生态护林员政策助推广西脱贫攻坚作用研究

梁 波 李 震

实施生态护林员政策是一项民生工程，是生态扶贫和决战脱贫攻坚的重要举措，也是践行“绿水青山就是金山银山”的重要体现。近年来，广西全面贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚的战略决定》中关于“利用生态补偿和生态保护工程资金，使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员”及《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中关于“加强生态扶贫，创新生态扶贫机制，加大贫困地区生态保护修复力度，实现生态改善和脱贫双赢”的要求，根据《广西壮族自治区建档立卡贫困人口生态护林员管理办法（暂行）》，全力助推精准扶贫、精准脱贫工作，取得了显著成效。

一、生态护林员政策的作用分析

生态护林员是指在重点生态功能区转移支付补助县（市、区）及国家确定集中连片特殊困难地区、国家扶贫开发重点县，利用财政资金向有劳动能力的贫困人口购买劳务服务，符合选聘条件的受聘参加森林资源管护服务的人员。广西实施生态护林员政策，具有重要的战略意义。

（一）实施生态护林员政策是推进扶贫攻坚的有力行动

实施生态护林员政策坚持扶贫与开放并重，是广西全面贯彻落实党中央全力推进脱贫攻坚重大决策部署的一项重要工作。习近平总书记2017年6月在山西深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上指出，对生态环境脆弱的禁止开发区和限制开发区群众增加护林员等公益岗位，是啃下深度贫困地区硬骨头的路子之一。广西作为全国脱贫攻坚的主战场之一，把生态护林员选聘作为生态补偿脱贫的主要手段，赢得了民心。

（二）实施生态护林员政策是保护生态促发展的重要举措

2017年4月，习近平总书记首度视察广西即明确指出“广西生态优势金不换”，这对广西绿色发展提出了新要求。广西贫困地区森林资源丰富，是发展林业生态经济、将资源优势转化为经济优势、脱贫致富奔小康的生态基础和优质资产，要加强保护。实施生态护林员政策有利于促进生态保护与当地经济可持续发展实现双赢。

二、生态护林员政策的广西实践

自2016年广西实施生态护林员政策以来，广西在国家林业和草原局的大力指导下，严格按照国家生态护林员选聘相关文件要求，认真组织有关县开展选聘管理工作，全区共有67个生态护林员项目县。

（一）广西实施生态护林员政策的具体实践

加强组织领导，规范选聘流程。自治区层面，自治区林业局、自治区财政厅、自治区扶贫办密切配合，共同组织开展生态护林员选聘工作。每年组织召开全区生态护林员选聘工作培训班，推动县政府主导选聘工作，形成纵向上下联动、横向紧密协作的格局，推动全区生态护林员工作有序开展。

健全管理制度，夯实管理基础。实施生态护林员政策以来，广西逐步健全完善工作措施和相关政策。2017年制订《转发国家林业局关于加强建档立卡贫困人口生态护林员管理工作的通知》，2019年12月制订了《广西壮族自治区建档立卡贫困人口生态护林员管理办法（暂行）》。同时，按照国家林业和草原局统一组织，广西壮族自治区林业局及时指导各县级单位进行生态护林员个人信息数据录入，通过生态护林员信息管理系统，建立了生态护林员动态管理机制。

优化政策措施，加大投入力度。广西积极统筹资金，及时分解落实中央生态护林员补助资金，加大对深度贫困地区、滇桂黔石漠化片区、边境县、革命老区县的生态扶贫投入力度。根据自然保护区内贫困人口和森林资源情况，在不重复安排护林员的前提下，合理统筹、新增资金，优先在自然保护区内选聘一批生态护林员，有效缓解国家级、自治区级自然保护区的社区矛盾。优先安排少数民族地区生态护林员指标，带动和巩固包括壮、苗、瑶、彝、仫佬族等少数民族贫困人口脱贫，促进民族团结互助、共同进步、和谐发展。实行补助标准和管护面积差异化政策，统筹考虑生态护林员管护区森林资源情况、管护难易程度、现有护林员工资水平以及贫困户户籍人口等因素，合理确定生态护林员的管护面积、管护强度和劳务补助标准，最大限度地发挥脱贫带动作用。

