中美政务社交媒体文件归档比较研究

谭 优 朱佳煊

Web2.0时代,社交媒体工具的发展既刺激了社会公众的信息创建和利用，同时也促进了其在政府信息公开和公共服务中的应用，社交媒体逐渐成为协助政府线上线下治理与服务的重要平台。政府在社交媒体平台所形成文件与其政务活动息息相关，是政务客观活动的真实再现，是隐于网络的重要信息资源，对其进行归档既有利于保存数字档案资源，构建社会记忆，也有利于满足公众信息需求，促进历史研究。为了留存这些重要的网络信息资源和珍贵的人类数字文化遗产，世界各国相继推出了相关归档项目。美国作为最早开展政务社交媒体文件归档的国家之一，早在2010年就推出了Twitter归档项目，并要求联邦机构开展政务社交媒体信息归档实践，在社交媒体信息归档方面较为成熟。因而，本文对中美两国政务社交媒体文件归档开展比较研究，分析归纳我国尚存在的不足，同时汲取他国优秀经验，以促进我国政务社交媒体归档工作的发展。

一、我国政务社交媒体文件归档动因

1.构建完整社会记忆的需要。我国政府机构开设政务社交媒体账号数量逐年增多。以微博为例，截至2020年12月，经平台认证的政务机构微博已有14万余个，我国约40%的网民通过微博来获取和发布信息[1]。由此可见，微博等社交媒体逐渐成为公众获取政务信息的主要渠道之一。政务社交媒体作为政府机构发布政务信息、接受民众监督、与民互动的重要窗口，在开展职能活动过程中会产生大量与其相关的原始记录，可以反映当时的社会政治、经济、文化、思想等情况[2]，是构建社会记忆的重要组成部分。同时，政府机构除了通过平台发布政务相关信息之外，也接受来自社会各界的咨询和监督，这些在私信、评论过程中涌现的有关社会生活、反映民心的信息与政府职能和政务活动息息相关，其本质也是时代与社会的真实反映[3]，能够在一定程度上构成时代记忆。此外，国家图书馆于2019年4月启动的互联网信息战略保存项目，计划将微博全站发布的超过2000亿条博文保存下来，意味着互联网信息成为人类文明和社会记忆的新载体。社交媒体信息的易逝性和不可再生性敦促记忆机构应当及时对其采集和保存[4]。

2.政务社交媒体的信息红利。随着我国将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革总目标提出，“四个全面”战略布局、国家大数据发展战略和“互联网+”行动计划的推进，档案日益成为国家基础性战略资源[5]。政府在履职过程中所形成的政务社交媒体信息包含业务价值、信息价值等多重价值[6]，在维护数字文化遗产、留存互联网社会记忆方面发挥重要作用。我国政府在社交媒体平台所创造的信息内容涵盖政治、经济、文化等众多领域，是政务大数据的重要构成部分，其信息价值和文化价值毋庸置疑[7]。政务社交媒体文件作为党和国家运行过程中形成的真实记录，是在社会治理中形成的重要数据源：社交媒体信息为提升政府治理能力提供决策信息资源，尤其是在舆情治理方面。近年舆情阵地由线下向线上转移，微博、微信在内的社交媒体平台逐渐成为核心舆论场，收集整理和利用社交媒体信息，可向社会舆情的监测与反馈提供可靠情报，为提高政府应急管理决策效率提供有力支持。

二、中美政务社交媒体文件归档比较分析

1.归档政策方面。相关政策文件的制定均是为了加强社交媒体信息的保存和利用，对政策文件开展分析，可窥见中美政务社交媒体文件管理工作的当前现状、重视程度以及发展趋势。

美国已有的政务社交媒体文件归档政策包括由NARA（National Archives and Records Administration，国家档案与文件署）所制定的《联邦Web2.0使用和文档价值报告》《关于社交媒体捕获最佳实践的白皮书》《社交媒体文件管理指南》《电子信息管理指南》，地方州或部门制定的政策文件如华盛顿州政府的《社交媒体应用指南与最佳实践》《电子档案管理：博客、维基、Facebook、Twitter和管理公共记录》、疾病预防与控制中心的《CDC社交媒体工具指南和最佳实践》《Twitter指南和最佳实践》《Facebook指南和最佳实践》等。近年来，我国开始重视政务类社交媒体信息的收集和保存。2016年，国家档案局发布《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》，首次将社交媒体文件的归档及管理列为主要任务和指标之一；同年制定的《电子文件归档与电子档案管理规范》对社交媒体文件的归档范围、归档元数据和归档格式作了简单要求；2018年，国家档案局发布《机关档案管理规定》，正式将社交媒体档案纳入机关档案的范围。

在横向上，美国所发布的政策内容涵盖了社交媒体文件定义、归档方法、归档技术、归档工具等方面，构建了一个“理论认定——组织方法——技术手段”三位一体的社交媒体归档政策[8]，形成了一个完整的归档流程政策文件体系。其中，“政务社交媒体文件”更是成为上述归档政策的核心词汇，具有较强的针对性。我国虽在《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中提出“研究制定重要网页资源的采集和社交媒体文件的归档管理办法”，但现实情况是，政务社交媒体文件归档相关内容多嵌套至机关电子文件归档相关政策文件中，重心更多围绕机关电子文件的归档管理问题，对于政务社交媒体文件归档具体问题，如捕获方法、归档标准等，没有做深入探讨，其针对性、可操作性有待提升。

