河南沿黄城市人才政策转型路径

张 磊

黄河流域生态保护和高质量发展成为国家重大发展战略，这为河南沿黄城市发展提供了新的机遇。人才是技术创新、产业转型与社会发展的重要条件，是河南沿黄城市转型发展的重要基础。本文以党的十八大为时间节点展开研究，收集了河南省郑州、三门峡、洛阳、济源、新乡、濮阳、焦作等沿黄城市发布的代表性人才政策，以此为基础，分析了河南沿黄城市人才政策的特色与其面临的挑战，进一步提出了新时期河南沿黄城市人才政策转型的对策。

一、河南沿黄城市人才政策特色分析

（一）建立“1+N”的组合式人才政策体系

为实现人才引得来、留得下、用得好、作用佳的目标，近年来河南沿黄城市相继实施“主政策+配套保障政策”的人才政策体系。如郑州为做大做强省会功能、推进国家中心城市建设，相继实施了“智汇郑州”与“黄河人才计划”，围绕创新创业扶持、生活补助、住房补助、购房补贴、医疗保障、配偶安置、子女就学、人才服务等发布了一系列工作方案与细则，推动河南在外人才回流与外地人才来郑州创业、就业与发展，助力中原崛起。

（二）建立以项目制为依托的高层次人才激励机制

高层次人才在技术创新、产业升级的进程中发挥着重要作用。为更好地发挥高层次人才的作用，河南各沿黄城市结合自身的需求，形成了基于项目制的多元化高层次人才激励机制。比如郑州市针对经济社会发展转型需求的重点项目实施高额资金支持，顶尖人才（团队）最高可获得1亿元多元化资金支持，其他诸如高层次人才创业补助、项目融资与平台建设等方面，也有相应的分级分类支持政策。

（三）着力打造人才链和创新链相融合的人才工作品牌

为着力推进科技创新，不少城市有针对性地引进高层次人才，促进人才链与创新链的融合发展。河南沿黄城市依据自身技术创新的需要，抱团行动开展跨省市人才引进活动，积极对接国内重点高校，大力实施本硕博应届毕业生引进计划，为技术创新与研发奠定扎实的青年人才储备力量。为提高人才政策的辨识度，不少城市相继实施人才品牌工程，扩大各地市引才聚才的影响力。如郑州市先后实施的“智汇郑州”“黄河人才计划”，在省内外产生重要反响，受到不少媒体的关注。

（四）以经济社会发展需求为导向推进人才政策调整

人才政策要针对各地市经济转型与产业升级的需要，推动各层次人才集聚，发挥各类型各层次人才在河南沿黄城市创新驱动与转型发展进程中的作用。如郑州市明确提出要紧紧围绕战略产业与战略性新兴产业的发展需求，依托高校、科研机构、企业等用人主体，引进一批郑州急需紧缺的高层次和高水平人才，为郑州国家中心城市建设提供坚强有力的人才保障和智力支撑。

二、河南沿黄城市人才政策面临的挑战

（一）企业在地方人才政策制定中的作用不足

“三高一低”的粗放发展模式受资源环境约束难以维系，产业升级转型亟待推进、创新研发能力亟待提升（王世权等，2021）。面对经济社会发展转型的压力，不少城市将人才引进工作置于重要位置。由于在基础设施、公共服务、市场机制建设与发展机遇等方面存在不足，河南沿黄城市人才政策具有显著的政府外在压力建构特点。一些河南沿黄城市受地理位置、营商环境建设滞后与人才工作机制体制改革相对迟缓的影响，人才主管部门在对外招才引智工作中的角色更为突出，作为市场用人主体的企业在人才政策设计、调整等方面的实质影响力、话语权有待提高，尚未建立依托企业需求的内生型人才政策构建机制。

（二）人才政策的追随模仿

综合对比近年来河南沿黄城市发布实施的人才政策文本可以发现，从政策名称、政策内容、政策工具、实施机制与考核办法等角度看，河南沿黄城市的人才政策存在着相似度高、重复性内容多、独创性少、模仿式与追随型政策多的特点。比如在人才分类上，普遍分为高层次人才、技能人才与青年人才等。对于人才的激励方式也呈现出较为明显的明码标价、物质激励特性（柳新元和季冰，2020）。对于人才的配套保障政策也集中在医疗保障、生活补助、配偶安置、租房补助与购房补贴、创业扶持等领域，且配套保障政策的实施也采取较为显著的分级分类方式。政策的趋同性与追随式导致河南沿黄城市人才政策与国内其他城市缺乏明显的差异度，可能影响其实施效果。

（三）人才政策构成不尽合理

根据近年来河南沿黄城市发布的人才政策文本信息，从政策重点角度看，各地对于引进高层次人才、储备青年人才着墨较多，而对本地技能型人才培育的长效机制涉及相对较少。从激励手段角度看，侧重于物质激励，针对不同层次和标准的人才给予不同力度的货币补偿，未能从构建具有特色的高层次人才荣誉奖励制度等着手。从引进人才与本地存量人才之间的待遇上看，存在着较为明显的鸿沟，不利于引进人才与现有人才形成合力（李燕萍等，2019；胡跃福和马贵舫，2020），难以形成各类人才共同促进经济发展、技术创新与产业升级的局面。从政策周期角度看，各地人才政策呈现出短期化特征，缺乏人才政策的系统化顶层设计。

