四川省生产建设项目水土保持遥感监管实践与思考

游翔，刘正斌，廖睿智，明龙仁

(1.四川省水土保持生态环境监测总站，成都，610041；2.四川省水利厅水土保持处，成都，610017)

引言

生产建设项目水土流失是典型的人为活动造成的加速侵蚀，具有点多面广的特点，水土流失防治投入多、难度大，一直以来具有监管困难，责任难以落实等问题[1]。生产建设项目水土保持遥感监管实施以来，充分利用信息化技术，建立天空地一体、各方协同、信息共享的机制，全面提升生产建设项目监管的准确性、时效性、权威性，从而使生产建设项目监管能实现“查得清”、“弄得准”、“干得快”，最终实现生产建设项目水土保持违法违规行为“管得住”[2-5]。

四川省是我国水土流失最为严重的省份之一，由于特殊的自然地理环境，土壤侵蚀广泛分布，局部地区存在滑坡、泥石流等重力侵蚀。近年来，四川省经济社会发展快，随着城市化进程的不断推进，大量生产建设项目的立项和实施，导致地表扰动、植被破坏等问题不断增多，人为水土流失进一步加剧。因此，加强生产建设项目水土保持监管工作，贯彻“预防为主，保护优先”的方针，减少人为扰动，依法强化生产建设项目水土保持监督管理，加大水土保持监督执法力度，对于遏制新增人为水土流失的发生具有积极意义[6]。四川省国土面积较大，涉及的自然地理和人文经济条件多样，相关工作成果和经验对全国范围内提高遥感监管工作具有重要借鉴意义。

1 四川省遥感监管工作总体情况

四川省自2019年开始在水利部组织下，开展全省范围内的生产建设项目水土保持遥感监管工作，开展疑似违法图斑现场复核及违法项目查处工作。根据《水利部办公厅关于推进水土保持监管信息化应用工作的通知》(办水保〔2019〕198号)要求，2020年四川省首次组织实施了省级生产建设项目遥感监管(加密)工作，基于2020年下半年影像解译发现的扰动图斑，对存在的“未批先建”、“未批先弃”、“超出防治责任范围”等情况进行认定查处。经过两年来的努力，在提高全社会水土保持意识，规范全省范围内生产建设项目水土保持监督管理，控制人为水土流失增量等方面发挥了重要作用。

2 四川省级遥感监管(加密)成果分析

2.1 全省扰动图斑复核结果

2020年四川省级遥感监管(加密)共下发扰动图斑8813个，下发扰动图斑面积4.89万hm2；实际复核9878个，实际复核图斑面积4.96万hm2(图1)。其中生产建设项目6538个，占比为66%，生产建设项目面积3.8万hm2；非生产建设项目3340个，占比为34%，非生产建设项目面积1.16万hm2。

图1 四川省2020年度省级遥感监管复核图斑分布

由于不同市(州)的国土面积差异比较大，现场复核扰动图斑数量不足以全面反映区域的监管压力，因此增加复核图斑密度弥补这一缺点。在现场复核图斑数量方面，成都市现场复核图斑3377个，占全省总量的34.19%，其次为凉山州、绵阳市、宜宾市、达州市；在现场复核图斑密度方面，成都市复核图斑密度仍是最高，为2361.54个/万km2，为全省均值的11.62倍，其次为内江市、眉山市、自贡市、德阳市。可见，人口聚集且经济发展较快的四川盆地平原区附近城市的监管压力较大，应加大关注力度。作为四川省面积较大的阿坝州和甘孜州的复核图斑密度最低，分别为33.13个/万km2和26.60个/万km2，监管压力较小，主要由于海拔较高、人口密度较低，生产建设活动较少。另外，凉山州的图斑密度虽然较低，但是图斑总数位居全省第二位，这是由于凉山州为“脱贫攻坚”主战场，近年来大量扶贫、脱贫等基础设施建设项目实施，导致新增生产建设项目多所致。

图2 2020年度四川省级遥感监管(加密)核查图斑数量和密度分布

2.2 不同区域生产建设项目及违法情况分析

从我省21个市(州)的认定查处情况来看，成都市、绵阳市、凉山彝族自治州、达州市、宜宾市在本次监管中被认定为生产建设项目和违法违规项目的数量都位居前五位，生产建设项目数量占其总量的58.55%，违法违规项目的数量占其总量的58.78%。从生产建设项目中违法违规项目的占比来看，绵阳市(49.80%)、德阳市(48.07%)、达州市(42.90%)位居前三位，而成都市违规项目占比仅为24.92%。整体上，扰动图斑所涉生产建设项目数量越多，违法违规项目的数量就越多(图3)，但违法违规项目比例与生产建设项目数量之间无明显关联(图4)。

