深化集体林权制度改革新分析框架：集体林产权安全*

黄和亮

(福建农林大学 a.经济管理学院，b.集体林改革发展与生态环境保护中心，福州 350003)

20世纪80年代初，由于中国农业家庭联产承包责任制取得的巨大成功，集体林经营改革模仿农业改革，推出了包括稳定山林权属、划定自留山、落实林业生产责任制的林业“三定”改革。然而，受制于当时社会经济环境的影响和具体操作设计的局限性，集体林权制度改革并未取得预期的目标。2003年6月25日发布的《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》对林业产权改革提出“产权越明晰越好，产权主体越具体越好，产权处置权越落实越好”总体要求。按照这一总体设计，福建省、江西省、辽宁省和浙江省先后展开集体林权改革试点工作，2008年6月8日《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》公布了改革的最终方案，提出“用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业良性发展机制”。2012年国家林业局宣布：“明晰产权、承包到户的改革基本任务已经完成，1.8亿hm2集体林地完成确权，1.4亿农户获得林地林木资产，其中8981万农户拿到林权证”。对于2003年开始的新一轮集体林改革实际效果，许多学者进行了研究评价，研究结论认为虽然新一轮集体林权改革实际效果明显好于20世纪80年代的林改，但与集体林产权制度改革设计的预期相差较远也是共识，特别突出的是农户对林业生产投入低于预期，分林到户后只保护不投入或投入很少的情况普遍存在，森林经营水平提高并不十分明显；社会资本投资林业、经营林业动力不足，林业对社会资本的配置能力没有明显的提高[1-3]。同样是以“明晰产权，承包经营”为核心内容的集体林产权制度安排，却与20世纪80年代农业改革的效果存在明显的差异。除受森林经营特点影响外，是否存在对产权激励理论和条件的认识存在偏差而导致集体林权制度改革设计不完善的问题？哪些因素影响了集体林产权应有激励功能的充分发挥？集体林经营者除了产权明晰外还应关注集体林产权制度运行的哪些关键问题？这其中的原因和机理是什么？为此，需要建立从集体林产权安全角度研究集体林经营主体经营行为的研究框架。

1 产权安全与产权效率功能

现代产权经济学理论科学地揭示了产权安排对资源配置的影响。产权经济学的代表性人物科斯发现不同的产权制度安排交易费用差别，论证了产权结构与经济效率的关系，突出了产权制度对经济运行的影响。科斯之后产权及教学派的其他代表人物，如阿尔钦、德姆赛茨、诺思、配杰威齐、菲吕博腾等，围绕产权安排与效率作了进一步深入研究。配杰威齐、菲吕博腾在《产权与经济理论：近期文献的一个综述》中，概括性指出产权学派的一个共同特点是强调有关所有权、激励与经济行为的内在联系的某些基本思想[4]。产权经济学认为，产权对效率的影响主要是通过产权的基本功能实现的。产权的效率功能可概括为：⑴引导人们实现外部性内部化，减少资源浪费，提高资源配置的效率；⑵产权可以构建激励机制，提高经济行为的生产效率；⑶产权可以通过减少不确定性来提高经济效率[5]。

产权的界定是产权理论的核心问题之一。科斯在《社会成本问题》中指出，清晰的产权界定是市场交易的前提条件，其核心思想为论证在交易费用为正的情况下，产权的清晰界定对经济运行和资源配置效率产生重要的影响。产权经济学深入研究进一步证明，产权清晰或产权明确只是引导外部性内部化、减少不确定性功能以起到激励与约束的必要条件，而不是充分条件，产权功能的实现还有赖于产权的安全性，即产权划分、界定的普遍社会认可以及产权保护、行使的一系列规则执行的有效性[6-7]。产权的清晰赋权是重要的，但产权主体是否具备产权行使的能力也是同样重要的。理论上虽然认为产权清晰界定是有利于市场的有效运行，但设置产权或者使不明晰的产权明晰化也是要付出代价的，而且在一定的时期和技术条件下，设置明确的产权是非常困难的。一项产权是否存在，并不完全取决于法律，还取决于人们受到激励所做出的努力程度，取决于人们怎样去行使或怎么去进一步界定产权。尽管法律界定的产权受到法律保护，但保护产权的中坚力量来自产权所有者的努力和行动。在一定的条件下,产权保护比产权界定更重要,能否保护产权决定了产权的归属[8]。

