中国共产党党内法规体系建设的历史发展及完善建议

修长昆

(中国铁路济南局集团有限公司党校，山东 济南 250014)

党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分之一，也是习近平法治思想的重要内容。新形势下加强党内法规体系建设，不仅是推进全面依法治国的重要内容，也是坚持依法执政、提高法治思维和依法办事能力的应有之意，更是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

一、中国共产党党内法规体系的产生与发展

中国共产党自成立以来就高度重视党内法规体系建设，其贯穿于中国共产党发展的各个阶段，贯穿于中国共产党历史发展的全过程。党内法规体系在不同发展阶段有着不同的历史表现形式，体现着不同历史阶段的发展要求。

新民主主义革命时期是党内法规体系的初步建设时期。党内法规体系建设开始的标志性事件是1921年中共一大制定的《中国共产党党纲》，这也是我们依规管党治党的开始。在新民主主义革命三十年的发展历程中，中国共产党共制定党内法规131个。(1)中央编译馆：《中共中央文件选集》，中共中央党校出版社1989年版。这些党内法规涉及党章、党的组织、党员干部、党的纪律、党的军事及党的宣传教育方面的重要内容。(2)修长昆：《党内法规制度建设的历史变迁、困难挑战与完善路径》，《理论学习与探索》，2019年第2期。通过对这一时期党内法规体系的系统梳理和归纳，其呈现三个主要特点：其一，党内法规时效性强，更加注重灵活性。中国内忧外患的国情决定了党内法规要及时做出调整变化，如党章根据革命建设的需要不断修改其相关内容。其二，党内法规对党员干部的组织性、纪律性提出了更高的标准和要求。一个新成立的政党要保持竞争力必须加强组织建设，规范纪律性要求，只有这样才能保持坚强的生命力。其三，党内法规具有较强的保密色彩。例如，建党初期，“钟英”曾作为中共中央的代号，“钟祖之”曾作为中共中央组织部的代号等，保密色彩反映着社会发展的时代特征。

社会主义革命时期是党内法规体系的初步发展时期。这一历史时期，中国共产党共制定党内法规57个，(3)中共中央文史研究室：《建国以来重要文献选编(1—20卷)》，中央文献出版社2011年版。其中不但包括党章、党的组织法、党员干部、党的军事、党的纪律、党的宣传教育方面的要求，还增加了党与政府相关关系的规范性文件。党内法规体系建设在十年“文化大革命”期间受到严重破坏，但相对以往党内法规体系建设仍有重大发展。与新民主主义革命时期相比，党内法规体系的分类在这一历史时期增加了党与政府相关关系的法规。中国共产党作为执政党要处理好与政府各部门的关系，通过党内法规的不断完善，改进和加强对国家政府的领导。我们党通过党内法规理顺了党和政府间的关系，逐步形成了党委领导下的分工负责制。

社会主义现代化建设时期是党内法规体系的初步完善时期。改革开放以来，党内法规体系建设不断完善和发展对规范党员干部言行发挥了重要作用。中国共产党在这一历史时期共制定党内法规281个，并且随着形势的不断变化数量还在不断的增加。(4)法律法规中心编：《中国共产党常用党内法规新编(第2版)》，法律出版社2011年版。特别是党的十八大以来，中国共产党将法治作为我们党治国理政的基本方式。为加强党内法规体系建设，党的十八大以来，《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内政治生活若干准则》《中国共产党国有企业基层组织工作条例》《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党党校工作条例》等一系列的党内法规先后出台，党内法规体系从“瘦身”到“健身”。特别是《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》正式颁布，明确了党内法规的立法程序。为加强党内法规体系建设的总体规划和顶层设计，首次编制党内法规制定工作规划《中央党内法规制定工作五年规划纲要》。党内法规体系在这一历史发展时期具有三个主要特点：其一，党内法规的体系性不断加强。这一时期的党内法规从名称上看，逐步形成了党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则三级规范性文件，逐步形成党内法规体系，规范党员干部的言行。其二，党内法规程序性要求不断提升。这一时期党内法规程序性的数量增加，从法律关系主体、法律关系客体及法律关系内容方面细化程序性规范。其三，党内法规呈现社会主义法治特性。党内法规借鉴国家法律的经验，规范文件的效力等级，以《党内法规制定条例》的形式明确党内规范性文件的法律位阶，明确文件冲突的处理方式，逐步呈现“法”的特性。

