辽宁省国土空间利用现状及对策分析

闫雪松 孙鑫 张楠

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

辽宁位于我国东北地区南部，南临黄海、渤海，东与朝鲜一江之隔，与日本、韩国隔海相望，是东北地区唯一的既沿海又沿边的省份，也是东北及内蒙古自治区东部地区对外开放的门户。全省陆地总面积14.8万平方千米，大陆岸线长2110千米。

辽宁地理位置优越，海陆兼备，生物气候、植物区系、土地类型多样，自然资源丰富，开发历史悠久，经济发达，是我国主要的重工业基地。辽宁区位优越、交通便利，是东北地区通往关内的交通要道和连接欧亚大陆桥的重要门户，是全国交通、电力等基础设施较为发达的地区，铁路密度居全国第一。

一、辽宁省国土空间现状

1.自然资源现状分析

（1）土地资源

按照土地调查结果，辽宁省耕地占土地总面积的34%；林地占土地总面积的38%；建设用地占土地总面积的11%。全省耕地类型仍以旱地为主，从地区分布情况来看，沈阳、铁岭、朝阳、阜新、锦州等地耕地面积较大，全省超过60%的耕地分布在这些地区。林地分布以辽东地区为主，丹东、抚顺、本溪三地林地面积超过全省林地总面积的40%。辽宁省的牧草地数量较少，绝大多数为其他草地，其中朝阳市的草地面积占了全省的一半，葫芦岛、大连、阜新、锦州等地也有所分布，其他地区则分布较少。水域及水利设施用地主要分布在盘锦、大连、丹东等地，这些地区也是全省水系分布较多地区。从辽宁省建设用地分布来看，以沈阳、大连分布最多，全省近30%的城镇村及工矿用地分布在这两个地区，交通运输用地全省分布以沈阳、大连最多，可见沈阳、大连的全省经济发展中心和交通枢纽地位。

（2）矿产资源

辽宁矿产资源丰富、种类繁多，已发现各类矿产120余种，其中菱镁矿、铁矿、硼矿等保有资源储量居全国首位，滑石、玉石和锰矿等矿产资源的保有资源储量位于全国前列。辽宁省矿产资源的基本特点是资源较丰富，配套性好；土地集中，便于规模开发；共、伴生矿产多，综合利用价值大；埋藏浅，适宜露天开采。

（3）海洋资源

辽宁省是我国沿海最北部省份，濒临黄海、渤海，背靠幅员辽阔的东北大地，与日本、韩国、朝鲜隔海邻江相望。海岸带东起鸭绿江口，西至辽冀海岸分界点，大陆海岸线长2110千米。沿岸海域利用类型齐全，全省开发利用海域面积约1.1万平方公里，主要用于渔业、交通运输、工业、造地工程和旅游娱乐等。

（4）水资源

辽宁省流域水系划分为三大流域七大水系，分别为辽河流域、黑龙江流域和海河流域，辽河水系、辽东湾西部沿渤海诸河水系、辽东湾东部沿渤海诸河水系、辽东沿黄海诸河水系、鸭绿江水系、松花江水系、滦河及冀东沿海诸河水系。

全省多年平均降水量约678.1毫米，降水自东南向西北递减，受季风气候影响，降水主要集中在6-9月，占全年的70%~80%，同时年际变化差异较大，致使辽宁省水旱灾害频繁发生，全省水资源地区分布极不均匀，全省除东部本溪、丹东和中部的抚顺外，其他各地区为严重缺水或极度缺水。

2.社会经济发展分析

（1）经济发展状况

近年来辽宁人口总量由增转降，自然增长趋零，人口生育水平低，生育年龄向后推移，人口平均预期寿命提高，死亡水平下降，人口老龄化水平高于全国平均水平，人口城镇化水平较高，地域差异显著，分布不均衡。

辽宁的经济发展总体较为迅速，但近几年发展趋缓，其中第二产业增加值在2015年出现下降。从近年各地区的生产总值来看，大连、沈阳两地生产总值超过全省的50%，远高于其他地区，可见这两地在全省的经济地位，而阜新、铁岭、朝阳、葫芦岛等西部北部地区生产总值相对偏低。

