当代中国非法移民输入问题及对策研究

宋昱洋

（中山大学 广东珠海 519000）

《2020 国际移民报告》的统计显示，目前估计全球有2.72 亿国际移民，占世界人口的3.5%。跨国工作是人们进行国际移民的主要动因，移徙工人在世界国际移徙者中占绝大多数且主要向高收入国家迁移，全球流离失所人数创历史新高超过4100 万，难民人数近2600 万。[1]随着中国崛起进程的加速和国际地位的提升，中国的移民规模也有所扩大并成为世界主要的移民输入国之一。本文试图探讨当代中国非法移民问题的现状及应对措施，通过分析国际上解决非法移民问题的一般性举措在中国是否具备可行性，为中国高效应对非法移民难题提出建议。

一、非法移民的概念界定

“如果人口分布是天定的,那么人口流动便是历史的发动机”，[2]当人口流动的行为与现代国家的法律相抵触，便会产生“非法移民”这一身份定义。非法移民（illegal migrant）又被称为非正规移民（irregular migrant）或无证件移民（undocumented migrant），非法移民作为国际移民的一种特殊形式，其形成是国家主权控制与全球政治、经济失衡的产物。[3]欧洲合作与发展组织 （OECD）将其界定为:“旅行、到达、逗留、就业违背国际协议或国家法律的外国人”，[4]也可以表述为，非法移民是指以居留或就业为目的，采取合法或非法手段入境，并在入境国境内滞留，违反入境国移民法律的外国人或无国籍人。[5]

国内学者也不断丰富非法移民的概念范围。学者郝鲁怡将国际移民主体分为四类：合法移民、非法移民、被迫移民及回归移民，其中非法移民是指“在未获得有效法律文件或未获得迁入国许可的情况下，非法进入该国的居民”，一种是不按所在国的法律规定而进入该国国境的人，另一种是虽然获准合法入境，但其在所在国的居留已超过合法的期限，或者是丧失了在所在国的合法身份，[6]这也就是非法入境者和非法居留者。徐军华认为，非法移民的性质特征是指它作为非法移民行为主体和非法移民行为两方面而表现出的属性，认为对“非法移民”的界定应采用混合的方式，即包含行为主体和行为本身两个方面，对非法移民的法律控制侧重于对其行为的控制。[7]罗刚认为非法移民是指非法入境或合法入境、非法逾期居留在我国境内三个月以上或能够确定将居留三个月以上的外国人（含无国籍人、港澳台居民）。[8]由此不难发现，国际范围内非法移民的法律界定与我国的“三非”并不完全相同，广义非法移民的概念范围包含我国所界定“三非”概念，由于本文探讨的核心问题是中国输入性非法移民的现状，故本文所使用的“非法移民”不包含“非法出境”这一部分的非法移民。

二、我国非法移民现状及对策

随着中国崛起势头的愈发强劲和社会包容性不断提升，非法移民问题在中国社会人口迁移过程中逐渐凸显。21 世纪以来，非法入境、非法居留及非法就业的部分外国人在我国边境地区以及经济发达城市带来一定的经济和社会问题，各级政府积极开展打击“三非”的专项行动以遏制非法移民在华的负面影响。

（一）现行制度下的若干问题

1.移民法律缺乏统一性且力度有限。2013 年正式实施的《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出境入境管理法》）中并未对非法移民做出明确定义，调整内容主要针对外国人非法出入境和居留行为，对非法容留外国人的中介行为、难民安置等实践管理中的具体问题缺乏明确的法律指导。在现存的移民法规框架下，以《出境入境管理法》为核心的管理体系，难以与国家内部治理需要和外部挑战相适应，这也直接影响到法律法规的治理效能。我国有关外国人管理的法律法规较为纷繁，且出台的法规缺乏体系化的整合；非法移民管理的相关法律法规未体现出治理的统一性，极大影响了法规的权威和治理效力。[9]总体来看，现行法律中针对“三非”问题的处理措施不够严格，导致“三非”外国人的违法成本较低。公安部门对非法移民问题的处理手段较为单一且以拘留罚款为主，由于外籍人员遣返的费用高昂，在非法移民遣返回国过程中政府积极性有限且未形成行之有效的部门间合作。

