广东省部门整体支出绩效评价指标体系优化路径研究

广东省林业基金管理中心 邓 华 中南林业科技大学商学院 伏珂颖

一、基本情况

广东省是全国较早开展绩效评价的省份。2015年广东省财政厅印发了《广东省省级部门整体支出绩效评价暂行办法》(粤财评函〔2015〕132号)，从“预算编制情况”“预算执行过程”和“资金使用绩效”三个方面规范了部门整体支出评价内容，同时设置了包括3个一级指标、11个二级指标、27个三级指标的绩效评价指标体系。2016年选取6个省直部门开展了省级部门整体支出绩效评价试点，2017年试点范围扩展至12个省直部门[1]。2017年10月广东省财政厅对2015年部门整体支出绩效评价管理办法进行了修订，印发了《广东省省级部门整体支出绩效评价管理办法》(粤财绩〔2017〕13号)。修订后的指标体系主要变化是一级指标分值变化较大，即“预算编制情况”从原来的18分提高到28分，增幅达55.56%，说明政策制定者对“预算编制情况”十分重视，这也符合预算管理要重视源头管理的要求；“预算执行情况”从原来的51分降低到42分，减少17.65%，分值虽然有所降低，但是分值占比仍然较高；“资金使用绩效”分值基本不变，由原来的31分变为30分。2018年部门整体支出绩效自评覆盖到全部所有省直部门，并对15个省直部门开展了重点评价，评价结果为“良”的有14个，占比93%；评为“中”的1个，占比7%[2]。

二、绩效评价指标体系存在主要问题分析

(一)指标结构不够合理

1.过程指标权重过高，结果指标权重过低。广东省2015年部门整体支出绩效评价指标体系中一级指标“预算编制”“预算执行”“预算使用效益”权重分别为18%、51%、31%，2017年经修改后分别调整为28%、42%、30%。过程指标权重远大于其他两项指标权重，由此也不难看出，管理者更注重绩效管理的过程和合规，注重“重过程、轻结果”指标评价导向。

2.共性指标权重过高，个性指标权重过低。在27个三级指标中，仅“社会经济环境效益”1个指标为个性指标，且权重仅为10%。个性指标个数和分值占比均存双低状态，难以对部门职能的差异性和部门履职个性特点进行合理评价。

(二)评价标准不够科学

1.部分指标按完成程度计分不合理。如“政府采购执行率”指标得分按政府采购实际支付资金与预算资金的比率乘以指标分值计算得分。目前政府采购大多以价低者中标，采购预算资金100万元，最终中标金额可能只有95万元，那么政府采购执行率为95%,该指标得分为指标分乘以95%，该采购事项虽已经顺利完成，却无法获得满分。

2.部分指标标准设置不科学。主要是个别指标标准设置过低导致较为容易得分。如“群众信访办理情况”和“预决算信息公开性”两项指标在2016年12个单位绩效评价报告中平均得分率分别为94.79%、97.77%，在2017年4个单位绩效评价报告中平均得分率均为100.00%，该两项指标得分率非常高。再进一步分析，发现得分率高的原因与该两项指标评分标准设置过低有关。“群众信访办理情况”的评分标准是“设置了便利的群众意见反映渠道和群众意见办理回复机制、当年度所有群众信访意见均有回复、回复意见均在规定时限内”，“预决算信息公开性”的评分标准是“是否按规定内容、时限和范围公开了单位预算和决算信息”。当前，各级政府非常重视预决算信息公开，为了指导和监督各部门做好年度预决算信息公开工作，财政部门都会专门下发文件对预决算信息公开的内容、时限、范围乃至格式等进行规范，各部门各单位只需按要求公开预决算信息即可。

3.部分指标评价内容与评价标准不一致。如“提前下达率”指标，评价内容是“反映部门是否按要求申请下达其主管的一般性转移支付和专项转移支付资金”，而评价标准是“除自然灾害等突发事件处理的资金和据实结算的体制补助等特殊项目外，提前下达一般性转移支付比例应达90%、提前下达专项转移支付比例应达70%”，如果没有达到相应标准则按比例扣分。从评价内容来看，被评价部门只需要向财政部门申请下达其主管的一般性转移支付和专项转移支付资金即可，但评价标准变成了是否下达了相应比例的资金，而资金下达应该是财政部门职责范围之内的事。如果被评价部门按规定向财政部门申请了下达资金，而由于财政部门的原因导致没有提前下达，责任似乎难以分清。因此，该指标评价内容与评价标准明显不一致。

三、优化部门整体支出绩效评价指标体系的对策

如果说绩效评价是预算管理的核心，那么绩效评价指标体系则是绩效评价的核心，是核心中的核心。马国贤[3]认为，绩效指标是绩效管理的核心内容，也是绩效管理中最神秘、最困难的部分。因此，科学设定绩效评价指标体系显得十分关键。