（2）国土开发强度

国土开发强度是国土空间结构最敏感的可量化指标，可以定义为一个区域建设用地面积占该区域总面积的比例。

从全省的国土开发强度来看，受地形地貌影响较大，东部山区和西部丘陵地区的国土开发程度均比较低，丹东、抚顺、朝阳、本溪等地均属于国土开发强度较低地区，其中抚顺的国土开发强度为全省最低，中部平原区及沿海地区国土开发程度相对较高，以沈阳、大连为代表，分别为沈阳经济区和辽宁沿海经济带的中心，地形条件和区位条件优越，经济发展较好。

（3）国土经济密度

国土经济密度即地均GDP，是每平方千米土地创造的GDP，反映土地的使用效率，可以部分反应该地区的工业与商业密集程度。

辽宁省国土经济密度由中部向东西两侧呈显著递减趋势，经济密度最高的是沈阳、大连两市，并且明显高于其他地区，两市地区生产总值超过全省的50%，其次是盘锦和营口两个沿海城市，紧临其后的有鞍山、辽阳。通过市域尺度差异，沿海经济带、沈阳经济区的经济活动集中，明显强于其它地区。

二、辽宁省国土空间开发保护中的问题

近年来，随着经济社会发展，土地供给矛盾凸显：工业化、城市化进程加快，建设用地与土地供给矛盾日益尖锐；自然灾害对农业生产影响较重，特别是近几年旱灾有加重的趋势；从耕地质量分布、地区产值密度、土地承载力来看，东部、中部与西北地区存在较大差距；全省土地生态环境逆向演进趋势加剧。这些成为制约全省经济和社会可持续发展的重要因素。

1.资源禀赋缺陷明显

辽宁的土地面积占全国的1.5%，但人口占全国的3.2%。人均土地资源量有限，特别是人均耕地面积少，矿产资源低品位，土地后备资源中难利用地多、宜农地少，水土资源空间匹配性不佳，资源富集区与生态脆弱区重叠较多。

2.资源利用方式粗放

全省国土资源开发利用总体比较粗放，结构不尽合理，尚未从根本上改变以输出原材料和初加工产品为主的局面，资源优势未能很好地转化为经济优势和效益优势，水资源短缺与浪费并存，资源的开发利用率不高。

3.生态环境压力加大

我国生态建设和环境保护虽然取得了一些进展，但从整体看，形势仍然十分严峻，受各类因素影响，辽宁省荒漠化、水土流失、土壤盐渍化等问题严重，生物多样性降低，生态灾害频发，水域生态系统功能退化，地质灾害点多面广频发，海洋生态环境问题显著，辽宁中部地区复合型大气污染问题开始显现。

4.国土空间格局亟需优化

国土空间格局分布上存在城镇、农业、生态空间结构性矛盾。伴随着城乡建设用地的增加和成长空间的扩张，农业和生态用地空间逐渐缩小，城镇、农业、生态空间矛盾加剧；优质耕地分布与城镇化地区高度重叠，耕地保护压力持续增大，粮食安全收到一定程度威胁；部分地区国土开发强度与资源环境承载能力不匹配。陆海国土开发统筹程度不足，沿海局部地区开发布局与海洋资源环境条件不相适应，涉海行业用海矛盾突出，渔业资源和生态环境受到损害。

5.国土开发质量有待提升

城镇化进程存在重速度轻质量问题，城镇建设空间扩张规模超过对人口的吸纳能力，产业低质同构现象比较普遍。产业协同性不高，缺乏核心竞争力。同时，区域之间产业同质化现象比较严重，部分行业产能严重过剩。城乡区域发展差距仍然较大，特别是城乡基础设施和公共服务水平存在显著差异。整体上处于数量增长、规模低端扩张、能源资源要素驱动的发展阶段，技术水平、盈利能力、市场影响力偏低。

三、辽宁省国土空间开发保护面临的机遇

从国际国内环境看，当今世界正经历百年未有之大变局，当前和今后一个时期，辽宁振兴发展仍然处于重要战略机遇期。辽宁已具备了迈上高质量发展新台阶的有利条件。立足国家发展大局，辽宁肩负维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略使命，地位重要、作用突出。党中央对东北振兴发展给予了大力支持。