2.制度适用性不强。现行移民法律法规与经济社会发展不同步，制度适用性不强主要表现在以下两个方面。一方面，改革开放初期，由于我国与发达国家之间经济差距较大，而国家间经济发展的不平衡和由此导致的收入差距是非法移民的源动力。我国政府在国际移民治理问题上通常采取边境严控的政策，出入境管理工作中具体表现为国际移民的“宽进严出”。在“宽进严出”大原则的指导下，执法机关更多关注本国公民的非法出境行为，一定程度上忽视了对外国人入境问题的管控。当一国处于非法移民的输出国地位时，证明国家经济水平相对较低，实行“宽进严出”的政策有利于维护国家安全并树立良好的国家声誉；而当一国由于综合国力的提高逐渐实现身份的转换：由传统的非法移民输出国转变为非法移民输入国或过境国，原有的政策理念和制度体系难以适应国家安全态势的变化，我国总体输出型的移民政策有待转变。另一方面，近年来“三非”问题虽未造成严重恶劣影响，但却在社会发展进程中埋下安全隐患。纵观非法移民的不法行为，不难发现，此类案件的处理通常由于“接到群众举报”或在已经产生恶劣影响之后，体现出我国现存制度框架的后知后觉性，难以做到防患于未然。在是否准予外国人入境具体问题上，我国现行法律法规也存在着制度缝隙。外国人入境的审批由我国外交部和公安部协同管理，而外国人进入中国境内后的社会行为则由我国出入境管理部门（2018 年挂牌的移民局在一定程度上解决资源错配的问题）进行系统管理。在对外国人发放入境签证与外国人入境后管理分属于两个完全不同的部门，很有可能造成信息的不对称以及责任界定的不明确。

（二）我国非法移民案例分析

当代中国非法移民的输入问题主要集中在中朝边境、西南边境与缅甸、老挝、越南的接壤地区以及广州地区的黑人问题。

1.中朝边境的非法移民问题。中朝移民这一独特的历史渊源反映出汉族与朝鲜族文化的相融，在一定程度上降低了非法移民造成社会冲突的可能性。由于东北亚地区复杂的地缘政治局势，以及存在着意识形态差异和历史遗留问题，中朝边境的非法移民受身份界定和大国利益博弈的双重困境影响。首先是非法移民的身份认定问题，国际社会将脱离朝鲜统治的人称为“脱北者”，朝鲜认为“脱北者”非法移民是叛国行为，应该强制遣返并处以叛国罪，但美日韩等由于多重因素认为“脱北者”是国际难民，接收国应按照难民公约履行义务。中国认为非法入境者主要出自经济目的，并不满足国际移民组织对难民的定义，应予以遣返回国。其次是移民身份问题背后隐藏的大国力量博弈。韩国经常以朝鲜的非法移民问题攻击朝鲜的人权以及社会制度问题，美国通过朝鲜移民问题打着人道主义的幌子介入朝核问题，非法移民问题结合浓厚的政治色彩使问题的讨论难以集中在问题本身。关于中朝边境非法移民问题的解决，中国一直遵循国际法原则审慎处理邻国的非法移民问题。由于中朝非法移民问题与中国边境社会稳定息息相关，且非传统安全问题如未妥善解决很有可能“外溢”为经济或军事冲突。中国应通过与朝鲜双边协商对话的方式，努力排除第三方在两国移民问题中的干扰，同时援助朝鲜进行政治和经济改革，改善民众生活水平，从根源缓解非法移民问题。

2.西南边境的非法移民问题。西南边境的社会问题是我国“一带一路”倡议的关键一环，关系着国家发展战略布局。解决边境地区的非法移民问题是当地社会管理工作的挑战，也是维护我国发展核心利益的客观需要。西南边境地区地形条件复杂、毗邻国家众多、边境线漫长、地缘格局相对特殊，种种客观因素为非法移民的跨国流动提供契机，造成西南边境“有边难防”，甚至是“有边无防”的特殊局面。[10]我国的治理困境主要是如何解决邻国政府与少数民族武装的协调问题，防止大规模武装冲突导致难民大量涌入的悲剧重演，同时严防西方国家借非法移民问题干预中国内政或煽动邻国的反政府武装叛乱，加强同西南边境国家的周边合作。[11]由于我国西南边境地区的非法移民问题深受邻国国内政治因素的影响，且跨国犯罪的社会危害极大、危险性较高，应是我国移民政策关注的重点地区。

