国土空间规划学术笔谈

刘玉亭，袁奇峰，马向明，邹 兵，黄慧明，罗 彦

国土空间规划的理想与现实 I 刘玉亭

国土空间规划的基本内涵可以视为是构建于生态基底之上的生态文明建设指引，通过部门、职能和制度的整合为新时期的发展提供空间格局的谋划。所以说，我国的国土空间规划是顺应生态文明时代发展的必然产物，也是契合自古以来天人合一、人与自然和谐共生哲学观的至高价值目标。经历了改革开放后40年经济社会和城镇化的快速发展，中国已经步入生态文明时代，这要求我们必须转变发展理念，需要更加冷静且深远地思考发展的根本意义以及我们的未来。中国的城乡规划在相当长一段时间内，其本质是一个发展（增长）规划，过去以牺牲生态环境而谋求增长的发展模式不可持续，也必须要发生转变；从单纯的发展（增长）导向，转向着力保护人类赖以生存的生态环境和自然家园前提下（大保护）对中国乃至人类的可持续发展模式的科学探索，这可以视为我国国土空间规划的产生本因及其基本价值取向。

理想和现实永远是一对孪生品。最纯粹理想主义者切格瓦拉都有过这样的警句：“让我们忠于理想，让我们面对现实。”城乡发展与规划的过往与今生，就是典型的“基于理想的现实主义”实践，而新时代的国土空间规划同样如此，其理想与现实可从以下两个角度来理解：

一是规划内容上的目标（理想）导向与问题（现实）导向。习近平总书记对国土空间规划的编制提出要求：“要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，科学布局生产空间、生活空间、生态空间”，这里既提出了基本目标，也指出了需要解决的根本问题。目标与价值观是国土空间规划需要探讨的核心内容。总的来说，国土空间规划是在多规合一基础上的调整和转变，拟在总体层面进一步确立国土用途管制和生态保护修复的基础地位，并把生态文明建设和国家空间治理体系与治理能力的现代化作为目标。但在具体的规划内容编制上就复杂很多，需要具备强烈的问题意识、鲜明的问题导向，需要从实际出发，明确空间治理转型和空间结构优化这一主要内容所需面对的关键科学问题和现实问题，并加以科学的分析与评价，进而给出科学问题的解决办法以及现实问题的规划举措，具体包括主要控制线落地、空间开发强度管控、标准拟定与平台构建等，以此确实推动以质量提高、效率提升、动力转型为着力点的国土空间开发方式转型，可谓任重道远。

二是编制体系上的理想架构设置与现实矛盾应对。空间规划被赋予了重要使命，期望通过空间规划体制机制变革，推动部门、职能和制度的高效整合，这可被视为理想，但这些都不可能一蹴而就，其中充满矛盾和争议，需要较长时间的磨合、调整与完善。

首先是需要明确国土空间规划在国家规划体系中的地位，准确把握国土空间规划作为空间格局谋划、空间治理方式的基本属性，以及与其他规划涉及基础设施和城乡建设、资源能源开发和环境保护、生态保育等内容的充分衔接。

其次在自身层面，主要表现在对规划编制、审核、实施和监督管理环节的一体化构建，以及对“五级三类”规划的整合，也即所谓“四梁八柱”的框架搭建与有效践行。其中，行政管理与法规体系是规划编制和实施的重要架构，行政的管理和审批事权是亟需明确和落实的基本内容；而国土空间规划法为领的法规体系作为规划运行最具实质性的保障，更需得到及时的梳理、整合和确立，一方面国土空间规划法制定的必要性和迫切度毋庸置疑,但新法需要与现行各类规划法规通过不同路径进行横向协调，另一方面也需要对国家与地方制定的法律、法规和技术规范进行纵向的梳理。此外，规划编制的“五级三类”体系在各个阶段都要保证衔接和统一，并在具体的编制中把握侧重点的差异；新的编制技术在每个层级的编制、评估以及反馈环节中都发挥着相应的作用，而信息平台的构建与用地的再分类是规划实施和管控的基础。总体上看，国土空间规划的构建逻辑可部分借鉴国外的经验，一方面可参考日、德的空间规划体制,明确每个规划层级的承接和指引；另一方面可借鉴英式的空间规划体系,在最高层级确定刚性图底和总体战略后,赋予地方足够的决策权以发挥市场的活力并带动基层的积极性。