经过这三个历史时期的发展，特别是党的十八大以来我们将党内法规体系建设纳入到中国特色社会主义法律体系建设之中，这充分显示出党中央对党内法规制度体系建设的信心和决心。党以加强党内法规体系建设为重要抓手推进依法治国、依规治党。

二、中国共产党党内法规体系建设过程中面临的问题

经过百年的发展，党内法规建设已初步形成了相对完善的党内法规体系，其对全面依法治国、提高党的执政能力、规范党员干部行为具有重要意义。但党内法规体系在建设过程中还面临不少问题和难题，其突出表现在以下几个方面：

一是在理论支撑问题上，基础理论建构不扎实。党内法规体系作为党史党建与法学的一个交叉学科，既需要党史党建基础理论的支撑，又需要法学基础理论的铺垫。中国共产党在一百年的发展历程中，主要侧重于对党内法规制度的具体研究，忽视了党内法规基础理论的钻研，多数也仅停留在法规解读等方面，远远落后于党内法规体系建设。党内法规体系的建设过程就是一个“立法”的过程，需要平衡多方利益，而利益平衡的背后则需要重大法学基础理论予以支撑，不同法学理论在利益分配模式的选择上大相径庭。因此，我们要加强党内法规法学基础理论的研究，为党内法规制定提供宽口径的选择。目前，对于相关党内法规体系理论的研究主要聚焦于党员干部实体性权利的保障，忽视了党内法规程序性规制，缺乏程序性条款乃至程序性党内法规，这与国家法治体系建设还有较大差距，还难以满足党内法规体系建设的需要。

二是在立法衔接问题上，与国家法律法规间的照应有欠缺。党的十八届四中全会提出构建中国特色社会主义法治体系，将“完备的法律规范体系”“完善的党内法规体系”并列作为其重要组成部分，中国特色社会主义法治体系形成了党法和国法的二元结构体系。党内法规体系应加强与国家法律法规间的衔接。此外，当党内法规与同级的地方性法规、地方性政府规章冲突时该如何处理，党内法规与上级的政府规章、宪法法律冲突时该如何处理，这些可能在实践中出现的问题，都还没有做出相应的规定。这就需要党内在制定“完备的法律规范体系”过程中做出相应的考虑，做好与国家法律法规的衔接与照应。

三是在程序规制问题上，党内法规的程序性规制有待完善。党内法规长期以来关注党员干部的实体性权利，党内程序性法规数量相对较少。党的十八大以来，党中央注重程序性法规的制定，但对程序性规范文件可操作的程序性制度则相对欠缺。例如，《中国共产党党内法规制定条例》第16条提出：“需经中央审议批准的党内法规草案拟定后，视其内容，或在一定范围内征求意见，或经中央同意后在全党范围内征求意见”，但对于征求意见的范围、法律程序、处理意见的方式方法等相关问题，《中国共产党党内法规制定条例》并没有做出相应的程序性规定。程序正义直接影响着实体正义，程序性规定的缺失已严重影响到党内法规在实践过程中的具体推进。

四是在结构体系问题上，还未形成以“部门法”为支撑的规范体系。法律体系是指一个国家现行有效的法律规范按照不同法律部门的划分组合而形成的一个有机统一的整体。(5)孙春增：《法理学基础》，北京大学出版社2007年版，第151—152页。中国已形成了以宪法为核心，以刑法、民商法、诉讼法为支撑的法律体系。其各部门法就是以调整对象和调整方法的不同作为划分标准的，这是从横向上对中国特色社会主义法治体系进行划分。而我国虽然也形成了相对完善的纵向党内法规体系，按照党内法规的法律位阶不同对党内法规进行划分。但党内法规还未形成横向上的党内法规体系，由于党内法规涉及党内政治生活的方方面面，对党内法规的划分缺乏相应的划分标准，难以形成支撑党内法规体系的“部门法”。

理论基础薄弱、立法衔接性差、程序规制缺失、结构体系混乱，这些党内法规体系建设中的困境已严重制约了党内法规体系的构建，为此必须完善现行的党内法规体系以满足依规治党的现实需要，推进社会主义法治国家建设。

三、中国共产党党内法规体系建设的完善建议

党内法规主要是指省级以上党的委员会制定的规范党组织和党员行为的党内规章制度体系的总称。党内法规体系建设不仅涉及法律关系主体、法律关系客体，还涉及法律关系内容。党内法规体系建设需从以下几个方面进行完善。

