基于乡村振兴战略的农村基层治理问题及对策研究①

杨 倩王世引

（1.内蒙古师范大学，内蒙古 呼和浩特 010022；2.海南三亚学院，海南 三亚 572002）

党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略，要坚持以党的领导为核心，将“三农”问题作为全党工作重点，抓好基层党建工作。基层党组织在新时期如何履行好乡村振兴战略目标，并充分发挥实践者、组织者与领导者的功能，是基层党组织需要解决的核心任务与目标。对我国农村的多角度分析是实施乡村振兴战略的关键因素，农村在推进城镇化与现代化过程中的衰落，是中央提出乡村振兴战略的原因之一，强化农村基层治理能为实现全面建成小康社会打好基础。党中央高度重视“三农”问题，加大政策扶持力度，农业基础地位得到进一步巩固，农村各项事业发展均获得新突破，农业及农村工作不断优化农业产业体系、生产体系、经营体系，推动农业向追求绿色生态的可持续性发展和提质增效转变。目前我国农村基层治理问题，与改革开放社会转型期快速城镇化的结构变迁相关，随着城镇化进程的加快，我国农村将面临人口锐减、空心化等问题，影响了乡村振兴战略目标的实现。基层党组织应结合乡村振兴战略这一社会背景，深入探究农村基层治理存在的问题，并提出具有针对性的建议，推进农业农村现代化，巩固党在农村的执政之基。

一、我国农村基层治理的发展现状

我国历经了改革开放40多年的发展，已从管理主体模式走向多元化治理模式，农村基层治理模式也发生了一定的转变，由于农村乡镇之间的联系具有突发性与偶然性特征，因此在面对着较为复杂的农村基层治理环境中，需要就如何更好地开展农村基层治理工作进行探讨与分析。农村民主管理的影响因素包括了现实客观性和历史性因素，管理民主化也是我国基层民主政治建设的重要保障，对农村的公共事务应在尊重村民意愿的基础上进行善治。加强农村基层治理是乡村振兴战略的基础，管理民主化是民主政治在农村的具体表达与体现。十九大报告也提出要提升农村基层治理工作，应建立健全乡村治理体系，推进农村基层治理体系与治理能力的现代化，并提出了乡村振兴战略实施的基本原则与任务目标，同时也应处理好城乡之间的关系，以及农业现代化与农村现代化之间的关系。农业农村是全面建成小康社会的短板，农业农村优先发展在新时代越来越迫切。优先发展，农业绿色发展是基石，需要加大力度，实现“三不、两零、一全”的绿色发展总体目标；优先发展，统筹规划是保障，需要实现农业主体功能与空间布局科学合理；优先发展，需要多措并举协同推进，在资源保护与节约利用上，建立耕地轮作休耕、节约高效农业用水等制度，健全农业生物资源保护与利用体系。在产地环境保护治理上，紧扣农业投入品和农业废弃物资源化利用问题，建立工业城镇污染向农业转移防控机制，健全化肥、农药等农业投入品减量使用制度，完善秸秆、畜禽粪污等资源化利用制度，建立废旧地膜和包装废弃物等回收处理制度。在修复农业生态系统上，推进草原生态保护与恢复，加强水生生态保护修复、林业和湿地养护。新时代应创新基层治理思想与理念，以更好地指导农村基层社会的发展方向。乡村振兴的关键是要加强基层农村治理体系建设现代化，实施乡村振兴战略应选择具有资源的农村进行发展，做好示范带头作用，进一步扩大产业优势，从而完善乡村治理体系。

二、乡村振兴战略下农村基层治理存在的问题

乡村振兴战略和社会主义新农村构建相比，在目标内容和方针上实现了提升与转变。在全面建成小康社会的决胜期，农村基层治理既是基础也是重点，决胜建成小康社会的关键在于我国乡村是否能全面振兴。我国的农村基层治理面临新的发展与选择，但在我国呈现二元差距逐渐扩大的形势下，乡村振兴视角下我国农村基层治理出现的问题主要在以下三个方面。一是旧的基层治理成为乡村振兴发展的瓶颈，二是农村传统价值体系走向解体，三是乡村治理过程中日益流失的人口造成村民主体缺席等问题。

（一）旧的基层治理成为乡村振兴发展的瓶颈

旧的基层治理成为乡村振兴发展的瓶颈主要表现在乡村各事务被公权力量所主导，社会组织的发展与培育以及利用组织资源参与农村事务治理中，是乡村基层党组织需要探究的问题，村民自治难以运转，农村自治组织随着城乡二元化结构的扩大，面临治理人才缺乏与农村空心化的问题，部分资金资源以及政策由于农村治理失灵导致整个治理体系混乱，农村自治组织无法正常处理日常行政事务。

（二）农村传统价值体系的解体

农村传统价值体系的解体在于治理理念缺失。部分公职人员的思想与法治观念依旧受旧体制影响，而现代化观念转变还需要一定的时间与检验，村民的思想依然缺乏法制化。组织内部的成员和组织建构体系是组织架构的基本内容。构建基层党组织全覆盖、强化农村基层党建是实现乡村振兴战略的重要保障。但部分基层治理人员的认知不足制约着党组织覆盖力的提升，且乡村基层党员的数量逐渐减少。由于城镇化建设进程加快，很多中青年农民受固有思想的影响而不愿入党，导致农村基层党组织严重缺乏治理人才，很多基层农村党员工作能力偏低，文化程度不高且年龄较大，党组织找不到合适的治理人才，导致基层党组织后继无人。