强化督促指导，创新队伍建设。广西壮族自治区林业局强化对生态护林员选聘的督促指导，在生态护林员选聘工作期间实行每周一报和全区通报制度，不定期召开生态护林员选聘工作推进会。在多地开展实地暗访和督查指导，对发现的问题及时进行调查处理，保证了生态护林员选聘政策切实落实和工作顺利开展。指导建立县—乡—村三级管理体系，通过对生态护林员加强监督、定期考核、动态管理，夯实了生态护林员队伍建设与管理。

（二）广西实施生态护林员政策取得的成效

森林资源保护能力显著增强。广西通过实施生态护林员政策，扩大了森林资源管护队伍，各种偷猎、砍伐、破坏行为得到有效控制，森林资源的保护能力显著增强，织密筑牢了广西生态资源保护网。截至2019年年底，广西实现资源管护面积8100多万亩，人均管护面积1300多亩，涉及67个县753个乡镇23749个村屯。各项目县的森林、湿地、沙化土地等资源得到较好管护，生态安全屏障更加安全稳固。从2015年至2019年，67个项目县林业有害生物发生面积降低4.3%，病虫害发生率降低11.3%；14个设区市森林火灾发生次数降低59.1%，受害森林面积降低47.7%；2019年林业行政案件比2018年下降了46.2%。同时，生态护林员通过参与森林资源管理，学习林业技术，提升自我发展能力，在贫困户中起到引领示范作用，实现了生态保护、宣传教育、脱贫致富三大效益合一，增强了群众热爱自然、保护珍稀动植物、创建绿色家园等生态意识，提升了社会生态文明程度。

助农脱贫增收政策效应持续显现。以政府购买服务的方式选聘有劳动能力的农村建档立卡贫困人口成为生态护林员，通过参与森林管护工作有尊严地获取劳动收入，生态护林员政策充分做到了扶贫对象精准，解决了部分有劳动能力的贫困家庭至少一个人的就业问题。截至2020年年底，通过生态护林员专项补助资金以及其他林业生态项目资金，广西选聘续聘生态护林员人数达6.3万名，带动和巩固超过24万名建档立卡贫困人口脱贫增收，户均年增收8000元，直接增加了建档立卡贫困户的经济收入，成为脱贫出列重要的收入支撑。同时，广西各地林业部门先后举办多期生态护林员培训班，提高他们的“造血功能”。掌握了种植养殖技术的生态护林员积极发展产业并带动其他贫困群众，部分生态护林员成为当地脱贫致富带头人，激发了脱贫内生动力，将生态与生存的矛盾化于无形。生态护林员政策的实施，促进了贫困户增收和贫困户就地就近转移就业创业，充分体现了扶贫与开发并重的思路，助农脱贫增收政策效应持续显现。

促进民族团结、强边固边等多重效应凸显。广西将生态护林员选聘续聘工作与民族团结进步深度融合，重点将补助资金向少数民族地区倾斜。2016~2020年，广西累计安排15个少数民族自治县中央生态护林员补助资金7.31亿元，占全区的46.8%。选聘续聘少数民族生态护林员达4.2万名，占全区的66.6%。带动和巩固包括壮、苗、毛南、仡佬族等超过15万名少数民族贫困人口脱贫，帮助其实现稳定增收，有利于维护民族团结，促进和谐稳定。同时，广西沿边地区集“老、少、山、边”于一体，8个沿边县中有5个是国定贫困县。在生态护林员选聘工作中，广西积极向沿边地区倾斜，促进建档立卡贫困边民在边境村寨就地脱贫，充分发挥了减贫脱贫和强边固边等多重作用，让边民守着“边”过上了“富”日子。

三、广西实施生态护林员政策存在的问题

（一）生态护林员政策管理考核机制不力

当前，广西部分地方未严格执行国家、自治区关于生态护林员“县建、乡聘、村用村管”的管理要求，未细化制订出台相应的生态护林员日常考核、退出等相关管理规定和办法，没有及时对生态护林员日常履职情况进行考核。个别县考核内容扩大化，混淆生态护林员主要工作职责，不利于生态护林员开展本职工作，增加生态护林员工作负担。个别生态护林员主观责任意识薄弱，偶有生态护林员履职尽责不到位的现象发生，甚至存在个别生态护林员脱岗的情况。

（二）生态护林员政策执行方向存在偏差

部分县在选聘生态护林员时对选聘条件把关不严，选聘的生态护林员年龄超出规定范围，一定程度上影响了生态护林员的管理和管护的质量。同时，部分县在同等符合选聘基本条件的情况下，没有优先选聘劳动力较少、贫困程度较深的贫困人口，反而选取部分已脱贫且家庭收入较高的贫困人口担任生态护林员，生态就业带动脱贫作用不明显。