但学者们对产权安全的理解存在差异。已有研究主要将产权(不)安全理解为失去产权或权利的风险或可能性[9]，或者产权或权利的(不)确定性，甚至是产权收益的稳定性[10]。还有学者提出与土地产权安全性相类似的土地产权强度概念，认为产权强度决定产权实施，是政府代理下的国家法律赋权、社会认同与产权主体行为能力的函数，三者分别代表产权的合法性、合理性与合意性。法律赋权不完备使土地产权主体在实施产权过程中产生较大纠纷，而被社会认同的权益因其正当合理性得到保护；土地产权的实际运行与操作中，是自己直接加以保护、他人企图夺取和任何“第三方”所做保护努力程度的函数[8]。

2 产权安全的维度及其相互关系

根据产权理论，产权安全具体包括法律概念上的产权安全、事实上的产权安全和居民感知到的产权安全三个维度[11]。

2.1 法律产权安全

法律产权安全是指通过法律法规对产权主体权益的充分有效的保护，主要体现在三个方面：一是根据产权主体的意愿，通过法律授权许可，允许其对财产行使占有权、使用权、收益权和处分权；二是通过制定相应的法律法规，防止产权人依法享有的权利受到他人的侵犯；三是当产权主体的合法权益受到侵害时，可寻求法律的支持和保护。依据产权理论，合法的权利降低了产权的不确定性，法律产权是财产权利的法律形式，是以法律而不是以行政命令或社会习俗的形式来规范和保护财产权利，这无疑让产权主体的合法权益拥有更加稳定的制度保障基础。但赋予法律产权并不等同于产权安全，法律产权安全还有赖于公正、有效率地施法及施法的社会环境，只不过在现代市场经济条件下，产权得到法律的确认越来越成为产权安全的基础。

2.2 事实产权安全

产权的安全首先依赖于法律上的强制性赋权，然而产权的界定、实施及其保护是需要支付成本的，其成本的高低与社会认同紧密关联。事实产权安全是基于产权的实际状况来定义的，不考虑财产持有的法律状态，强调对财产的实际控制权。它通常是通过产权安全各组成部分的实际情况(如产权占有时间长短、持有权利束的数量和大小、权利的完整性等)来定义的。其次，事实产权安全还受到诸如社会认可、行政实践等一系列外在因素的影响。这些因素会使人们在没有权利规定的情况下，在事实上认可对某一财产的占用，对构建事实上的产权安全起到促进作用。最后，人们的行为、集体选择会不同程度地按照已有的约定俗成进行，宗教信仰、村规民俗等非正式制度是事实产权安全的重要塑型力量。

事实产权与法律产权是客观的经济权利与其在法律上的硬化形式之间的关系。第一，事实产权与法律产权规定相一致。客观的事实产权就获得了法权的形式和法律上的认可与保护，从而进一步明确和规范事实产权，有效地解决产权矛盾和纠纷。第二，事实产权与法律产权规定不一致。由于产权界定成本等因素导致法律产权在实践中时常走样，法律上的产权安全可能无法反映实际产权安全状况，写在纸上的“制度”与实际实施的“制度”并不总是一致的。当事实产权与法律赋权的不一致，甚至冲突，当不一致或冲突积累到一定程度，就必须对产权制度进行调整，以使法律赋权更具正当合理性[9]。

2.3 感知产权安全

社会心理学研究发现，行为人的态度和感知是基于情感和认知，态度或感知主要依赖于支持它们的认知。而行为人的认知是根据所掌握的信息来做出推论和判断的。由于现实传递的信息经常是模糊的、不完整的或有偏差的，给行为人的判断和推理带来很大的困难。因此，人们倾向于根据先前存在的对人和情境的预期，获取与感知相关的信息，并整合信息快速做出判断。人的许多社会认知过程实际上是没有意识察觉、自动发生的[10]，经过很多年来不断对环境中的积极和消极线索做出反应，而且消极信息相比积极信息吸引更多的注意，在做判断时也更加受到重视[12]。也就是说，行为人面对当前或历史个案证据时，经常忽视相关的统计信息，而被历史个案所说服[13]。