（四）人才引进面临不利的国际大环境

当今世界形势正在发生深刻变化，大国关系深入调整，一些国家政策内顾倾向加重，保护主义抬头，人才跨国交流难度增加（苏立宁和廖求宁，2019）。近年来，全球高科技领域的高层次人才呈现白热化争夺态势。美国对入选我国高层次人才项目的在美专家的调查不时见诸报端，对中美高校和研究机构之间的项目合作进行限制，试图遏制我国科技“卡脖子”领域发展。我国引进国外高层次人才面临的制约因素增多成为新时期海外引智的重要挑战，也是内陆省份引进高水平海外人才面临的新形势。

三、新时期河南沿黄城市人才政策转型路径

（一）以劳动力市场需求为导向，形成差异化城市人才政策体系

掌握劳动力市场需求变化，健全完善劳动力市场需求调查机制，准确分析和研判各地市劳动力需求规模与行业分布结构。新时期高质量发展战略将促使数字经济加速推进，以互联网平台为载体的新产业形态与新商业模式不断涌现，为劳动力就业提供了便利，创造出大量的就业岗位。鉴于新产业、新商业形态的大量涌现与快速迭代，要综合运用入户调查、登记失业与互联网求职平台数据等各种相互补充的手段，建立并逐步完善劳动力市场需求的监测体系与框架，形成劳动力市场需求总量估算、结构评估与发展趋势演变的分层次方法体系，全面掌握劳动力市场需求变化的新趋势、结构演变的新方向、劳动关系的新形式与类型样态的新表现，提高对劳动力市场的监测能力，为完善河南沿黄城市就业政策提供科学的分析手段。

形成符合自身需求的差异化人才政策体系。不同城市在发展阶段、发展水平、产业结构、人才资源总量与结构、城市规模以及城市公共服务和保障水平等方面存在着不可忽视的差异（黄玉兰，2007），这要求各城市要从本地客观实际出发设计符合自身发展要求，能够支撑本地发展的人才政策。千篇一律的人才政策违背了城市发展规律，不仅精准度不高，而且缺乏针对性和实效性，难以产生预期效果。河南沿黄城市要及时准确捕捉劳动力市场需求变化趋势，形成具有本地特色、契合本地需求、能够支撑本地产业转型与优化升级的差异化人才政策。

（二）完善人才需求监测预测机制，推动城市人才政策动态调整

高质量发展导向下，行业发展分化趋势增强，不同行业在人才需求规模、人才需求结构、人才需求增速等方面存在差异性。要综合宏观基本面、行业表现与微观企业数据，运用政府统计抽样、互联网平台等多源异构数据，考虑财政、货币、就业、区域发展等政策变化，以及产业属性与劳动力市场的城乡二元化结构，建立“双循环”新发展格局下人才需求预测模型。要针对传统产业、新兴产业等各类产业形态的劳动需求总体规模、劳动需求的区域、城市与行业分布结构等问题开展专题研究，明确新发展格局下的城市总体劳动需求、分类型劳动需求的规模与分布结构的演变趋势，优化河南沿黄城市人才需求监测预测机制。

根据经济社会高质量发展需求，开展人才供求状况摸底调查，建立差异化的城市人才政策动态调整机制。紧紧抓住高质量发展的导向与要求，根据经济发展水平、产业结构、人口结构与社会环境等多种因素的变化（陈丽君和王雪玲，2019），建立和完善河南沿黄城市人才需求清单定期调整制度，适时发布重点需求人才、缺口较大人才的需求分类目录。根据各城市人才的培育、储备与引进等状况，科学研判各城市人才的供求匹配状况，形成人才供需定期监测报告。以市场人才需求为导向，拓宽引进人才的类型，调整培育人才的侧重点，调整引进人才的认定标准、激励手段、补贴补助力度与保障配套条件，建立差异化的沿黄城市人才政策动态调整机制。

（三）加强政策沟通，推动构建城市间人才政策协作机制

加强各城市政府间政策沟通。要改变闭门造车的思维，摒弃传统的属地意识与零和博弈思维，积极推进城市间加强人才政策的信息沟通与交流。合作共赢是时代大势，以邻为壑的人才政策无法推进城市高质量发展。要破除行政区划刚性约束带来的思维限制，以共享人才资源等为区域人才合作的载体，不断完善人才政策的区域合作方式，结合区域经济发展战略与当地实际，建立一体化的人才服务网络，满足人才流动多样化需求，做到优势互补，避免区域内部人才过度竞争。要以专家指导、工作室、周末沙龙等形式，完善各城市急需紧缺高层次人才的共享机制，致力于河南沿黄城市经济转型与社会事业高质量发展。

准确定位，推进城市间人才政策协作。按照发展水平、产业状况、创新能力、人才总量与人才结构等情况，科学合理确定各城市在河南沿黄经济带中的定位。遵循区域布局和空间理论，要形成发挥各自比较优势、定位清晰与结构互补的河南沿黄经济带经济社会发展规划。按照创新方式、完善机制与加强人才共享的思路，在高层次人才引进、重大项目建设、高水平科研平台申报和科技成果转化等方面形成合力，避免城市间的恶性人才竞争，推动河南沿黄城市建立人才工作联席会议与工作机制，统筹解决各城市在培育人才、引进人才、集聚人才、使用人才、服务人才等方面面临的共性问题。