在纵向上，美国基于其档案管理体制和现有中央政策文件，不同的州或机构进一步制定、细化符合自身实际情况的社交媒体文件归档政策，呈现出较强的指导性、从属性与系统性。如纽约州政府发布的《文档公告：社交媒体的初步指南》等，基于中央纲领性文件具化了采集频率、采集范围、采集工具，并进一步提出现有归档方法在实际应用过程中所呈现的不足以及社交媒体归档工作的未来发展趋势。我国地方政府也制定了政务社交媒体文件归档标准，如河南省档案局制定的《河南省电子文件归档与电子档案管理办法实施细则》，但归档政策制定与实践要求存在不协调之处，如第十五条第（五）点规定“公务电子邮件以EML格式，网页、社交媒体类电子文件以HTML等格式归档”，无论是静态的HTML还是动态的cgi，在不同时期或不同版本的浏览器上会出现明显的显示差异，因此不能确实保障网页信息在长期保存过程中的可用性[9]。从整体上而言，由于缺乏实践经验和相应指导，我国政策文件大多强调了政务社交媒体文件归档的必要，对归档具体操作流程却不明确，可执行性弱，难以保障政务社交媒体档案的完整和真实。

2.归档范围方面。中美两国在政务社交媒体文件归档范围方面也存在明显的差异。为了保障政务社交媒体文件的真实性与完整性，NARA认为，完整的社交媒体文件除需包含内容、背景信息、结构三要素之外，还应当包含相关元数据以及评论信息等。如阿拉巴马州政府注重对社交媒体文件元数据的管理，规定相关元数据归档应当包括标题、形成者、主题、发布者、格式、网址等。美国海岸警卫队还对社交媒体评论归档作了具体要求：对于一般性评论，如果不影响或不需要任何行政措施、政策决定或特别汇编的评论应保留，但在10天内会被视为过时，应当在一年后删除。对于被删除的评论，评论如果不遵循公共事务社交媒体政策则会被删除，但仍保存一年。如果被删除的评论没有采取其他措施，则可在一年后销毁。

NARA通过提出四个非详尽问题来确定政务社交媒体文件的归档范围，强调了政务社交媒体文件的价值属性、机构职能与业务活动的相关性[8]、归档文件的真实性与完整性，一定程度上为各级各类联邦机构政务社交媒体文件归档工作提供了导向，有利于提高文件鉴定和归档效率。此外，美国农业部制定的《新媒体的角色、责任及权力》提出，必须保留创建或发布到新媒体账户或平台上的原始或独特内容的记录，例如公共意见或代表机构的个人发布的信息[10]，更强调了政务社交媒体文件原创性。同时，结合《隐私保护法案》、备忘录M-03-22、备忘录M-10-22、备忘录M-10-23以及《社交媒体文件管理指南》，美国对机构利用信息技术采集内容时所涉及的数据安全、涉及个人信息部分如何存储、开放等问题作了较为详细的说明，为归档过程中出现的隐私问题提供了有效的解决方案。

我国虽有一些政策、标准或指南可为归档主体确定政务社交媒体文件归档范围提供一定参考，如《电子文件归档与电子档案管理规范》提出，社交媒体类电子文件归档范围可参照《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》执行，即按照机关文书材料归档范围进行归档，但需要指出的是，政务社交媒体文件的归档范围过于模糊，在实际操作中缺乏明确的指导。其原因主要在于：一是机关文件材料归档范围缺乏针对性，忽视了政务社交媒体文件形成平台的特殊性，容易产生重复归档等问题。二是忽视了政务社交媒体信息类型的多样性。社交媒体信息在形成方式上既包括原创的信息也包括转载的信息，在内容形式上既包括文字图片也包括视频超链接等，因而对政务社交媒体文件进行归档会因为平台情况不同、信息内容不同导致归档标准不同。三是援引的政策文件具有滞后性。社交媒体平台作为电子政务平台的延伸和扩展，其交互性更为突出，在对政务社交媒体文件进行归档时会涉及著作权、隐私权等系列问题，可能会产生归属权纠纷，因而采用滞后的文件对于政务社交媒体文件归档来说显然不能完全适用。

3.归档方法方面。对社交媒体等第三方平台所形成的电子文件，由于其脱离政府机构内部环境，难以依据传统电子文件归档方式将其完整保存，因而中美需根据实际情况采用相应的归档方法，包括归档策略、工具、技术等，实现政务社交媒体文件的捕获和保存。

美国政府机构常采用备份工具直接向供应商索要内容，复制并粘贴到Word文档中，以CSV格式从社交媒体平台导出、打印并归档，或以PDF/A的方式对政务社交媒体文件进行归档，是一种主动采集与被动获取相结合的归档方法，但大部分方式只能向使用者提供备份产品，无法实现社交媒体文件长期保存。对此，NARA制定了新的捕获策略并提供多个归档工具和技术供机构选择。