（三）村民主体缺席，基层党组织影响变弱

乡村治理过程中日益流失的人口造成村民主体缺席。人才的流失导致乡村发展能力下降，使城乡之间的差距越来越大。改革开放后，城乡的变化导致一些素质与能力较高的人才进入城市工作，我国农村逐渐走向空心化，村里老人、小孩、妇女占了农村常住人口很大比重。人才逐渐流向城市，导致农村的事务管理和组织运转出现了困难、社会组织规模较小。目前我国乡村的社会组织面临发展落后不充分、组织结构群众不认可的问题，对于农村治理中社会组织缺席问题，要让社会组织与农村基层组织之间进行合理沟通协调。并且，由于经济基础决定上层建筑，农村基层管理人员的建设成果也受农村经济水平所影响，而基层党组织处于主导性的支配地位，应当具备相当的物质基础，从而在农村事务中显现出足够的政治动员力和权威性。在改革开放以后资本转向城镇，期望获得更大收益，间接影响了农村经济基础的建设进度，没有了间接力量的支撑，基层党组织的服务力就大大下降，一些农村的治理手段也较为落后。没有了经济的基础，基层工作人员的权威性与动员能力也大大削减，成为制约农村基层治理发展的最大因素。

三、乡村振兴战略下强化农村基层治理能力对策

（一）协调农村治理关系

资金、土地与人才是实现乡村振兴的基础与关键，农村基层治理效果对于实施乡村振兴战略具有重要作用，提升农村基层治理需要注重以下几种关系。一是保护与发展关系。各级政府应根据乡村振兴战略制定各地区的战略规划，乡村振兴战略规划可以帮助乡村的物质与精神文明得到改善，但也会给乡村的文化保护与生态环境造成一定的危害，要提高环境保护意识，明确认识到乡村振兴不应以破坏环境承载力为代价，进行无底线的资源开发，而是应在原有的环境基础上，以保护环境文化生态为原则的前提下实施。二是市场和政府关系。目前我国的农村社会发展矛盾较为突出，发展水平较低且程度较为狭窄，市场资源配置张力不够明显，导致市场调节失灵。因此，应发挥出政府在政策战略规划等方面的主导作用，充分运用政府对市场的行政调控功能，进而实现乡村振兴战略。三是城乡关系。伴随着城乡二元化差异逐渐扩大，要将城市与乡村置于同等地位，而不是区别对待，此外，也要发挥出乡村党组织基层治理的互动性、创造性与主动性，且实施乡村战略是要对不同区域的乡村主体进行科学分析，根据不同情况选择不同的方案进行服务。

（二）构建三治治理体系

共享与公平已成为当下我国社会发展保障的关键词，十九大报告指出要强化农村基层治理工作，推进农业农村现代化建设，以共建共治共享为基本思路，对于本地的乡村治理情况进行具体分析，建设一条乡村善治的可持续发展道路。以往我国农村基层治理主要是法治与人治相结合，导致在部分问题的处理上，农村基层治理体系中法治建设缺席。在这种背景体系下，一是要注重德治在基层农村治理中的作用。目前农村治理面临的最大问题是人才缺失，对此应挖掘乡村的优秀先进代表人物，进行深入宣传，增强乡村道德教化力量，建立以优秀先进典型为导向的监督配套、动力保障等机制，以道德榜样带动乡村农民思想文明素质的提高。二是要将社会组织纳入乡村社会。作为农村基层治理的资源，社会组织对于农村经济具有重要作用，要激活社会组织的聚合功能，从而在实施乡村战略中发挥重要作用。三是共建法治乡村。实施乡村振兴战略要注重从人治走向法治的战略布局建设，并加强居民自治建设实践，让居民自治制度成为实施乡村振兴与提高农村基层治理的重要基础。

（三）创新人才培养机制

坚持以人民为中心，实施乡村振兴战略的根本目的在于更好地为人民群众服务，始终坚持以人民为中心的有效治理是乡村振兴的前提所在。根据农村基层治理的实际需要，我国农村治理归根到底要进行人的治理。一是要招聘优秀人才，提升农村基层治理能力。需要乡村在人才建构方面不断培养治理人才，并加强人才外引工作，在社会上广泛宣传吸引优秀人才到村任职。提高乡村人才就业待遇，并加强人才政策扶持力度，制定人才到村任职计划，让治理人才在实施乡村振兴战略中发挥促进作用。二是要建设法治秩序。目前农村基层治理工作人员还存在不懂法的现象，农村基层治理需要进行法治普及，将德治与法治共同作用到农村基层治理体系中，强化管理人员的法治思想，结合法治与德治不断强化农村基层治理的环境与结构。三是要强化基层管理人员道德建设。乡村基层治理的根本任务在于培养一批懂得市场经营理念的新型农村干部，用市场化思维帮助农村实现可持续性发展。通过对干部进行政策宣讲、思维理念锻炼等强化基层党员干部的头脑。农村基层治理工作较为复杂，要对基层工作人员进行系统培训，加强其处理业务的综合能力，围绕产业发展、农业生产、乡村治理等进行理论技术的培训。

四、结语

我国农村基层治理要夯实治理基础，促进多元社会主体间的结合，建立德治、善治、法治相结合的农村基层治理体系，全面促进我国“三农”工作的顺利开展，这是我国对于乡村基层治理的制度安排与政策设计。但由于每个乡村的环境、水平、条件的不同，农村基层治理难度加大，实施乡村振兴战略，不仅需要国家层面的政策支持，需要加大农村基础设施投入，更需要保护和激活乡村治理的主题协同能力，增强乡村治理效能。所以在我国农村基层治理中应以乡村振兴战略政策为指导思想，结合当地的人文环境、经济基础、资源等方面，不断提高我国农村基层治理工作效率，培养农村治理人才，构建现代化治理体系。