生态文明视野下的国土空间规划工作探究

程旭

（铁岭市自然资源事务服务中心，辽宁铁岭 112000）

在当前国土空间规划“多规合一”的政策背景下，中办发文明确要求各地在进行国土空间规划时，实行“双标准”，即开展环境承载能力和国土空间规划适宜性评估两项评估，落实“全国统一、权责统一、科学高效”的“五级三类”国土空间规划体系。但在国土空间规划工作过程中，一些地区出于短期地方利益，仍或多或少的忽视环境承载能力，以牺牲生态环境为代价追求短期经济利益，基于此，本文对生态文明视野下的国土空间规划工作进行探讨，以这项工作的成熟模式为蓝本，比对罗列当前国土空间规划工作中存在的问题，并探求解决这些问题的技术路线，以期对我国现阶段国土空间规划工作有所裨益。

一、环境承载能力范围内开展国土空间规划的积极意义

1.树立生态价值，建设生态文明体系

当前的国土空间规划应该遵循人与自然的和谐发展，疫情之下经济复苏与区域生态环境持续改善的价值统一。生态价值是国土空间规划价值体系中的新元素，要做好顶层设计，全方位、多角度，统筹推进以环境承载能力为底线的国土空间规划体系建设。以辽宁省为例：辽宁省在我国东北地区的生态环境中占据重要地位，且由于历史上发展重工业，生态环境亟待改善，辽宁省多年以来一直坚持实施以生态环境为首要价值诉求的国土空间规划工作，在环境治理方面取得了重要进展，不仅提振了东北老工业基地经济，也走出了绿水青山就是金山银山的成功规划之路。按照国土空间规划工作中，整体统筹落实，支持试点现行的工作方针，辽宁省在盘锦市红海滩自然保护区进行生态文明试点工作，划分核心区、实验区、缓冲区，实行相关政策法规的试点先行，推进具有争议，亟需经验，需要试点先行的改革政策、规定，落实重点改革任务，探索可推广的，具有广泛适用价值的改革路线，为国土空间规划与环境承载能力两项价值评估体系的建立提供具有普遍意义的经验。

2.开展生态评估，完善国土空间规划体系

在国家战略层面，重构生态安全的评估体系，在各级国土空间规划工作中，引入生态评估制度，将生态安全置于国土空间规划诸多价值诉求的首位，构建以绿色发展为导向的国土空间规划新格局。在我国进行国土空间规划工作初期，出于经济建设的迫切需要和外部环境的巨大压力，各级政府在进行国土空间规划的过程中，重视空间资源的经济价值，忽视其生态环境意义，从而导致我国在取得巨大经济成就的同时，在国土空间规划领域遗留了一系列问题，一些地区生态环境的恶化，直接威胁了生态安全，使得区域范围内经济、社会发展面临资源环境瓶颈。为改善上述状况，我们必须在国土空间规划过程中引入生态评估体系，从而在制度层面上完善我国国土空间规划工作。

3.建设宜居环境，实现国土空间规划社会价值

随着经济的发展，公众的关注点从物质层面逐渐转移到生态环境，而绿水青山是最普惠、最公平的公共产品。以辽宁省为例：随着国土空间规划工作对环境评估、生态评估的兼顾，辽宁省生态环境日益优化，但由于历史遗留问题，在生态环境方面仍存在结构性问题，因而辽宁省在盘锦市申请建设国家级自然保护区，探索以改善结构性问题为导向的国土空间规划新路径，加快补齐经济人文环境中的生态短板，实现国土空间规划的社会价值。

二、构建国土空间规划体系工作中存在难点

1.忽视生态环境，规划监管置后

一些地区的生态评估在国土空间规划中仍处于工程建设完成之后，即在整个工程开展过程中，无视环境问题，对工程可能对属地生态微生物群落的破坏、土壤结构的不可逆改变不加干预，仅在工程完工，实现经济价值之后，对生态环境予以评估，敷衍了事，在自然资源管理工作中，放任工程建设前期对所涉宗地资源环境的破坏，基于此，各级政府有必要在国土空间规划工作的全过程中，引入环境评估，实现经济社会发展与生态环境建设的双赢。

2.浪费生态资源，规划不尽合理

目前，个别地区的国土空间规划体系不完善，导致重复规划、重复建设，即一个宗地在开发建设后，出于其他工程建设的相邻权，不得不在生态资源已遭受破坏的情况下，再次开展施工建设，导致生态资源破坏加剧。例如：反复挖掘土壤，导致耕层结构多次被破坏，区域内微生物群落改变，植被丰度直线下降。故此，应统筹协调开展国土空间规划，避免生态资源的反复浪费。

三、构建国土空间规划体系的技术路线

1.树立生态优先理念，完善国土空间规划体系

树立生态优先理念，即在开展国土空间规划之初，即考虑到生态安全和规划宗地的环境承载能力，在落实规划过程中，对属地生态安全进行实时远程监控和不定期动态巡查，实现经济社会发展与生态环境良性发展的双赢。例如：在进行城镇周边地区规划过程中，注意标志高标准农田、永久基本农田储备区及林地、草场、滩涂等等，落实耕地保护红线，避免为追求地区短期经济利益，牺牲生态环境。

2.落实生态保护政策，完善国土空间规划相关技术

由于生态保护职能与国土空间规划职能在历史上分属于不同部门，故此规划部门工作人员对生态保护政策不甚了解，生态保护监控、管理技术手段落后，导致生态保护政策在国土空间规划过程中无法有效落实。随着政府机构改革的推进，许多地区生态修复与国土空间规划职能划入同一部门，以辽宁省自然资源事务服务中心国土空间规划与生态修复部为例，上述职能划分有利于生态保护在国土空间规划工作中的落实，和技术革新。

3.强化环境导向分析，补足国土空间规划短板

在国土空间规划过程中，不能强求全国各省份在规划方法上整齐化一，各省应该因地制宜，根据各自地貌、环境特征，完善规划体系，补足规划短板。

例如，我国南北方地区，环境差异很多，南方炎热多雨，北方寒冷干燥，这就要求南方地区在规划道路时考虑到防涝、排水、耐热，而北方需要考虑防冻、防雪。再如：在土壤耕层结构不同的宗地，进行生态修复规划时，需要采取不同的技术路线，避免千篇一律，不顾环境特征，粗放发展。