国土空间规划的话题很多，在这里再感性地聊聊以下两个话题：

话题一：视蓝图绘制为底线确定。规划常被视为一张蓝图的绘制，但其实它并不是一张蓝图那么单纯的事，国土空间规划同样也不例外。所谓国土空间规划的蓝图绘制，可将其视为底线确定，即视蓝图为纲领性、框架性的内容，划边界、设底线，围绕双评价开展“三区、三线”的划定并以此核定总体规划编制的基底（或底线），仅此而已。而在此基础上对规划具体内容的编制却是极其复杂，需要各个部门、各类规划、各类空间要素等的充分协调。因此，本质上应将国土空间规划编制视为不同利益主体针对不同规划内容而进行的长期的动态博弈过程，更多可理解为是一种新的空间治理模式的践行。

话题二：国土空间规划师的职业资格争论，其本质是行业与学科关系及其认同的讨论。规划制度的变革必然关联到学科发展的进一步综合和技术整合，而城乡规划学科是选择精专化退守还是综合化延伸？国土空间规划是一项内容庞杂、多维度、多尺度的行政事务工作，需要多专业知识和多学科领域的支撑。城乡规划学科本身就是一门兼备综合性和政策性特点的交叉学科，而国土空间规划的改革实践显然已经对学科发展提出了新要求。城乡规划学科的未来，应客观面对学科势位低、本土理论弱和科学性欠缺的困境，一方面需要在把握科学规律的同时聚焦当下的城乡问题和社会趋势,向内挖掘在新时代国家城乡发展与空间规划中的学科价值；另一方面向外突破工学的门类界域,着力于多学科融合而构建更完备的知识体系。

总体来看，国土空间规划体系的构建与行业发展依赖于城乡规划学、建筑学、地理学和管理学等多学科的交叉，行业的技术准备和人才培养应兼备外延的学科拓展和内化的知识深化能力。当前的国土空间规划尚处于经验借鉴与实践探索相结合的起步阶段，完善、系统、科学的国土空间规划体系以及相应的学科体系均未建立。因此，业界和学界未来仍需对各类议题进行更持续的拓展探索，并尝试更深入的分析和系统的构建。

本次笔谈的以下几位专家的观点也必然对此有所补益。

国土空间规划，公共选择的结果 I 袁奇峰

农业时代，国家经济基础在农村，城乡是一个统一体，城市只是行政、军事的据点，商品交易的场所。早在春秋时代，城市国家（Polis）就进化到领土国家(Territory)；到秦始皇统一中国就出现了大一统的“天下”体制。随着近40年工业化的成功，我国进入城市化时代，2007年免征农业税以后，国家财政全部来源于城市。

源于希腊、罗马的西方国家政治体制始于城邦，因此城市是其国家组织的基本单位，在空间形态上体现为领域空间 “城市-郊区”的“核心-边缘”模型。城市的细胞则是社区，社区从早期的宗族到后来的宗教群体聚居地演化而来，因为共同的种族、宗族和信仰而成为紧密团结以维护自身利益的社群，城市政府的权力往往来源于社区和市民自下而上的授权。

而中国的城市体制则源于大一统的、自上而下的“郡县制”，除了少数大城市是“城市-郊区”的“核心-边缘”模型外，当下“市带县”体制下的绝大多数“城市”往往是一个很大的区域，实际上是一个由行政权力维系的行政区内的“城市群”模式，其权力来源于上级赋权。所以相对于“城市规划”（Urban Planning），“国土空间规划”(Territorial Planning)这个名词似乎更适合于中国目前的国情。

规划是人类与生俱来的，为趋利避害而主动调整行为，以增加收益、减少损失的一种本能；是人类运用想象力，合理地运用人类从经验中总结出来的知识、规律，以达至资源使用决策的过程。因此规划天然具有两个基本面向：一方面“达己达人”，积极寻求投入产出的最大化；另一方面“己所不欲勿施于人”，尽量控制负外部性，避免或减少损益。仅仅从经济发展效率的角度，应该以城市为中心；但是考虑到社会、经济、生态的协调发展，城乡融合发展成为新时代的追求。

