行政事业单位代理记账问题探究——以某市为例

丁会兵 江苏省徐州经贸高等职业学校

引言

随着政府会计改革，我国行政事业单位从2019年1月开始执行新的《政府会计制度》，行政事业单位会计人员既要熟悉政府预算会计，又要掌握财务会计，其具备的专业能力要比企业会计更宽广、更精深，一般非专业会计人员不能从事行政事业单位会计工作。行政事业单位的资产大都是国有资产或集体资产，对会计人员的责任心和专业性要求也要高于一般的企业单位，会计人员除了要做好会计工作以外，还要承担内部监督等职能。我国行政事业单位人员编制都是由编办核定的，一般情况下人员编制“只减不增”，大多数行政事业单位无法单独招聘在编的财务人员且专职在编会计人员费用也比较高。相对于聘用专职会计人员，代理记账服务具有业务熟练、收费较低等优势，因此，很多行政事业单位开始尝试选择代理记账服务。

一、行政事业单位对代理记账服务的需求

（一）业务量较小的行政事业单位代理记账需求

某市行政事业单位长期存在着财会管理水平不平衡、工作人员业务素质高低不均等问题。经某市财政局会计处调查发现，受编制等因素影响，某市有97家行政事业单位每家只配有一名会计，有13家行政事业单位未配备会计，有45家行政事业单位聘用临时会计，这些情况都不符合行政事业单位内部控制制度的基础要求。以上行政事业单位在短期内都不能招聘在编会计人员，在无法解决人员配置的情况下，采用政府购买代理记账服务则是一种现实可行的选择。

（二）业务量大的行政事业单位会计业务外包的需求

以高等学校为例，根据（苏教财〔2016〕12号）文件精神，高等学校设置财务人员岗位要达到职工总人数的3%，按照这一标准我国大部分高校财务人员岗位数都不达标，这导致工作量快速增长和人员不足的矛盾十分突出，已经严重影响了高校财务工作的开展和财务管理水平的提高，而采取购买会计服务的方式可以满足我国高等学校财务工作需求。

江苏省试点南京工业大学、南京财经大学、南京医科大学、常州大学购买会计服务人数一般4人左右，常州工学院购买会计服务8人，东南大学购买会计服务8人，中国矿业大学购买会计服务5人。各单位购买会计服务后，大大缓解了财务部门的工作压力。

二、某市代理记账机构的情况分析

笔者调查了42家代理记账公司（表1～6中的“机构”均指代理记账公司），根据调查统计表分析如下：

（一）代理记账公司人员总数及专职从业人员数量

某市代理记账公司人员普遍较少，样本机构总人数最多的也只有20人（见表1）。

表1 代理记账公司机构总人数统计分析表

进一步分析代理记账公司专职从业人员，其中3人的有36家，占样本总数的85.7%，可见，大部分代理记账公司只满足了法规要求最低人员标准，专职从业人员最多的一家代理记账公司为9人（见表2）。

表2 代理记账公司专职从业人员数量统计表

（二）代理客户数量

代理记账公司服务客户的数量决定了其收入，也直接决定了公司的生存与发展，从样本公司的调查数据可以看出，代理记账公司服务客户的数量普遍较少，其中最少的一家仅有1个客户，客户数量最多的为370家，数据显示，个别代理记账公司的发展已经初具规模（见表3）。

表3 代理记账公司代理客户数量统计表

（三）代理记账公司收入分析

代理记账公司除了取得代理记账收入以外，可能还有其他的收入，从样本数据来看，某市代理记账公司的收入普遍偏低，其中最高的一家取得的代理记账收入为112万元（见表4）。

表4 代理记账公司代理记账收入统计分析表

进一步分析，代理记账收入占总收入比重如图1所示，其中代理记账收入占总收入100%的有24家，占样本总数的57%；代理记账收入占总收入比例低于50%的有6家，总样本总数的14%。由此可见，某市代理记账公司的收入构成以代理记账为主，业务领域需要进一步拓展。

图1 代理记账收入占总收入比重

将代理记账公司的代理记账收入与服务的客户数量综合分析，可以获得每家客户的收费情况。对样本数据进行分析时，分别按每月每家收费200元、500元、1000元的标准，换算成年均收费标准分别为0.24万元、0.6万元和1.2万元进行分析，统计结果如表5所示，从表中可以看出，超过一半的代理记账公司对客户的月均收费未过200元。