从以上社会心理学理论的研究出发，学者们将感知上的土地产权安全视为一种感觉状态和一种思想状态。例如，将农户的土地产权感知理解为是由他们对其所处的产权环境的主观评价以及对未来产生土地财产纠纷的恐惧感所组成的[14]；或将产权不安全定义为一种不安全感，这种不安全感主要来源于产权持有人对于产权遭到侵犯的可能性进行随机估计[15]。概括而言，感知上的土地产权安全或多或少都只是个人对其土地所有权情况的一种体验和感受，这种感受可能是准确的，也可能是失真的，但它都直接作用于人的行为。

2.4 三个维度产权安全的相互关系

从产权安全三个维度的分析可知，三个维度的产权安全存在高度的相关性，没有事实上的安全，法律上的产权就是不安全的；感知上的产权安全有赖于产权法律明确的赋权和保护以及事实产权的安全；如果产权在法律上缺乏安全保障，那么事实产权安全和感知产权安全也是非常有限的。当然，感知上的产权安全不一定要与产权的法律赋权完全一致，也可能与事实上的产权安全情况并不完全相同。三个维度的产权安全性之间的吻合度有多大，取决于一个国家或地区的法制环境、行政权力运行的制度化水平、文化传统和社会习俗等。

3 集体林产权安全性较低的理论解释

从前面的理论分析可知，尽管集体林产权改革效仿耕地承包改革路径，即集体林产权明晰、农民的林地经营权自主确定，也并不意味着这一产权制度安排就能自动全面发挥其应有的激励农户经营森林的功能，它还受集体林产权的实际运行和农户对其认知的影响。集体林产权功能的实现还有赖于集体林产权的安全性，即集体林产权划分、界定的普遍社会认可以及产权保护、行使的一系列规则执行的有效性。那么，如何认识集体林产权的安全性？哪些因素影响了集体林产权的安全性？

虽然主要以《农村土地承包法》和《物权法》等为法律依据的集体林产权制度安排和改革，提供了在现行宪政框架内的制度基础，但学者们研究认为成员集体所有法律性质尚未能彻底解决农民集体所有权不确定性问题[16]，集体林产权制度安排及相关政策法规文件与中国的《物权法》《土地管理法》等是否存在法律冲突，以及产权规范法律的完备性情况等问题也存在很大的争议[17]。有学者研究认为在家庭承包制度下农民所获得的土地产权是国家强制的制度安排而非市场行为[18]。这种土地产权的赋权方式决定：第一，由于产权是国家强制界定的，因此一旦国家意志发生改变，土地产权安排就有了变动的可能，从而决定了制度的不稳定性。第二，国家的代理人是政府，而基层各级政府的公务人员作为利益集团代理人可能形成一个官僚集团。官僚集团除了追求自身的利益，也可能代表着不同利益集体的利益诉求，由此形成的产权制度可能是歧视性的。歧视性产权制度安排至少从两个方面减弱产权强度：⑴限制产权主体对其部分有价值的物品属性的控制权，限制行为主体行使产权的能力；⑵按照户籍以及成员权所界定的均分地权，必然导致农民行为能力的下降[18]。

撇开影响集体林法律安全性和集体林产权赋权方式问题，影响集体林事实产权安全和感知产权安全的主要因素有：第一，新中国成立以来，集体林基本产权制度经历几次较大的变化，改革开放以来就经历了林业“三定”、集体荒山荒地谁种谁有和分户经营的变革。而且，每次基本林权制度的变革受限于完成时间和投入的限制，存在大量的林权边界不清而导致的产权纠纷不断，造成森林产权不稳定的感觉，导致对农户正式的国家赋权制度缺乏信任和认可，感知产权安全水平低下。而相邻地区甚至相邻村庄差异化的产权安排和产权环境，进一步降低了农户对集体林产权安全感知的认知。对2200多户农户的调查发现，超过60%的农户表示不相信政府保护耕地产权安全的有效性[19]。第二，中国现行集体林产权制度安排和政策的规定与实际产权运行存在不小差异。虽然全国大部分地区声称已完成“明晰产权”的任务，但由于国家正式的集体林权制度改革设计与村庄社区沿袭至今的非正式林权制度并不总是吻合，各地的吻合度差异很大，这使得集体林法律产权与以村规民俗为主的事实产权存在一定的冲突；中国集体林权制度不断调整变化，导致不同农户群体或森林经营主体分别以不同时期的林权实践规则作为自己参与集体林权权益申索的依据，由此导致的产权博弈引发了大量的林权纠纷[20]。第三，因社会经济的发展，生态环境保护需求，在社会和政府不断强调发挥森林环境功能的大背景下，政府主导下强制性将许多经营主体经营的商品林调整划为公益林，其经营利用被严格限制，且没有给予相应合理的补偿；同时因保护的需要，政府还不断通过制定对商品林经营利用更加严格的技术规程，对商品林的经营利用进行限制，如严格规定限制一次性皆伐的面积和采伐的方式。更为关键的是每次公益林的区划调整和新技术规程的实施都在轮伐期内进行。第四，林区皆为社会经济相对不发达地区，执法环境相对较差，契约精神相对淡薄，甚至地方政府或部门行政强力干预施法和执法的情况普遍存在。第五，在长期的社会演变过程中，许多集体林区村落形成一套独特的村落山林资源产权安排和利用的历史习俗、文化传统等非正式制度，这些非正式制度又与现实法律规定不一致。