国土空间不仅仅指土地（land），而是指疆域（territory），是一定行政区域内包括土地在内的自然资源、产业资源、历史文化资源、城市和乡村资产等多种要素的集合体。所谓预则立，对于具体的国土空间区域而言，规划是相应层级政府其为达至目标和愿景，对相应尺度的领域（辖区）内一定时期生存空间的整体谋划和对资源保护、开发与配置的共识和总体安排。因此，谁把握了国土空间规划权，谁就掌握了该国土空间区域未来的资源分配权。

根据2019年1月，中共中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号，以下简称《意见》），“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。”

按照《省级国土空间规划编制指南》（试行）省级国土空间规划是对全国国土空间规划纲要的落实和深化，是一定时期内省域国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，是编制省级相关专项规划、市县等下位国土空间规划的基本依据，在国土空间规划体系中发挥承上启下、统筹协调作用，具有战略性、协调性、综合性和约束性。

依据《市级国土空间总体规划编制指南》（征求意见稿）市级国土空间总体规划是“城市空间的发展蓝图；是实施空间治理、促进高质量发展的基础政策；是在落实和深化上位国土空间规划基础上，市域国土空间保护、开发、利用、修复的行动纲领。”

按照这三个文件，国土空间规划就应该是政府在一定时期内，在自己行政区域内，国土空间资源保护、开发、利用、修复的“空间蓝图”。也就是说，国土空间规划本质上是行政区的总体空间规划。

在我国从计划经济向市场经济转型过程中，无论是市场还是各级政府，在国土空间的使用中都存在着追求短期和局部利益两个方面的挑战。因此，国土空间规划应该是公共选择的结果，是以集体理性的高度，从有利于辖区整体和长远发展的立场出发，推动经济发展、扩张公共利益、保护弱势群体、维护生态底线，以规避市场失灵、政府失灵的一系列涉及空间使用规则的决策过程和进行土地开发管制的一种行政制度。

基于此，当前国土空间规划应遵循以下四个基本原则：实事求是、战略引领、基层参与、系统协同。

（1）实事求是——尊重历史，面向未来。

以“全国第三次土地（国土）调查”明确本次国土空间规划的初始条件，争取通过未来15年（甚至更长时间）的努力，进一步优化国土空间资源的保护、利用与配置，力争形成可持续发展的格局。

（2）战略引领——多方谋划，寻求共识。

根据社会经济发展战略，区域发展态势，预测人口和土地资源需求，确立存量土地资源优化、增量土地资源分配的原则；明确国土空间资源保护、开发、利用的原则，提出刚性管控的指标，划定相应的用地边界。

（3）基层参与——有效传递，共谋发展。

规划必然会有行政相对人，省域国土空间规划应该让市、县参与；而市级国土空间规划则应该让县（区）、镇两级参与。让听得见炮声的人参与规划，是保证规划可以落地的前提。

（4）系统协同——经济可行，统筹兼顾。

生态优先，平衡发展与保护，深化、落实国家和省域规划刚性管控要求；明晰辖区国土资源底图底数；确立市域国土空间总体结构，统筹和优化基础设施、公共服务、经济发展、居住和游憩空间布局；建立农业生产资源保护台帐，建构市域生态空间保护格局；

《意见》明确了国土空间规划的目的“是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。

结果导向原则的新意与挑战I 马向明

自2018年中国崭新的国土空间规划制度建立后，作为一个从城乡规划过来的人，就一直在努力学习。2020年9月，自然资源部公布了《市级国土空间总体规划编制指南》。指南作为两年来中国行政和学界对国土空间规划思考和探索的结晶，新的地方和值得仔细学习品味的地方多多，其中，《指南》提出的“坚持问题导向、目标导向、结果导向相结合” 工作原则便颇有新意。

老城乡规划的人对“问题导向”和“目标导向”的说法十分熟悉，对城市现状问题的诊断是城乡规划的基础，而对城市未来发展愿景的拟定，是城乡规划的高光内容。没有城市发展愿景的拟定，城市规划师就不会在过去有机会成为市长的座上客，特别是在全球化的影响下，许多城市发展有机会客服计划经济时期的约束和限定时走向新的天地时，于是，战略规划在各地兴起，把城乡规划带入新的春天，而对于城市未来愿景的分析也成为了规划师不可或缺的技能。