3.广州地区的非法移民问题。与上述两种非法移民的形成原因不同，广州周边地区无邻国接壤，所以受国家间关系的影响较小。改革开放以来，由于广州经济水平迅猛增长同时毗邻港澳、是国际贸易的重要集散地，大量非洲非法移民受经济因素驱动移民至中国。广州地区的非法移民特别是非洲黑人问题，更多表现出输入型经济性非法移民特征。近年来，由于出入境管理法的不断完善以及社会清查工作的落实，广州地区的非法移民问题从规模集团化转变为分散多元化。广州地区的移民问题更多涉及国内社会治理结构以及社会治安范畴，一方面广州发达的经济、社会条件以及近代以来的地理文化因素促进非洲欠发达地区的移民迁入，另一方面我国移民准入的高门槛以及身份界定的严格性，使部分在穗非洲移民难以获取合法居留身份。同时，为更好应对广州地区合法入境非法居留的问题，应建立健全完善的公安信息报备系统，突出标记合法入境人员的居留期限，及时发现非法居留人员。广州非法移民问题的处理应关注移民群体的社会性和关系性，避免将国内问题上升到国际政治层面，在坚持国内法和国际准则的前提下妥善解决。

三、西方国家非法移民治理经验及可外推性分析

（一）非法移民治理的国际经验

二战结束以来，世界各国之间的经济联系愈加紧密，人口流动的规模呈逐渐增长的态势，各国在非法移民治理的问题中积累了特定经验，笔者对比分析后将现阶段的非法移民治理的成功经验划分为“美国式”和“欧盟式”两种模式。

1.“美国式”——边境严控与政策的非连续性。美国是一个典型的由移民及其后裔所组成的国家，美国的土著居民为新大陆之前的印第安人。美国国内的非法移民治理主要采取加强外部边境管制，防止新的非法移民进入，同时加强内部社会控制，驱逐长期滞留美国的非法移民，即“内堵外驱”式的移民政策。纵观美国历史上的移民法规，无论是《1986 年移民改革与控制法》中对边境地区非法移民的严格控制，还是《1996 年非法移民改革及移民责任法》中在边境地区设立隔离墙的要求，美国移民法律中阻止非法移民入境的具体举措、对边境严控这一基本原则是一以贯之的。尽管国内滞留的非法移民一定程度上增加了地方政府的财政支出负担，其犯罪行为甚至严重危害社会公共治安，但不可否认的是，非法移民的流入优化了美国现有经济结构、向农业、建筑、服务等劳动密集型产业提供丰富廉价劳动力。美国利益集团具有特定的利益诉求，不同党派对美国非法移民的治理问题也持有不同的态度：主张国会严格立法，极力主张制裁雇主雇佣非法移民的行为并反对身份赦免的“保守派”以及主张保护非法移民的合法权益，支持非法移民治理的温和举措，向非法移民提供取得合法身份机会渠道的“自由派”。[12]共和党特朗普政府上台后便废止前任政府“梦想法案”的计划，对非法移民问题一直保持强硬态度并强制遣返部分滞留外国人，同时推动“禁穆令”对国内非法移民问题零容忍，最大限度保护美国本土产业、维护国内社会治安。然而在两党政治的语境下，民主党和共和党分别代表着不同利益集团，对待非法移民问题的政策影响选民的选举意愿，不同政府“一届对着一届干”的现象时有发生。总体来说，美国对国内非法居留、非法就业的移民的态度，不同政府有着不同的政策取向，体现出国内政策的非连续性特征。

