今未向中方提供任何实质性帮助，却采取撤离使馆领馆人员、切断商业航班、限制中国人入境等超出卫生防疫范畴的措施。直到2月7日，中美两国高层通话后，美国才表态将拨款1亿美元支持中国防疫，并协助向中国捐赠物资[4]。美国参与防疫援助及合作，更多是从自身相对收益的角度考虑。2020年1月至7月，美国单方面宣布关闭部分领事机构的行径，也客观上说明美方企图在经贸合作和人员交流上推动与中国“脱钩”，在全球产业链中减少对中国市场的依赖。实际上，特朗普执政时期，中美双方未像此前携手反恐般开展积极、真诚的公共卫生合作。随着全球疫情的常态化和严峻化，拜登政府下中美推动大国间合作是实现全球公共卫生治理的重要一环，中国一贯以开放包容的心态，反对将疫情防控这一科学问题政治化。因此，在中美关系“辞旧迎新”之后，中美两个大国有必要进一步开展政策协调，创新合作机制，这完全取决于拜登政府对合作的认知。2021年5月20日，瑞士《苏黎世报》采访美国外交家基辛格，他认为（美方）和中国对抗没有赢家，拜登将打一场永远不会获胜的仗。正如基辛格所言，美方固守冷战思维搞政治对抗不符合美国、中国乃至世界的利益。作为世界排名前两位的经济体，大国合作的缺位使公共卫生事件政治化，导致全球公共卫生治理机制的碎片化。中国在不断释放友好合作信号的同时，也力促美方的合作态度认知转向，以尽早实现抗疫上的大国合作，推动全球公共卫生危机的解决。

第二，“山川异域，风月同天”，周边关系的协调发展有利于区域内公共卫生危机的解决。公共卫生危机爆发至今一年多来，与中美关系的举步维艰相比，中日作为亚太区域大国，同时也是全球第二和第三大经济体，两国不仅在防疫互助上亮点频现，更在官方外交和民间外交层面上实现了全面转圜，携手推动多边合作机制建设。从防疫合作到经济合作，中日两国在区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）等高水平经济机制建设上，开展了富有成效的合作，为亚太区域经济走出疫情阴影，发挥了大国主导作用。

面对共同的疫情威胁，国际社会有必要携手合作共同应对。从公共卫生角度看，人类历史上与病毒的共存是常态，人类不可能消灭所有病毒，延伸到社会科学领域，跨境传染病防控像木桶一样，防控效果取决于短板。而随着全球化的日益深入，人口、商品跨境流动不可避免，传统防控模式愈发低效，各国不仅在国内层面需要联防联控机制，在国际层面也需要建立健全联防联控机制。要推动全球公共卫生治理，大国首先责无旁贷。只有秉承人类命运共同体理念，抛弃零和思维，避免让公共卫生问题成为政治博弈的工具；只有在疫情下持续保持大国关系的稳定健康发展，开展切实有效的合作，才能保证全球公共卫生治理成效。

（二）公共卫生治理机制是疫情防控政策协调的重要平台

新冠疫情爆发以来，虽然各国政府对疫情的反应能力存在社会动员效率的差异，但经过一年多的艰难探索和反复试错，各国逐渐摸索出适合本国国情的公共卫生治理模式，主要表现为自上而下的“强政府”的刚性治理模式和自下而上的“弱政府”的柔性治理模式。在疫情的常态化趋势下，各国必须平衡防疫和经济发展的长期关系，离开经济发展的防疫措施难以持久。因此，在疫情风险具有“时空流动性”的困境下，长期开展公共卫生高水平合作、恢复国际贸易和人员交流的正常化是实现经济复苏的前提条件和重要保障。各国不同防疫模式面临着政策协调的现实困难，需要由协调主权国家公共卫生政策的多边合作机制来破解，实现疫情风险的可控性。