需要注意的是，并非所有归档方法都能应用于政务社交媒体文件归档，这些归档工具和技术也并没有得到NARA认可。以ArchiveFacebook和ArchiveSocial为例，ArchiveFacebook是一款专用于Facebook平台归档的内置于浏览器的免费插件，通过网页快照实现内容的捕获并保存至本地磁盘，但它在浏览器和社交媒体平台应用方面具有局限性，无法适用所有的浏览器和社交媒体平台。ArchiveSocial虽然可覆盖所有常用社交媒体平台，并通过API捕捉内容和全部元数据，具有较高的普适性，但它的使用费用会随着社交媒体文件数量的增多而增加，给政府机构带来财政压力。因而联邦机构需要对这些归档工具进行评估和测试，从中选择合适的归档方法以满足机构归档需要、财政预算和技能水平。相较之下，我国政府机构对政务社交媒体文件归档常采用主动归档的方式，但受限于档案工作人员信息技术水平、平台API次数限制和归档对象信息保护等问题，政府机构大部分采用人工采集方式，如手工归档、截图、网页快照或网页另存为，少部分采用网络爬虫或API技术，归档方法应用较为单一。

在归档效果上，为完整采集社交媒体信息，美国联邦机构往往会复合使用多种归档技术，以捕获文本信息、图片、音频视频、超链接、背景信息以及相关评论，并将采集到的数据转换为WARC等国际标准存储格式，以此保证政务社交媒体文件完整性和真实性。我国档案部门在主流归档方式下，大部分可保存社交媒体原文、图片、音频等，少部分能保存背景信息，但归档格式大多为PDF、HTML等格式，在元数据整合方面存在一定困难，容易导致政务社交媒体文件归档的质量低下，难以确保其真实性以及其档案价值的发挥。

三、对我国政务社交媒体文件归档工作的启示

对比国际网络存档的深入开展和所取得的成果，我国互联网信息战略保存项目才刚刚起步，在社交媒体文件归档方面参与有限，正面临着失去先发契机、弱化档案话语权的危机[11]。因而，我国应当积极借鉴国外的实践经验，加快推进政务社交媒体文件归档工作进程，实现网络信息资源的保存与利用。

1.完善政务社交媒体文件归档法规政策。虽然我国电子文件相关法规政策可在一定程度上为政务社交媒体文件归档流程提供借鉴，但其内容缺乏针对性，难以解决操作层面的现实问题，对于政务社交媒体文件归档而言并不完全契合，我国仍需完善相关法规政策。第一，需在法律层面明晰政务社交媒体文件权属和隐私保护问题。政务社交媒体文件归档涉及政府机构、社交媒体平台、网民等多个利益主体，呈现出一定的复杂性；同时，社交媒体的评论内容可能含有网民的个人隐私信息，因而在归档过程中可能会产生文件归属权、隐私权等法律纠纷。将文件权属以法律的形式确定下来，完善《档案法》或《信息保护法》《著作权法》等相关法律法规，可为解决政务社交媒体文件归档的归属和隐私问题提供法律依据，从而推动归档工作的顺利开展。第二，需制定政务社交媒体文件归档政策标准等，继续细化归档范围、归档方法、归档格式等内容。由于政务社交媒体文件本身具有多元性、海量性等特点，直接套用电子文件的规范标准对其进行归档在实践层面存在一定难度，因而制定政务社交媒体文件归档政策或是将已有文件内容继续细化，对规范开展政务社交媒体文件归档工作，保障政务社交媒体文件完整、真实、可读十分必要。第三，不同政府机构应当针对其职能和特点制定更为详细适用的归档标准，完善政务社交媒体文件归档细节；不同部门也可根据自己的实际情况制定归档指南，在实践层面帮助档案工作人员更好地开展政务社交媒体文件归档工作。

2.创新政务社交媒体文件归档方法和归档模式。相比电子文件，从更复杂的网络系统中捕获的政务社交媒体文件更难保证它的完整性与真实性。美国采取与社交媒体平台或第三方机构合作的模式来获取技术支持。这种模式下，联邦政府工作人员只需接受相关培训或者提供监督机制，即可实现政务社交媒体文件高质量归档。我国政府机构常用的归档方式在技术方面均存在一些不足，而技术创新需要大量资金支持，这给政府带来了较大的财政压力，因而我国可以通过创新政务社交媒体文件归档模式实现技术更新。我国企业机构在大数据、AI智能、区块链等高新技术领域的发展在世界范围已具有一定的技术优势，政府机构一方面可将政务社交媒体文件归档外包至技术先进的企业机构，以更快更完整地捕获管理政务社交媒体文件；另一方面，参考我国国家图书馆的网络信息资源开放战略，政府机构可加强与社交媒体平台方合作，在互联网信息战略保存项目的基础上实现信息共用共享，或依托企业机构融合高新技术获取归档方法、工具支持，保障政务社交媒体文件档案的真实性、完整性及安全性。