4 集体林产权安全分析的理论框架与主要内容

由于以“明晰产权，承包经营”为核心内容的集体林产权制度安排，只是基本解决集体林产权的清晰赋权问题，或者说为解决集体林产权划分、界定提供了基本规则，并不能确保解决被赋权的集体林产权的保护和行使问题。虽然，集体林产权清晰赋权是产权功能得以实现的重要基础，但只是引导外部性内部化、激励与约束和减少不确定性功能的必要条件，而不是充分条件，集体林产权功能的实现还有赖于产权的安全性，即产权划分、界定的普遍社会认可和产权保护与行使的一系列规则执行的有效性。而产权安全性包括法律产权安全、事实产权安全和感知产权安全三个维度。正如集体林产权安全性较低的理论解释部分所述，家庭承包制度下农民所获得的土地产权是国家强制的制度安排而非市场行为，这种赋权方式决定了制度的不稳定性；集体林产权划分、产权保护和行使的一系列产权规范法律的完备性还不足；分户经营的集体林产权实际运行中，产权不安全的社会事实普遍存在。

社会心理学理论认为，人的行为由感知和认知决定，认知是影响根据所掌握的信息来做出推论和判断的因子。由于现实传递的信息经常是模糊的、不完整的或有偏差的，理性的判断和推理往往十分困难。因此，人们倾向于根据先前存在的情境，获取与感知相关的信息，并整合信息快速做出判断。许多社会认知实际上是对长期以来环境中的积极和消极线索做出的反应，而消极信息与积极信息相比更能影响其决策行为。由于集体林经营主体的农户行为具有典型的有限理性特点，其行为更易受消极信息情境下形成感知的影响，因此应突出集体林感知产权安全对农户集体林经营行为影响的研究。

从行为经济学理论出发，集体林三个维度的产权安全性都会直接影响集体林经营主体的经营行为，而经营主体因资源禀赋、认知能力、行为能力和风险偏好等因素具有异质性，其集体林经营行为必然存在差异性。因此，建立基于产权安全的集体林经营主体经营行为的研究框架是有理论和应用价值的。在集体林产权安全分析理论框架下可以研究的主要内容有：第一，分析阐述集体林产权制度改革和集体林产权安全性的关系。第二，分析集体林产权安全性科学内涵和影响集体林产权安全性的因素；研究集体林法律产权、事实产权和感知产权安全相互关系和作用机理，特别是影响集体林事实产权的政府行政权力非规范运行和地方非正式制度对集体林产权安全性感知的影响。第三，研究集体林法律产权与事实产权的差异，解释差异形成的机理。从产权经济学关于产权基本结构和产权基本权能出发，分析《物权法》《农村土地承包法》和《森林法》对集体林产权制度法律供给完备性，集体林产权法律规范与地方非正式制度、村庄产权冲突的实践。第四，研究评价集体林经营主体产权安全感知维度、评价指标体系。第五，实证研究集体林经营主体产权安全感知水平，分析异质性森林经营主体(森林经营企业、森林经营大户、森林经营小农户)产权安全感知差异的机理。即应用样本数据实证研究集体林经营主体产权安全感知水平差异和各指标的响应水平；分析异质性森林经营主体产权安全感知的差异和造成差异的机理。第六，研究分析产权安全感知对异质性森林经营主体林业投资、种植选择及林地流转等行为的影响及差异。第七，根据集体林产权安全理论和实证研究的基本结论，并结合实际，研究设计提高集体林产权安全性的路径和政策。