但对目标导向的执着，给城乡规划带来两个问题。一是规划的内容重愿景轻实施，实施成为了短板。二是让规划师形成了一种惯性——任何层面的规划，都习惯性地要去突破原有的框架，去寻找“它”更宏大的“意义”或“价值”，这样，中国的城乡规划形成了各种概念满天飞，在各种概念下目标被层层突破的景象：控规突破总规，城市总规突破区域规划。于是，出现了数年前有的媒体报道中国城市规划的2020年总人口全部加起来达34亿的现象。

2020年中国的总人口当然没有34亿，它是城乡规划目标失控，缺乏实施路径的弊端的反映。在国土空间规划工作中提出结果导向的原则，一方面可以说是对原城乡规划存在问题的修正，但更重要的是，这条原则的增加，是对新形势的适应。

现代社会的特征是分工越来越细，社会管理也是一样，社会管理细分的结果是部门决策的分散和政策的零碎性。英国学者文森.特.纳丁指出，空间规划要想推动跨部门的合作和规划决策的协调，就必需要关注空间发展的结果。也就是在其他部门的战略或政策中注入空间维度，关注这些政策对空间发展的影响。通过对其政策空间结果的关注，可以更有效地利用空间规划体系协助其他部门实现他们的目标的同时取得正效应。

也就是说，在决策分散性的背景下，结果导向的工作原则有利于推动部门的协调。 如果说山水林田湖草滩漠海岛等自然要素的系统管理是国土空间规划管理的对象和任务，但在现实中，河湖水系的安全是由水利部门负责，河湖的水生态环境是由自然环境部门负责，河湖的水运则是由交通部门管理，而水系的安全、运输和生态状态是相互影响的。从结果导向出发，就可以对涉水部门的政策、工程影响进行协调，从而推动山水林田河湖草的系统治理。

在问题导向、目标导向和结果导向“三导向相结合”的工作原则下，国土空间规划编制的一大特点是“一个平台”和“一张图”，要在规划的过程建立国土空间基础信息平台，规划是在这个信息平台上开展，并最终形成国土空间规划的“一张图”。“一个平台”和“一张图”，建立起了规划起点和目标之间的张力，保证规划目标与实施过程和实施结果之间的对应性。通过“一个平台”的建立和“一张图”的形成，使得各层次、各类型的规划之间的统一和贯通就成为可能，规划的编制与规划的实施管理过程的连续性也得以保证。如在国土空间规划中把有关河湖水系的防洪规划、水运规划、水环境治理规划等专项规划统在一张图里，那涉水的规划与水系岸带上的国土利用方面的矛盾和冲突就可以及早发现和协调；各个专项规划在实施过程中的变化、出现的问题也能够在“一个平台”和“一张图”里得到动态反应，这是新的规划体系与过去不同的地方。

如果说在“三导向相结合”的工作原则下建立起来的统一贯通、组合严密的国土空间规划体系将改变过去城乡规划、国土规划和主体功能区规划中存在的主要问题，这是新的规划体系设置的目的，从自然资源部公布的《市级国土空间总体规划编制指南》所展现的规划框架的系统性和完整性来看，理论上这个目的无疑是可以达到的，但在现实运行中新的规划体系能否根本改变过去城乡规划所存在的目标与结果脱节的问题，依然有诸多的挑战。

首先是未来不确定性带来的挑战。新的规划体系所展现的贯通性和严密性，在“问题、目标和路径”之间形成了巨大的张力，规划对目标、路径和结果之间的关联之强调，甚至有点计划经济的味道。但是，规划面对的是未来，今天无论规划怎么努力去探求和安排实施路径，都是基于当今的技术、方法和价值观而作出的安排，而这一切，都会随着社会经济的发展而发生巨大的变化。历史上，西方曾在二战后大规模采用过“整体理性”的规划范式，但后来正是在未来不确定性的冲击下发生了范式转变。