近年来，围绕实施振兴东北地区老工业基地等区域发展战略和主体功能区战略，国家出台实施了一系列区域规划与政策，确定了优化经济空间布局的方向和重点，省政府制定了《辽宁省主体功能区规划》以及正在编制的《辽宁国土空间规划》，明确了科学保护和开发国土空间的远景和蓝图，确立了国土空间保护与开发的总体框架。

四、辽宁省国土空间规划的对策与建议

1.统筹全局优化国土空间开发保护

从全局和区域协调发展的角度制定优化方案。优化国土空间开发保护格局是一个全局性的战略，其实施的影响范围是跨行政区、跨经济区和跨流域的，因此也必须在区域协调和区域互动的基础上来考虑优化方案。主动适应国家重大区域战略要求，构建以沈阳、大连“双核”牵引的“一圈一带两区”（即沈阳现代化都市圈，辽宁沿海经济带，辽西融入京津冀协同发展战略先导区和辽东绿色经济区）区域发展格局，深度融入京津冀协同发展战略。不断推动“一圈”“一带”“两区”区域互补、融合联动。

保证生活空间，扩大绿色生态空间，保持农业生产空间，合理优化城市空间布局和规模，坚持最严格的耕地保护制度。协调规划城镇空间、农业空间和生态空间的布局。保持生态用地的前位性，在经济发展和环境保护两者之间，要把环境保护放在经济发展的前面优先考虑。因地制宜地选择生态用地和建设用地。

按照陆地国土空间与海洋国土空间相统一，以及海洋系统的相对独立性进行开发保护，促进陆地国土空间与海洋国土空间协调开发。

2.以节约集约为重点优化城镇空间

构建以“一带一区”为主体的城镇格局。以大连为龙头高水平推进沿海经济带开发建设，以沈阳为核心加快沈阳经济区同城化一体化步伐，深入推进辽西北全面突破，使其成为活力迸发的新增长区。全面推进县城建设，积极发展特色小城镇，提升城市综合发展能力和承载力。

优化城镇空间着眼全国乃至世界，统筹城镇发展与人口、资源、环境之间的关系，优化城镇开发的空间布局，提升城镇建设质量。逐步形成以城市群为主体形态，以都市区建设为带动，以城市组群为突破口，以县级市、重点镇和特色镇建设为补充，科学协调的新型城镇化发展格局。

3.以保护耕地为核心优化农业空间

大力发展以高效农业为主的现代农业，加快转变农业发展方式，提高农业综合生产能力，提升农业产业化经营水平。构建以中部平原粮食畜牧精品农业、辽北粮油和畜牧业、辽东林业及特色农业、辽西林草畜牧设施农业、沿海水产粮食果蔬等五大农产品主产区为主体，以其他地区为组成的农业战略格局。

实施农用地用途管理，在不改变农业用地性质的基础上，遵从市场引导，优化农业生产结构和区域布局，开发高效优质农产品，促进农业生产多元化，品种的多样化。中部平原着力发展精品农业，辽北地区以粮油和畜牧业为主，辽东发展林业和特色农业，辽西大力发展畜牧和设施农业，沿海发展水产粮果蔬农业产业。

4.提高生态质量全面保育生态空间

坚持生态优先绿色发展，建设人与自然和谐共生的美丽辽宁，大力实施青山、碧水等重大生态工程，构建以辽东山地丘陵生态屏障区、辽西丘陵低山生态屏障区、沿海防护林带、辽河流域生态走廊、凌河流域生态走廊为骨架的生态安全战略格局。科学合理制定生态空间建设布局，全面优化生态空间，提高湿地、水域、森林、草地等生态用地的自然修复能力和生态功能。按照区域生态功能的类型，制定针对不同区域的优化方案，提高生态质量。

完善以“三北”防护林、沿海防护林、平原绿化为主的防护林体系建设，加强草地恢复与改良，加强湿地保护，严格禁止侵占天然湿地。以小流域为单元，开展黑土区、大小凌河流域、水库水源上游以及重点沟壑的水土保持治理。对阜新、抚顺等地区因高强度开采破坏的矿山环境，系统规划、分类施采，加强环境整治和生态恢复工作。

保护和修复以辽河为重点，太子河、浑河等主要河流生态走廊，维护河流生态的稳定性和整体性。提高海洋资源综合开发能力。充分开发和利用海洋的生态功能，保护海洋生态环境，尽可能避免改变海域自然属性。