图3 各市州认定查处情况统计

图4 各市州违法违规项目情况统计

2.3 不同批复级别生产建设项目及违法情况分析

从项目批复级别角度统计分析发现，部级批复项目80个(占1.61%)，省级批复项目371个(占7.45%)，市级批复项目430个(占8.63%)，县级批复项目4100个(占82.31%)，生产建设项目总量随着批复级别的提高逐渐减少(图5)。一方面，这与各级别项目分布与社会管理的实际情况相符；另一方面这也符合国务院深化“放管服”改革精神，是严格执行水利部印发《关于下放部分生产建设项目水土保持方案审批和水土保持设施验收审批权限的通知》精神，在新形势下水土保持行政管理职责转变的客观表现。

不同批复级别项目的违法违规项目比例存在明显差异。部级批复项目的违法违规比例最低，仅为1.25%；省级和市级批复项目的违法违规比例分别为9.16%和19.30%；县级批复项目的违法违规比例最高，达到了47.41%。可见，批复级别越低的项目违法违规比例越高。所以，各级水行政主管部门在进行权力下放的同时，必须进一步强化督促指导，坚持源头严防、过程严管、后果严惩，加强水土保持事中事后监管，加大对未批先建、未验先投、擅自变更等违法行为的处罚力度，为保障经济社会可持续发展和推动生态文明建设切实把好水土保持生态关。

图5 不同批复级别项目数量分布

从不同批复级别项目的扰动面积(图6)来看，部级批复项目总面积最少，为2366.28hm2，占比6.05%；省级和市级批复项目的总面积相差不大，分别为5991.43hm2和5586.83hm2，分别占比15.31%和14.27%；县级批复项目的总面积最大，为25193.24hm2，占比64.37%。整体上，批复级别越低，涉及的生产建设项目总面积越大。但从不同批复级别项目数量占比对比发现，级别越高的项目，单个项目平均面积越大，这与实际情况是一致的。

图6 不同批复级别违法违规项目面积分布

2.4 不同类型生产建设项目及违法情况分析

2020年四川省级遥感监管(加密)共核查生产建设项目涵盖35种项目类型(图7)。数量排在前5位的是房地产工程项目、其他行业项目、公路工程、加工制造类项目、社会事业类项目。其中，房地产工程项目最多，1257个，占比超过25%；其次是其他行业项目，954个，占比19.15%；公路工程项目687个，占比13.79%；加工制造类项目461个，占比9.26%；社会事业类项目444个，占比8.91%。可见，房地产项目、公路工程应作为现阶段生产建设项目水土保持遥感监管的主要对象。

2020年四川省级遥感监管(加密)共发现违法违规项目2062个，共涉及27个项目类型。从违法违规项目数量上来看，其他行业项目最多，571个，占违法违规项目总体的27.69%；房地产工程次之，547个，占违法违规项目总体的26.53%；加工制造类272个，占违法违规项目总体的13.19%；社会事业类165个，占违法违规项目总体的8.00%；公路工程143个，占违法违规项目总体的6.94%。以上五类违法违规项目数量占违法违规项目总数比例达82.35%，因此，今后生产建设项目监督管理中这五类项目仍是监管和治理的重点对象。

图7 不同类型项目数量分布

从违法违规项目所占比例来看，虽然农林开发工程项目数量较少，但是其违法违规比例高达66.67%；加工制造类、工业园区工程、引调水工程、林浆纸一体化工程项目的违法违规比例都超过了50%(图8)。后期工作管理中应加强对以上5种类型项目的监管力度，加强水土保持国策宣传，降低其违法违规比例，以减轻其造成的水土流失危害。

图8 不同类型项目违法违规项目比例

2020年四川省级遥感监管(加密)所涉及的生产建设项目面积共计39137.78hm2，其中公路工程项目面积11225.19hm2；房地产工程项目面积6790.92hm2；其他行业项目面积5649.17hm2。以上三种类型项目所涉面积占到总体的60%以上，是主要的人为扰动来源(图9)。

图9 不同类型项目面积分布

违法违规项目中，扰动面积由大到小分别是房地产工程(2848.41hm2)、其他行业项目(2259.03hm2)、公路工程(1585.01hm2)、加工制造类(1249.98hm2)、工业园区工程(891.33hm2)。整体上，违法违规项目所涉及的扰动面积随着项目数量的增加逐渐增大，但是不同类型项目之间存在一定差异(图10)。公路工程项目一般占地面积较大，虽然违法违规项目数量少于加工制造类和社会事业类项目，但是其扰动面积却高于二者。

图10 不同类型违法违规项目情况

3 结论与思考

(1)经济发达和人口密度较高的区域是生产建设活动密集区，应作为加强人为水土流失监管的重点区域；人口较为稀疏、经济相对落后且自然地理条件较差的区域生产建设活动较少，水土保持遥感监管压力也相对轻松。

(2)批复级别越低的生产建设项目，数量越多违法违规项目比例越高，有必要采取措施加强县级批复项目的监管力度。应进一步健全水土保持监督执法体系，完善水土保持法律法规及有关技术规范，提高生产建设项目水土保持方案申报率、执行率和水土保持设施验收率。

(3)房地产工程、加工制造类、社会事业类、公路工程等的违法违规项目数量较多，农林开发工程项目、加工制造类、工业园区工程、引调水工程等的违法违规比例较高，后续应作为重点监管对象。