其次，是规划实施面临的部门合作和政策整合的难度和挑战。孙施文认为国土空间规划的完整对象是全域、全要素和全行动方略。“三全”中的全行动方略指对国土空间构成要素的各类使用方式，包括保护、开发、利用、修复、治理等。把“三全”作为国土空间规划的完整对象，可以看出国家国土空间规划体系所给予的厚望，但也反应了国土空间规划的实施所面临的部门合作和政策整合的难度和挑战。尼格尔·泰勒在评述欧洲的空间规划时指出，通过空间规划实现部门合作的想法固然好，但实施的难度大，因为任何空间规划体系必须拥有足够的权力，才能在现实中实现一体化、合作型的跨部门规划。

新形势下城乡规划行业和学科发展的“变”与“不变”I 邹兵

在国家规划体制改革和空间规划体系重构的新形势下，城乡规划行业的业务指导部门将可能由住建部变更为自然资源部或由两者双重指导，业务范畴和工作模式将发生重大变化，必须及时应变。城乡规划学科承担着为国家空间规划改革输送理论知识和技术人才的重任，也需要适时调整优化学科研究领域和人才培养方向。然而，无论是城乡规划行业还是规划学科，伴随过去30多年中国快速城市化进程共同成长，已经形成了自身独有的特点和优势；面对改革浪潮也应保持定力，认清行业和学科发展的“变”与“不变”，方能处变不惊，不至茫然失措而迷失前进方向。

1 新形势下城乡规划行业和学科发展的“变”

（1）变化一：规划范畴和内容的变化

国土空间规划将全域范围的山水林田湖海草作为一个生命共同体进行统一规划和管理，涵盖生态、农业和城镇空间。与以往的城乡规划相比，规划内容从主要服务城市开发建设转向全域全要素等自然资源的保护利用，原有的知识和技术储备不能支持这种变化要求。规划行业需要发挥在市场经济中培养出来的学习能力强的优势，迅速弥补林业、农业、海洋、水务、生态环境等专业领域的知识缺陷，应对向流域规划、海域规划、森林规划、国土整治规划等领域进行业务拓展的需求。对于规划学科而言，一方面要适应新的知识拓展和人才培养要求，另一方面又要审慎研判学科自身发展边界，避免丧失专业“硬核”而造成学科“空心化”。

（2）变化二：规划工作要求的变化

国土空间规划更强调落实执行国家意志和自上而下的规划管控和传导，更强调“一张蓝图绘到底”的政策执行力；这与以空间设计为主的城乡规划更强调创新创意、更注重满足委托方需求的工作思路有很大不同。国土空间规划更强调规划的持续跟踪、评估和动态维护，而不是重起炉灶新编更多的规划；这要求规划技术服务机构必须保持人员的稳定性、工作延续性、服务长期性和反馈的及时性，以往规划设计院以单个项目合同进行管理运作、注重完成项目成果的结果导向工作模式将难以适应新的工作要求，特别是对规划机构的异地作业模式将带来更大挑战。

（3）变化三：规划技术手段和方法的变化

国土空间规划要求在完成规划编制的同时，同步建立空间规划“一张图”的信息平台。规划管控传导的许多关键要素不仅要求定量定性，而且要定位定界；所有规划图件都要实现矢量化、数字化，并要求遵循统一的统计和制图标准、数据格式和技术规程，通过数据库汇交统一归并到空间规划“一张图”上。这与以往城市规划仅提出原则性、结构性的控制要求，习惯于概念性、示意性的图纸表达方式是完全不同的技术要求。另外，互联网、大数据及人工智能等新兴技术的迅速发展也要求规划行业进一步向数字化、信息化和智能化方向转型，增强规划的科技含量，这对于学科的课程设置和人才培养也提出新的要求。

2 新形势下城乡规划行业和学科发展的“不变”