(一)深度融合绩效评价指标和绩效目标指标

深度融合绩效评价指标和绩效目标指标，可以统筹考虑绩效预算编制和绩效评价需求，尝试建立绩效评价指标库，将评价指标择优纳入指标库管理，实现一套指标满足绩效预算编制、执行监控和监督评价等各环节的需求，可以保证绩效信息的一致性和有效性[4]。其优势在于：可以事先让被评价部门知悉被评价内容、标准、要求等，做到有目的、有计划、有步骤地提前谋划绩效评价工作，充分收集、准备绩效评价材料，同时也有利于保障被评价部门的“知情权”。

(二)探索实行“一个部门一套指标”

部门整体支出绩效评价具有综合性、宏观性和政策性的特点，评价难度远远大于项目支出绩效评价。由于部门职能差异不一，如果用一套指标体系来衡量决策权限、管理权限以及产出效益不同的部门，难以体现出差异性，进而使评价结果存在科学性与客观性方面的缺失[5]。因此，为了有针对性地评价不同部门履职效益，确保评价结果的科学与客观，需要进一步丰富和充实个性指标。可以考虑对三级指标“社会经济环境效益”进一步细化，设置不同部门的个性指标，作为四级指标。如水利部门，可以在三级指标“社会经济环境效益”下设置“提高防洪除涝减灾能力”“保障人民群众生命财产安全”“防洪效益”等四级指标，作为水利部门的个性指标[6]。林业部门可在三级指标“社会经济环境效益”下设置“林业总产值”“森林生态效益”“森林覆盖率”“森林蓄积量”等四级指标，作为林业部门的个性指标[7]。在财政部门统一指导下，各个部门均可探索设置体现本部门职能特点的个性指标，形成分行业、分部门的部门整体支出绩效评价指标体系库，最终形成“一个部门、一套指标”格局。

(三)优化绩效评价指标体系

1.优化指标结构。一是过程指标和结果指标结构的优化。所谓“绩效”即投入的产出和结果，部门整体支出绩效评价指标体系的设计应该遵循结果导向，“放开过程，只问结果”。如果以过程导向为主，则会陷入事无巨细、什么都需要文件来证明的困局，只会给被评价单位带来更多不必要负担，也不符合当下国务院力推的“放管服”改革精神。二是个性指标和共性指标结构的优化。部门整体支出绩效评价重在考量部门履职效益，而从部门职能情况来看，由于部门职能特点、所属行业、直属单位数量、财政安排专项资金金额大小等各不相同，各个部门的职能不尽相同。因此，要根据不同部门特点和性质设定个性指标，以便准确评价各个部门的履职情况和履职效益。同时要适当提高个性指标在指标体系中的比重，以便增强绩效评价的针对性和有效性。

2.优化标准设置。结合实际情况，进一步优化“政府采购执行率”“部门预算资金支出率”“资金下达合法性”等指标评价标准。如对于“政府采购执行率”指标评价标准，可结合政府采购相关管理规定进行优化，对于经执行政府采购程序后资金有结余但采购任务已经完成的，该指标可以得满分。

3.优化指标权重。以结果导向为原则优化一级评价指标权重，一级指标“预算编制”“预算执行”“预算使用效益”的权重由现行28%、42%、30%调整为30%、20%、50%。理由在于：提高“预算使用效益”指标权重体现了部门整体支出绩效评价结果导向原则，部门履职效果如何、效益何在，需要用成绩、成果、成效来体现；预算编制是预算管理的起点，是预算执行的基础，预算编制是否科学、合理，直接关系预算执行效果，因此有必要提高“预算编制”指标的权重；预算执行过程主要体现在部门日常管理方面，包括预算管理制度的制定与执行、财政供养人员控制、资产管理、预决算信息公开等等，这些工作都是“按部就班”式工作，相关评价指标也较容易得分，因此可以考虑降低其权重。

4.提高得分率较低指标分值。从第三方评价结果看，三级指标“结转结余率”得分率较低。在2016年12个单位绩效评价报告中，平均得分率仅为27.78%(12个单位中有6个单位得分率为零分)；在2017年4个单位绩效评价报告中，平均得分率有所提高，达到41.67%(其中仍有1个单位得分率为零分)。当然，得分率低可能有各种各样的原因，但是，在国家如此重视盘活结转结余资金的大前提下，“结转结余率”得分率较低值得关注。在全面分析得分率低的原因基础上，需要提高其权重，以此“倒逼”部门采取有效措施提高预算编制的科学性、合理性，加快预算执行进度，减少财政资金“沉淀”，提高财政资金使用效率。

四、结论

绩效评价指标体系的设计是一个多方博弈的结果，须遵从“科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享”原则，在实践中反复校验并不断改进提高。目前，由于部门整体支出绩效评价尚处于起步、探索阶段，所能获取的绩效评价报告案例资源也相对较少，因此本文的研究还显得十分有限。笔者相信，在党中央、国务院高度重视预算绩效管理的大背景下，绩效管理工作必将迎来充分发展的春天，绩效评价指标体系的研究也将有了“深厚的土壤”。