表5 代理记账公司客户年均收费统计表

将代理记账公司的代理记账收入与其专职从业人员数量综合分析，可以计算专业从业人员创造的产值。按最低工资标准测算，大致可以分析代理记账公司的盈利能力，按最低工资每月1830元测算（为简化起见，参照2020年江苏省二类地区标准），将其折算成年度标准为21960元。计算分析结果如表6所示，从表中可以看出，21家代理记账公司，也就是占样本总数的50%，其专职人员创造的代理记账年收入未超过21960元，由此可以分析出某市的部分代理记账公司是在微利甚至是在亏损的状态下运行。

表6 代理记账公司专职从业人员人均创造收入情况表

（四）某市代理记账公司总体情况

通过对样本数据的统计分析，可以看出，某市代理记账公司数量虽然较多，但是代理记账公司规模普遍不大，年收入在50万元以上的代理记账机构只有3家，而且代理记账的业务类型较为单一。

三、某市行政事业单位代理记账案例分析

随着某市代理记账机构的不断增加，行业规模不断扩大，部分代理记账机构已进入良性发展阶段，人员配置较强、内部管理较规范，已初步具备了承接行政事业单位代理业务的条件。

（一）行政事业单位代理记账的必要性

专业人员的配置是财务规范化的基础，同时行政事业单位加强内部控制建设也需要适当配置财会人员，配置适当数量的人员才能满足内控制度的要求。而行政事业单位机构改革过程中“三定”要求精简压缩人员编制。由政府购买服务实行代理记账，则可以精简机构和人员、节约编制，还能够保证完成会计工作任务。

按现在某市行政事业单位的收入水平测算，一名会计人员的人员支出金额一般在15万元左右，而配置一名财务人员是满足不了“不相容岗位分离”的内部控制要求的。采用代理记账则可以大大节约会计人员开支，能进一步提高财政资金的使用效率，减少单位基本支出费用。某市财政局积极探索和实践，用“政府购买服务”方式解决部分行政事业单位财务人员短缺和业务不规范等问题。

（二）某市政府采购代理记账业务的探索案例

1.业务量较小的行政事业单位

2020年某市财政局会计处在对部分行政事业单位推行了新型的财务管理模式——代理记账，具体做法如下。

一是通过调查，部分会计业务较少的行政事业单位无会计人员，部分单位会计岗位由办公室等人员兼职。在掌握部分单位财务人员基本状况的基础上，选择15家财务力量相对薄弱的行政事业单位，作为代理记账的对象进行试点。

二是通过各个区财政局推荐并经实地考察，选择7家有实力的代理记账机构作为代理记账服务备选单位。

三是通过政府招标购买代理记账服务。财政局会计处与公共资源交易中心就竞争磋商文件进行了讨论，通过招标的方式完成了代理记账服务的购买，选择3家代理记账机构为部分行政事业单位代理记账。

四是制定代理记账服务实施方案。15个行政事业单位会计业务分别由3家代理记账机构承担，每家代理记账承担5家行政事业单位的会计业务，代理记账机构安排代理记账人员入驻行政事业单位，平均每个代理记账人员每月的费用为人民币5000元，全年费用费60000元，比行政事业单位独立聘用一名会计人员节约90000元。

2.业务量较大的行政事业单位

某市工程学院目前有教职工近1600人，全日制在校生2.3万人。目前的独立账套包括行政账、工会账、党费账；另有学校举办的独立七家法人单位其财务核算也由学校财务部门集中办理，年度资金流在6亿元左右，年均记账凭证数量约2万张，涉及的原始单据逾20万张，原有在编财务人员已无法完成以上工作量，引入代理记账机构之后，派驻了5名代理记账人员，平均每个代理记账人员的费用9万元，将核算业务外包给代理记账机构，每人每年节约6万元。现有的财务人员从重复烦琐的核算业务中解放出来，从事管理会计工作或教育教学工作，降低了财务人员支出成本，提高了人员支出绩效。

四、代理记账服务在行政事业单位存在的问题及对策

（一）存在的问题

1.代理记账机构及从业会计人员方面的问题

某市代理记账机构及其会计从业人员以前都未接触过预算会计，对行政事业单位的会计业务不太熟悉，尤其是对预算编制和指标控制、国库支付、政府采购、收支两条线等政策法规比较陌生。