（1）规划的本质特征和发展逻辑不变

国土空间规划与城乡规划相比，虽然规划对象、领域和方法发生了巨大变化，但仍然属于一种规划类型；并不能改变规划作为一项特殊工作的本质特征，仍要遵循所有规划工作的共同规律。规划作为人类抵御未来不确定性的一种共同行为，其基本逻辑是通过设置未来的目标来指导当下的行动，具有鲜明的未来导向性和现实实践性、行动性。这是与以研究历史问题、解释现象和总结规律为重点的其他自然学科的根本性区别。因此，城乡规划行业在长期实践中形成的“现状调查—诊断问题—分析原因—评估条件—制定方案—提出措施”的规划思维和工作程序依然具有重要价值，是做任何规划都必须掌握的不可或缺的专业能力，需要保持并持续提升。对于城乡规划学科而言，一直包含“规划中的理论”（Theory in planning）和“规划的理论”（Theory of planning）两方面。新形势下“规划中的理论”将由城乡发展领域向国土空间领域拓展，但“规划的理论”依然具有普适意义，能够继续指导新的规划实践。另外，规划作为政府干预市场失灵的职能定位不变，城市规划过去关于政府与市场、有为与无为、刚性与弹性等相互关系的理论探讨仍然具有重要的现实意义。

（2）致力于城乡人居环境改善的专业理想不变

现代城市规划自诞生之日起就以改造社会为己任，致力于美好人居环境的创造，致力于不合理现状的“改变”；这与自然资源管理更强调保持原有系统的稳定持续、减少人为干预的“不变”思路有很大不同。城乡规划的对象主要是城镇空间。虽然只占全国国土面积的不到3%，却是践行“以人民为中心”价值观的主要载体。新形势下的国土空间规划不能囿于简单落实自上而下管控指标的底线思维，而要致力于高质量发展和高品质生活的缔造。必须激发地方和基层活力，充分发挥规划师的主动性和创造性。规划行业必须树立系统思维，始终坚持城市规划的专业理想和人文情怀。规划学科的人才培养在授予专业理论知识和技术方法的同时，仍然要高度重视价值观的树立和社会责任感的培育。

（3）以空间方案解决实际问题的方法不变

“多规合一”之后，无论国土空间规划的技术指南和标准规范如何新订或修订，通过规划解决空间发展中存在的实际问题的任务和宗旨不会改变。在地方层面，城市发展的所有问题基本都反映到空间，也要落实到空间；能否提出有效解决问题的空间方案是体现规划价值的关键所在。这是城乡规划行业的传统工作领域，也是城乡规划学科的核心领域。城乡规划管理职能虽然划归自然资源系统，但城乡规划行业的业务范畴与建设系统仍有十分密切的联系。规划实施必须依赖空间设计方案的深化与工程项目的建设推进，统筹城市规划、建设、管理三大环节决定了规划和设计是不可分割的整体。对于城乡规划行业发展而言，打造规划—设计—工程全产业服务链条可能是规划设计机构未来发展的方向。对于规划从业者而言，空间方案设计能力仍然是市场立身的看家本领。规划师对于战略空间的识别和谋划，以及对于理想空间的设计塑造，是一种创造性的思维活动；不是线性的工程思维，也不能冀望所谓大数据分析或人工智能工具能够直接推导出结果。因此，城乡规划学科依然应当将城乡规划设计作为重点研究领域，将空间方案设计能力的训练作为规划教学的主干专业课程和人才培养的关键环节。

重塑空间秩序，实现空间价值再造 I 黄慧明

在经历近40年的高速增长后，我国目前已进入了生态文明建设新时代，经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，空间发展方式已经逐步从增量转为提质。广东等发展起步较早、已进入城镇化成熟发展阶段的地区，早期“扩张式”城市发展进程所带来的过度聚集、资源错配等问题，已成为制约地区高质量发展的瓶颈，以城市更新推动空间重构和价值提升刻不容缓。

空间价值再造，主要有以下四个方面：一是，以存量来激活流量，当前新增土地资源约束与存量用地使用低效并存，需以存量更新提升土地使用效率，破解空间资源瓶颈；二是，以整备来重构空间，不少城市土地产权碎化导致城市结构肌理破碎，需以存量更新推动城市空间整合重构；三是，以效率来配置资源，当前，城市过度聚集带来空间资源配置失衡，职住分离影响空间组织效率，需以存量更新优化城市功能与产业配置；四是，以民生来提升品质，“扩张式”发展下很多城市人-地-房-设施匹配度不高，需以人民为中心，以存量更新补民生短板。