（三）生态护林员政策宣传工作有待加强

选聘符合条件的建档立卡贫困人口担任生态护林员工作，是党中央国务院明确的脱贫攻坚“八个一批”的重要组成部分和必要举措。但在政策的落地过程中，由于相关宣传培训工作不够深入，部分基层政府存在政治站位不高、认识不到位等问题。部分贫困县、乡在脱贫攻坚工作中，缺乏对生态扶贫顶层设计的重要性和必要性的充分认识，没有把生态护林员选聘工作纳入政府全盘工作中，片面地认为这项工作仅仅是林业部门的事情，导致生态护林员助力脱贫攻坚的力度打了折扣。

（四）生态护林员队伍建设有待完善

目前，广西生态护林员政策的落实存在一定“重补助，轻管护”的现象。森林管护需要相关工作人员具有良好综合素养，但生态护林员专业知识欠缺、专业技术不过硬等问题，制约了生态管理工作的有效开展。部分县未充分利用自治区选聘办法明确的“可利用不超过5%的资金用于部分简易装备购置、人身意外伤害保险支出”来实现劳动基本保护，没有为生态护林员购置简易装备或发放不及时，以致形成管护工作“力不从心”的状况。

四、完善生态护林员政策的建议

（一）完善生态护林员政策管理考核机制

在《广西壮族自治区建档立卡贫困人口生态护林员管理办法》的基础上，制订出台操作性强的生态护林员考核相关措施办法。督促指导各县按照“县建、乡管、村用”的管理机制，建立“县-乡镇-林业站-村委-生态护林员”的管理体系，细化出台相应的生态护林员日常考核、退出等相关管理规定和办法，建立健全已脱贫生态护林员考核退出机制。重点对生态护林员在岗履职情况进行考核，探索公司化生态护林员管理模式，成立专业护林公司，实行“公司化管理、社会化服务、专业化标准、精细化护林”模式。建立完善生态护林员工作绩效与劳动报酬挂钩的奖惩激励机制，补助发放与日常考核结果挂钩，从而激发生态护林员的工作积极性，避免尽责不到位、脱岗现象的发生。

（二）严格把控选聘程序

生态护林员是协助各级林业部门做好森林资源管理工作的坚强后盾，规范生态护林员选聘程序，保证选聘工作透明度尤为重要。为此，各级林业主管部门一要严把人情关，坚决杜绝人情连带关系，严格按照“公平、公正、公开”的选聘原则择选人员。二要严格执行选聘办法和相关管理办法，规范申请、推荐、商议、考察、公示等选聘流程，重点从是否能够胜任野外巡护工作、是否可以正常履职、是否具有责任心等方面进行考量，使所选聘的生态护林员能够承担起森林管护的职责。

（三）加大政策宣传力度

宣传工作是政策贯彻落实的基础和前提，做好宣传工作对政策实施效果至关重要。建议自治区级或市级财政统筹安排年度宣传培训工作经费，进一步加大生态护林员的多元化融资渠道，为生态护林员宣传培训工作提供资金支持。改进宣传方式，建议从上到下分级开展宣传培训工作，重点做好县、乡、村负责人和工作人员的分级培训。正确引导基层充分利用电视、广播、报刊等传统宣传媒介，灵活利用微信、微博、短视频等网络平台，以及通过村内“大喇叭”和在县城集镇、重点路口张贴宣传标语、宣传海报等方式，广泛开展生态护林员相关政策宣传。

（四）加强生态护林员队伍建设

对管理人员、生态护林员进行分级分类等多种形式培训，每年为生态护林员提供不少于两次上岗、业务、安全生产、森林资源保护、森林防火、有害生物防治、林业技术等专业培训，逐步提高生态护林员的职业素质能力。除培训护林技能外，还要对生态护林员开展产业技术培训，帮助他们掌握发展林业产业的实用技术，通过引导扶持和传帮带，促进生态护林员及其他群众稳定增加收入，拓宽收入渠道。利用中央生态护林员补助资金或县级统筹财政资金，统一为生态护林员购置简易装备，为生态护林员购置防火（迷彩）服、防火器材等巡护保护装备，为生态护林员野外巡护工作提供基础的安全保障。积极筹措资金为生态护林员购买人身意外伤害保险，分散艰险复杂的野外工作环境和制止破坏森林资源违法行为所带来的潜在风险，为生态护林员充分履职尽责创造条件。