2.代理记账制约行政事业单位内部控制制度的实施

代理记账的行政事业单位基本上都是财政拨款体制，单位规模不大，有的行政事业单位资金量很大、责任很重，如果出现会计差错，危害性很大。而现有的供代理记账服务的机构和人员在预算编制、政府采购、资产清查和管理等业务领域，大多数情况下无法满足单位内部控制要求，也很难对委托单位的内控建设、风险防范方面提出好的建议，有可能致使行政事业单位政策履行出现失误和失职等现象。

3.代理记账制约会计的监督职能的发挥

一方面，代理记账会计工作是在行政事业单位经济业务发生后再进行账务处理，一般是每月末或月初，根据委托方提供的报销或支付单据制作凭证、记账并制作会计报表，不参与行政事业单位日常管理业务，对具体业务的真实性和合理性并不了解，起不到完全会计的监督作用。另一方面，由于代理记账的“外部”性、“事后性”“兼职”等特征，行政事业单位一般对代理机构和代理记账人员不太重视，导致代理机构和代理人员边缘化，很难发挥出会计的事前、事中监督职能作用。

（二）对策

1.合理划分委托单位与代理记账机构之间的责任

行政事业单位是本单位财务工作的第一责任人，自身的违纪违规行为，以及向代理记账机构提供虚假、不完整的会计资料的，这些情况均由行政事业单位承担相应的会计责任；代理记账机构从财务会计核算角度把关和作业，要严格按照《政府会计准则》和《政府会计制度》和《行政事业单位会计制度》等建账，如果不能完整、准确做好账务处理，真实反映单位财务状况，及时编制决算报表的，由代理记账机构及其相应人员承担会计责任；如果双方不能定期核对资金余额以及未定期与开户银行对账的情况，由双方共同承担会计责任。

2.发挥财政部门在委托代理记账中发挥管理和领导作用

财政部门在行政事业单位代理记账的工作中的地位是举足轻重的，在代理记账执行过程中发挥管理、监督作用，事后要对代理记账的过程进行考核、评价，积极做好委托方和受托方的纽带，在出现问题和矛盾时，要做好协调、沟通，确保代理记账有效实施。

第一，财政部门要履行监督管理的职能。及时掌握代理记账机构的信息，与市场监督部门、税务部门建立监管合作机制，协同监管。财政部门还要采取定期和不定期的方式对代理记账业务进行检查，及时发现问题并进行整改。此外，不仅要监管会计核算业务，而且要全方位、全过程、全面监督。综合评定和监督资金使用是否符合财经规定，坚持规范引导，严格督导行政事业单位财务管理基础工作规范化。

第二，财政部门要发挥桥梁纽带作用，协调委托方与代理记账机构之间的关系。财政部门要建立起委托单位与代理记账机构之间充分的对接和沟通机制，对核算中出现的问题及时组织双方进行沟通，特别是在重大经济事项的账务方面增加信息交换的频率，使代理记账的可靠性更强。同时要明确委托单位与代理机构双方的职责范围，要求代理机构对会计人员的记账和审核进行考核，增强代理机构会计人员的责任感；督促委托单位重视本单位的财务管理，防止出现将账务委托给代理机构处理，则与本单位无责任关系的心理。

第三，财政部门要加强业务指导，建立健全委托单位内部控制制度。进行业务培训，尽快扭转行政事业单位财务管理能力较弱的局面，全面提升会计核算质量。严把入口关，对于违反诚信条例，进入黑名单的人员不予聘用或一旦发现立即要求代理记账公司予以辞退并更换诚信会计人员。

第四，加强代理记账机构内部管理制度建设，不断提升管理能力。代理记账服务机构要进一步建立健全内部管理制度和操作规范，避免发生会计差错，明确双方的责任。同时代理记账机构要拓展业务范围，在做好会计核算工作的同时，还要发挥会计的监督职能，尤其是在内部控制和风险管理方面提出合理化建议，从而提高代理记账行业管理水平。

结语

为提升行政事业单位的财务管理水平，加强对其监督管理，解决其会计人员短缺等问题，可以通过由财政部门集中统一采购的方式向代理记账机构购买服务或将部分辅助性会计业务外包给代理记账机构，从而达到“多赢”的局面，既解决了委托单位的“人员编制短缺”等问题，又拓宽了代理记账机构的业务范围，还解决了会计人员的就业问题，促进了代理记账行业的多元化发展。