国土空间规划作为空间资源配置与空间价值再造的重要工具，其主要做法有以下几方面：

1 做存量

首先，建立存量更新资源精准评估与识别机制，精准施策。重塑空间秩序，存量用地是基础也是重要战略资源，需要精准识别、精准规划、精准施策。可基于国土空间规划“三调”成果和“人-地-房-业-境”等综合信息平台，结合地块开发强度、建设年代、区位条件、土地利用效率、预判价值等指标评测，对存量用地利用情况和效率进行详细评估，摸清底盘底数，形成“存量更新资源一张图”。可在此基础上，结合国土空间规划分阶段目标和发展重点，统一存量更新目标，形成更新改造计划库，实现国土空间重构的统筹安排。

建立“分区+分类”的全域城市更新模式。“三区三线”是国土空间规划中构建美丽国土空间格局的底线框架，但在实际划定过程中，面临着三类空间混杂、部分要素难以合理管控等问题，可探索全域差异化的“分区+分类”更新模式，以存量更新优化保护与开发框架。如对于生态保护红线和生态协调区内的存量用地，不再拆除重建，可开展整治、拆旧实现生态修复，促进城市生态格局优化。对于农业农村发展区内的存量用地，不再增加建筑量，鼓励通过微改造方式实现其提质增效，促进乡村振兴。对于城镇空间（城镇开发边界）内的存量用地，可结合所处区位差异，采取分类改造方式。如广州在城镇开发边界内划分了三个城市更新策略分区，将中央活动区(CAZ地区)、重点功能平台核心区/起步区等地区划为核心更新区，由政府主导，力推成片连片更新，保障该类地区的建设力度、水平和环境品质。将核心区以外的重点功能平台、产业发展集聚区等区域，划为重点更新区，由政府统筹，引导市场资本和社会力量精准投入，以多种方式推进更新。其他地区，按一般性政策推进更新改造。

2 做整备

衔接国土空间规划，建立全域综合整备更新实施路径，增存联动实现空间一盘棋推进。全域综合整备是落实“分区+分类”城市更新模式的抓手。以广州为例，在国土空间规划中，中心城区和外围城区中心地区采取“两控三增”的调整重构策略，即控制其人口密度和建筑开发强度，增加绿地、开敞空间和公共服务设施供给。同时，对城镇开发边界内区域级重大平台和交通枢纽地区，以综合整备为抓手推进结构性拓展，允许同区域土地无障碍置换，促进土地归宗规整。为保障以上策略实施，广州按全市存量用地更新目标的10%预留增量规模，用于填补边角地、夹心地、插花地等零散用地，以及必要的公服、安置用地的农转用需求，以增量规模来撬动存量更新，实现增存联动、成片连片更新改造。同时，在城镇开发边界外的生态空间、农业农村空间的低效腾退地区，利用城乡建设用地增减挂钩周转指标、异地平衡、综合整治的流量政策工具，推进零星低效用地整理和土地规模指标腾挪转移，促进“三生”空间优化重构。

3 做效率

以存量更新完善城市功能，实现职住平衡。“扩张式”城市发展下带来的居住、公服、工业用地结构失衡，以及过度聚集的居住空间，影响了城市整体的空间组织效率，需要以存量更新调整各项功能、居住与就业空间在城市不同圈层和地区之间的合理配置。如广州重点加强中心城区核心区和重点功能片区的产业用地保障，设定中心城区核心区、中心城区外围区两个圈层的城市更新单元规划产居比例（产业建设量占总建设量比例），分别为60%、40%，以促进产城融合、职住平衡。

4 做民生

以存量更新补齐民生短板，完善公服配套。当前很多城市的存量改造地区，也是民生设施短板的主要地区，可考虑在国土空间规划中结合更新改造计划，落实民生设施配套支撑。如广州通过提升城市更新项目的设施配套标准，高标准完善民生设施。要求街道社区级公共服务设施在改造项目中落实，保障公共服务设施15min步行可达覆盖率不低于90%。市区统筹级公共服务设施优先在改造项目中安排，确保民生设施全市一盘棋统筹。

以存量更新留住历史记忆，彰显城市文化特色。对于历史文化资源丰富的城市，面临的重要问题是如何在城市建设与更新中加强对历史建筑、历史风貌区的有效保护与活化再生。可结合国土空间规划，分情况对各类历史文化遗产的存量更新提出优先保护、活化利用和有机更新等特殊的管理要求，鼓励采取微改造的方式，实现历史文化资源的有效保护和合理利用。