第一，坚持马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论的指引，寻求党内法规体系建设的法律依据。马克思主义法学认为，就法承载的意志主体而言，在阶级对立社会之中，法集中体现统治地位阶级的意志，维护统治阶级的利益。(6)孙春增：《法理学要义》，北京大学出版社2007年版，第78页。但并不表明任何社会历史发展时期的法律只能维护统治阶级的利益，而不代表被统治阶级的利益。中国特色社会主义法治理论对马克思主义法学思想的一个重要发展就是指出法律是能够反映人民的意志，保障人民的权利和自由。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，党领导下的法治必须体现党的宗旨。中国作为人民民主专政的社会主义国家，一切权力属于人民，中国特色社会主义法治建设必须贯穿以人民为中心的发展思想。作为中国特色社会主义法治体系重要组成部分的党内法规体系应始终坚持以马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论为指引，做好人民群众的“代言人”、人民群众意志的代表者。

第二，加强与国家法律法规间的衔接与照应，正确处理二者之间的辩证关系。党内法规与国家法律法规间的矛盾与冲突是我们实践中难以处理的难题，为此，我们应做好制度规划。一方面，“应根据新时期时代发展的变化要求，制定长期、中期和近期相结合的党内法规发展规划纲要，将其纳入党内法规体系建设之中。”(7)夏行：《依法治党：加强党内法规建设的辩证视角》，《领导科学》，2012年第10期。另一方面，应明确党内法规体系建设与国家法律法规间的界限，各自在自身范围内做好规范性法律文件的建设。当然，对于国家法律和党内法规的交叉地带，特别是与之相矛盾冲突的地方，我们应分类予以处理。这在国家法律法规建设的层面已有应用，(8)《中华人民共和国立法法》第86条：地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。我们可加以借鉴。但借鉴并不等同于照搬照抄，还应结合党内法规建设的特殊性质进行运用。要正确处理党内法规和国家法律的关系，坚持纪在法前、纪严于法、纪法分离、纪法衔接，将纪律规矩挺在前面，纪律对党员干部的规定要严于国家法律对于公民的规定，纪律和法律要相互分离，但二者在处理相关问题时，党内法规和国家法律要做到程序上的衔接，以此更好推动社会主义法治体系建设。

第三，完善党内法规体系的程序性规范，注重由实体性保障向程序性保障转变。当前我国的党内法规多注重党员干部实体性权利保障，忽视了程序性权利的维护。如党员干部对于党组织做出的党的纪律处分不服的，能否提起复议？提起的程序设置，是向上级党委还是向同级党委提起？“一审终审”还是“两审终审”？党内法规对这些程序性的设置还没有做出细化的规范，程序规范的缺失必然导致党内法规缺乏对党员干部实体权利的保护。因此，党内法规体系的建设应根据当前的实际情况，一方面在党内法规文件中强化程序性规定的设置或者专章制定，另一方面考虑实体性党内法规如何贯彻落实制定专门的程序性法规。随着党内程序法规的不断完善和时机的成熟，我们党专门制定的程序性党内法规，最终形成党内法规程序性法典。法律法典化是成文法国家法律发展的方向，制定党内程序性法规的终极目标就是形成程序性法典。

第四，建设中国特色社会主义的党内法规体系，要寻求“部门法”的划分标准。党内法规体系建设纵向上应发挥党章的“宪法”核心作用，指引地方性党内法规文件的建设，形成多位一体的党内法规体系。党内法规体系建设横向上，应形成结构完整、逻辑严谨、体系合理的党内规范体系。其面临的首要难题就是如何从横向上划定党内法规体系的划分标准，即如何确定党内法规调整的对象和调整的方法。这里我们可以借鉴法学中的有益经验，即采用“兜底条款”的方式予以界定。我们可以将党内法规体系分为“党的领导、党的思想建设、党的组织建设、党的作风建设、党的反腐倡廉建设、党的民主集中制建设及其他方面的法规文件，”(9)这一划分标准在《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》中已有体现。既对党内法规体系进行了分类，又运用兜底的方式将所有党内法规纳入其中，这有利于各“部门法”构建自身的学科建设体系，进而更好地服务于党内法规体系建设。

四、结语

党内法规建设是中国共产党执政的重要方式，在党的革命、建设和发展过程中发挥着重要作用。尤其是党的十八大以来，党中央坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，将全面依法治国上升到党和国家战略的高度予以推进，这为党内法规体系建设构建了良好的外部环境。因此，我们党极有必要将党内法规建设与党的执政能力结合起来，运用法治思维和法治方式，学习借鉴社会主义法治体系建设的有效经验，从而推动中国共产党执政方式和执政能力的转变，跳出历史周期律，为中国共产党长期执政提供法律保障和制度支撑。