第一，发挥好世卫组织（WHO）的政策协调作用，避免霸权国家干扰防疫合作。面对美国的霸权政治挑衅，世界卫生组织作为成员国最多的公共卫生治理机制，仍然是开展新冠疫情科研技术攻关和国际公共卫生政策协调的重要平台。例如，在新冠爆发之初，中国立刻向世卫组织提供病例信息、病毒基因序列等医学数据，为疫苗、药品等国际公共产品的研发和供给，提供全力支持，始终配合世卫组织的卫生专家团队入境开展病毒溯源等科研工作，彰显了大国责任和担当。与此相左，美国却拒绝世卫专家入境开展溯源等工作，目前已有多国学者发现在2019年年中甚至更早，美日欧等多地的生活废水、医院病例生物样本中就有新冠病毒存在的证据，疫情最早出现时间迄今未能明确，防疫问题的本质是科学问题；同时，美国出于对本国疫苗、药品等防疫公共产品获取商业利益的考量，客观上反对共享公共卫生产品的知识产权，无助于疫情的整体防控。自由主义国际关系理论认为，国家之间首先基于共同利益，不断进行政策调整，适应对方偏好才能实现国际合作。在公共卫生危机中，尽早防控疫情、避免疫情次生危害是各国超越意识形态的共同利益，只有利用好世卫组织这一有效合作平台，推动疫情信息的共享，明确新冠疫苗、药品、防疫物资等国际公共产品的非竞争性和非排他性，纠正霸权大国利用公共卫生危机获取经济政治收益的政策取向，才能通过公共卫生治理机制实现全球疫情的有效控制。

第二，发挥好世卫组织（WHO）的政策协调作用，避免出现公共卫生安全困境。全球化进程带来的不仅是生产、资本、人口在全球的流通，也包括医疗卫生问题的全球化。以往某一个体存在的问题，在全球化的影响下都有可能演变成全球社会的整体问题。八十年代后广泛扩散的艾滋病疫情、埃博拉疫情等“老问题”和当下新冠疫情的“新问题”都显现出，传染病的“时空流动性”需要国际社会的共同协作。在疫情面前，没有一个国家能独善其身，每一个国家基于相对收益的政治考量而忽视别国的卫生安全，都会导致安全困境的出现，并随着疫情的恶化而不断升级，最终波及自身国家卫生安全的实现。因此，就防控传染病而言，国际合作机制不可或缺，需要在政策层面入手，建立包括公共卫生和防止传染病传播的协商协调制度，加强不同国家之间疾控部门、卫生管理部门的官方交流、加强医疗科研人员之间的学术交流，推动建立疫苗、药品和医疗器械等防疫公共产品的知识产权共享机制等具体的合作政策。通过世卫组织现有的公共卫生合作框架，能够充分调动各国的卫生要素禀赋，实现优势互补，将对全人类构成威胁的传染病危害降到最低。

此外，由于经济社会发展水平差异，非洲、拉美、南亚等欠发达地区一直面临医疗资源短缺的问题，传统传染病尚未得到有效解决的同时，新冠疫情的叠加效应让其成为全球防疫的薄弱环节。有必要在世界卫生组织的政策协调下，继续开展专项医疗对外援助，形成长效援助机制。例如，自2020年年初以来，中国多次向埃塞俄比亚、伊朗等国派遣医疗专家团队，进行人道主义救助。2020年年中，中国自主研发的新冠疫苗实现量产后，对塞尔维亚、巴西等国家提供疫苗援助，并通过世卫组织“药品专利池”等共享机制，直接进行知识产权的共享和转让，开放相关科研成果[5]。截至2021年5月，中国累计出口30亿剂次新冠疫苗，对150多个国家和13个国际组织提供抗疫援助，向24个有紧急需求的国家派出26个医疗专家组；中非建立41个对口医院合作机制，援建非洲疾控中心总部大楼项目；中国全面落实二十国集团“暂缓最贫困国家债务偿付倡议”，总额超过13亿美元，是落实缓债金额最大的国家；在对外直接经济援助上，中国已向疫情严重的发展中国家援助20亿美元，更承诺在未来三年继续提供30亿美元的援助来支持抗疫和恢复经济发展[6]。以上这些举措都有助于避免因疫情引发人道主义灾难，基于扩大公共产品供给角度帮助欠发达国家和地区避开欧美的知识产权壁垒，实现疫苗、药品等防疫物资的可及性和可负担性，推动公共卫生危机的尽早解决，并开创性提出对疫情严重的发展中国家提供长效援助机制，携手推进后疫情时代的区域经济复苏。因此，“为国家担当、对世界尽责”[7]是处于百年变局与世纪疫情下，中国外交的新贡献和新诠释。

四、结语

疫情常态化在未来相当长的时间内，或将持续影响国际秩序的演进。在冷战思维和强权政治带来的“逆全球化”趋势影响大国关系健康发展，增大传统安全风险的国际局势下，是借疫情政治走向对抗，还是团结抗疫重启合作，实践路径的不确定性考验中国推动全球公共卫生治理的政治智慧。只有秉承人类命运共同体理念，充分发挥现有国际合作机制、主导政策创新，才能推动全球公共卫生治理的有效实现。