2.“欧盟式”——国内立法与国际合作。从非法移民执法的角度来看，欧盟主要是通过加强外部边界的管控措施，从根源杜绝非法移民进入欧洲的可能性；同时完善欧盟内部国家间移民治理的执法机制，促使非法移民强制或自愿遣返。欧盟国家签订大量条约以区域合作的方式，实现非法移民治理的国家间合作。1985 年签订的《申根协定》意味着欧盟部分成员国的国民基本实现自由流动权。[13]欧盟式的国家间合作得以运行的前提是成员国向欧盟让渡部分边防管理权，但欧盟作为一个整体，其与成员国之间的利益诉求差异与目标的脱节使得欧盟在非法移民治理中较难获得有效授权，所以欧盟国家内部也有一套较为成熟的国内治理体系。2005 年德国推行的新《移民法》被认为是西欧国家成功管理国际移民、解决非法移民问题的成功典范，2013 年英国的《移民迁入法案》也从多个层面收紧迁入移民，限制非法移民的国内活动。总体来说，欧洲国家在治理非法移民问题，既注重国家间合作的重要性，甚至让渡部分主权，又有较为完善的国内法律法规作为支撑，体现了国内立法与国际合作相结合的特点。

（二）我国加强非法移民管控的政策讨论

关于“内驱外堵”式的政策，由于中美之间地缘政治差异较大，边境地区条件的复杂性决定了我国难以采取“美国式”的粗暴直接的治理模式。美国非法移民的来源单一，主要集中在美墨边境，且由于墨西哥对美国的经济和安全依赖性较强，两国因移民问题爆发冲突的可能性极低。同时美国移民政策的非延续性和两党“宽严并济”的移民取向，既可以实现对非法入境行为的严厉打击，也通过对国内非法移民的柔性治理最大限度获取移民红利。由于中国社会政策和政治体制与美国的巨大差异，中国的政策具有极强的连续性，所以对某一领域的政策治理应采取审慎的态度，盲目借鉴他国的经验不一定符合本国国情。

关于国内立法的问题，改革开放以来，中国一直不断完善移民政策法律法规。1985 年颁布的《外国人入境出境管理法》将外国人在华居留区分为“短期居留”“长期居留”以及“永久居留”三类。2004 年实施的《外国人在中国永久居留审批管理办法》，预示着中国与国际的“绿卡制度”正式接轨。2013 年《出入境管理法》正式实施，标志着我国外国人的管理具有更加切实的法律保障。2016年《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》和2017 年《外国人永久居留证件便利化改革方案》的颁布实施，体现了中国政府不断加强对外国人在华居留管理和服务的重视程度，吸引外国高质量人才的流入以完善顶层设计。出台《移民法》应该是我国移民治理的最终目标，但由于我国特殊的国情以及非法移民问题本身的复杂性和争议性，现阶段的主要任务应该是重视移民治理中出现的问题，同时制定阶段性的、解决某一具体问题的法律法规，为日后完整移民法的制定打下坚实的基础。

关于国际合作的问题，欧盟的国家间移民领域合作的基础是政治互信，其表现形式是国家主权的让渡，“欧盟式”的移民治理在其他区域较难复制。但欧洲国家移民治理的国家间合作无疑为解决我国非法移民的输入问题提供新的范式。中国政府应推动国际移民领域的国际合作，加强与联合国、国际移民组织及周边国家和地区的沟通与合作、强化国家间的交流合作、开创全球移民治理实践的新征程。同时重点强化与边境非法移民来源国的合作，与朝鲜、越南、缅甸等国家展开移民领域合作，援助他国尽快完善其国内非法移民的移出现象。

四、总结与讨论

本文探讨了我国现行移民制度下的若干问题，同时对中朝边境、西南边境以及广州地区的非法移民典型案例进行分析，结合非法移民治理的国际经验，提出符合我国非法移民输入现状的建议。我国非法移民治理模式仍处于不断探索的初级阶段，既不能盲目完全照搬“美国式”的边境严控政策，又不能依赖于“欧盟式”的国家间合作。我国应立足于中国成为移民输入国的现实，推动出入境法律法规制定向移民立法方向转变和发展，如何完善我国移民立法和怎样协调移民政策与地缘政治发展之间的关系是当务之急。随着中国崛起进程的不断加快，国内非法移民问题不可避免地带有国际化色彩。美国等部分西方国家通常借难民、非法移民问题要求中国履行“国际义务”、指责中国的人权问题并试图干涉我国内政。面对各国国内界定标准和国际原则可能出现的“位差”问题，中国在国际移民合作中应不断完善国际化与本土化互相兼容的移民立法与移民管理机制，推动符合本国国情的国际合作。