如何实现“多规合一”的国土空间规划 I 罗彦

2019年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。我国各地都积极探索不同层次的国土空间规划编制方法和内容，随着时间的推移和相关技术规程指南的陆续颁布实施，国土空间规划的“多规合一”要求逐渐明晰，特提出如下几点看法：

（1）目标与理念：以自然地理格局为基础，实现人与自然和谐共生的现代化

人与自然是生命共同体，第一次工业革命以来，人类利用自然的能力不断提高，但过度开发也导致生态环境恶化和生物多样性减少，只有更好平衡人与自然的关系，维护生态系统平衡，才能守护人类健康。这次疫情防控使我们更加深切地认识到，必须站在人与自然和谐共生的高度来谋划经济社会发展，要深化对人与自然生命共同体的规律性认识，全面加快生态文明建设。新时期的国土空间规划需要分析自然地理格局，而重要的抓手就是在资源环境承载力和国土空间开发适应性评价基础上，实现从“以我为用，过度开发”到“修养生息、约束调整”的人地关系转变。

人与自然的和谐共生应该尊重自然、顺应自然、保护自然。越来越多的人类活动不断触及自然生态的边界和底线，要为自然守住安全边界和底线，形成人与自然和谐共生的格局。国土空间规划需要落实好主体功能区战略，明确生态红线，划定永久基本农田和城镇开发边界，加快形成自然保护地体系，完善生物多样性保护网络，在空间上对经济社会活动进行合理限定。

（2）方法与内容：统筹发展与安全，坚持“三个导向”与“三个空间”

我们越来越深刻地认识到，安全是发展的前提，发展是安全的保障。当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。我们必须坚持统筹发展和安全，增强机遇意识和风险意识，树立底线思维，认识和把握发展规律。国土空间规划必须坚持问题导向、目标导向和操作导向，以往不同规划的技术方法和规划重点有所不同，但总体而言就是解决发展的问题和安全的问题，这一轮国土空间规划更要强化问题分析，问题分析是解决纷繁复杂“多规合一”的前提，只有问题梳理清楚了，规划的方案才有针对性，才可能具有较好的操作性。

国土空间规划是经济社会发展目标在空间上的体现，要聚焦空间，回答变不变、变成怎么样，这是空间规划和发展规划的一个基本逻辑关系。构建“多规合一”的国土空间开发保护新格局，需要发挥各地比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，支持城市化地区高效集聚经济和人口、保护基本农田和生态空间，支持农产品主产区增强农业生产能力，支持生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。同时为了支撑国土空间开发保护新格局的形成，还需要优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局，实现空间安全、空间效率和空间品质的高度结合，空间效率包括功能效率、利用效率，空间品质则是提升以人为核心的城乡公共服务体系，空间安全则是关注生态安全、粮食安全、水资源安全等。

（3）实施与管理：以“三调”为基础，实施“一张图”规划管理，实现“两统一”职责

国土空间规划需要以“三调”为基础，整合空间关联现状数据和信息，在统一用地用海分类标准的前提下，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图。其次，在各类空间划定前提下，如何实现有效的管理，需要坚持生态优先的原则，即自然保护地核心区、永久基本农田、耕地、生态控制区、城镇开发边界先后管制顺序。最后，按照云端部署、省市县通用的方式统一建设一张图系统，将全省及各地总体规划、专项规划和详细规划纳入到全省“一张图”中，实现全省自上而下“一个标准、一个体系、一个接口”，并实现与全国“一张图”的交汇。最终构建国土空间规划从编制、审批、实施、监测、评估和预警的全生命周期管理。

此外，自然资源部门作为国土空间规划的主管部门，还得落实部门“两统一”的职责。即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。总体而言就是通过国土空间规划，实现全面提高资源利用效率，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，制定更加差别化的主体功能区政策，实现自然资源资产的保值和增值。

最后我想说的是“多规合一”表面上是从技术逻辑和行政逻辑来讲的，但最为根本的保障则是组织逻辑，要实现编制的相关技术人员、编制的相关主管部门、编制的相关利益人的高度协同，实现认识的统一、方案的统一、行动的统一和治理的统一。