1949 年以来我国城市社区代理人角色生成与嬗变——以杭州市上城区为分析单位

□王学梦

（华东理工大学 社会与公共管理学院，上海200237）

一、引言

近年来，在基层社会治理领域，尤其是2020年新冠肺炎疫情防控中，社区工作者发挥了砥柱作用，这一群体逐步进入社会的主流话语体系。社区工作者的作用何以如此突出？要回答这一问题，必须对社区工作者的角色身份进行全面、深刻、充分的认识。所谓社区工作者，简称“社工”①此“社工”与从事专业社会工作服务的社会工作者既有一定交叉，又存在工作内容、价值理念和角色身份的显著不同。，主要指由地方政府设岗定责，借助市场竞争机制直接聘用，以社区（居委会、党群服务中心、公共服务站等）为主要工作场域，从事社区服务、管理和党建等工作，具有专门岗位编制，并纳入专职管理的就业年龄段内社区工作人员。基层实践中，有关“社工”的称谓种类繁多，除了广为人知的居委会大妈、居委会干部以外，近几年还频现全能社工、全科社工、专科社工、项目社工、岗位社工、网格社工、党务社工、挂职社工等五花八门的提法。为了研究的学理性、规范性、严谨性，本文统称之为“社区代理人”。

梳理文献发现，现有研究对承载社区管理、服务和自治功能于一体的能动主体——社区代理人的关注，基本顺着两种脉络展开：一是从横向层面，聚焦于社区代理人所面临的身份困境。如郭伟和将地方性实践知识作为社区工作者反建制力量的隐蔽领域[1]（p143），施旦旦将这一“地方性实践知识”细化为“假戏真做、编造文本和人情手法”[2](p5)，孙璐则将之表述为一种“情绪劳动，包括表层扮演、深层扮演和邻里社会里的真实表达”[3]（p155），三者本质上都着重于关注社区代理人的日常身份抗争，为我们提供了一个平面分析的视角。二是从纵向层面，揭示社区代理人的形象变迁历史。如汪鸿波、费梅苹二人以社区体制变迁为线索，将社区代理人的角色变迁划分为“0号首长”（1949—1957）、“公社书记”（1958—1966）、“革居委主任”（1968—1976）、“扎辫子干部”（1977—1999）、“小巷总理”和“专业社工”（2000 年至今）五个类喻和阶段，强调新时代要塑造一个全新的“最美社区工作者”“专业社工”“社会工程师”形象[4]（p163），这是学术界首次从历史的角度为城市社区代理人“画像”。

本文基本认同汪、费二人的划分标准，但我们亦应看到这一研究存在着如下缺憾：首先，“0号首长”“公社书记”“革居委主任”“小巷总理”等称谓虽然与彼时社区代理人的身份地位吻合，但其背后隐匿的国家与社会同频共振的角色图谱与深层逻辑未能得到清晰展示。其次，2000 年全国大规模推进社区建设以来，城市社区代理人无论在规模上还是在结构上都与以往的居委会干部迥然有异，仅仅以“小巷总理”和“专业社工”概而论之，显然有失偏颇。最后，汪、费二人对社区代理人的历史考察主要以既有研究成果和国家政策加以佐证，然而社区代理人在基层社会的原初样态究竟如何，最具说服力的莫过于“原汁原味”的历史还原和跨时段的追踪研究了。这一点亦构成了本研究的主要出发点。

基于此，本文尝试从纵向的社会变迁角度切入，集中关注城市社区代理人的生成过程及其背后的嬗变机制。主要思路是以杭州市上城区社区居委会的诞生及演进史为经验蓝本，以民政史志和政策文本②后文如无特别说明，2015年以来数据和文本资料均来自地方政府出台的政策文件。作为论证支撑，对社区代理人的组织形式、阶层成分、角色功能等展开历史溯源，挖掘其背后蕴含的演化逻辑和时代议题。之所以选择上城区，首先是因为该区作为新中国成立以来的第一个社区居委会诞生地，保存有相对完整的历史档案资料；其次，近年来该区的社区建设走在了全省乃至全国前列，具有大量社区建设方面的实践探索。因此，可以说上城区是一个可以用于管窥城市社区代理人前世今生，观测中国基层社会变迁态势的典型样本。

二、城市社区代理人的历史寻根和嬗变分阶

学术界通常将新中国基层社会形塑的历史划分为单位制、街居制、社会管理、社会治理（建设）四个阶段，后两者亦称为“社区制”时期，分段依据主要有党中央关于社会主要矛盾转移的论述、国家大政方针的施行、经济社会管理体制改革等。而社区作为社会的基本构成细胞，居委会天然地构成了中国基层社会最基本的组织内核。作为居委会伴生物的社区代理人，在历史的变迁中既镌刻了单位制、街居制、社区制等组织机制的遗痕，又有着自身独特的历史脉络和演化逻辑。基于此，本文对社区代理人的研究在参照既有分段标准的基础上，更加突出国家在不同社会历史时期对居委会组织合法性的话语表述和社区代理人职业身份与角色功能的政治建构，并以相关政策突破作为历史分段的主要依据。

分析相关史料和政策发现，居委会在不同时期分别承担着“秩序重建—经济发展—社区（社会）建设—社区（社会）治理”四大历史任务。若从国家—社会互动关系意义上的委托—代理视角进一步理解，其相应衍生出了四种不同的社区代理人类型：阶级净化型社区代理人—生产营利型社区代理人—职业经纪型社区代理人—全能专业型社区代理人。

（一）秩序重建期（1949—1977）：阶级净化型社区代理人的生成

新中国成立初期，共产党虽然夺取了新政权，但接踵而来的突出问题是如何巩固新政权和重建新秩序，因为仍有大量的敌对残余势力有待清除。因此，伴随着保甲制的废除和居委会的创设，社区代理人上任后的中心使命便是围绕新生政权展开革命斗争和政治动员，以确立政权合法性，相应地，这一时期可以称为阶级净化型社区代理人。这一净化功能突出表现在：

第一，接受公安指导履行建政职能。为了更好地肃清阶级敌人，上城区各居委会在创设之初，便以公安派出所管辖范围约300 户居民的自然居住地来划分居民区，建立居委会组织；居委会下设若干个居民小组，采用自下而上“搭架子”办法，一般由15—40户组成。居委会最初隶属于区公安分局民政股主管，在公安的指导下履行民主建政职能，1964年后才陆续对口于街道办、街道革委会、民政科等部门[5]（p36）。可见，居委会一开始便与国家的政权建设内在关联，其秩序维护的功能不言而喻。

第二，设立社区代理人准入门槛。新产生的社区代理人往往以政治出身和群众基础作为首选标准。1949年10月23日，上羊市街社区居委会主任陈福林和副主任陈道彰由2200 多户居民中的221名代表投票产生，二人分别出身于黄包车夫和知识分子，其他五位成员则由木匠、女工、中学教师、银行经理、茶店老板等组成，分别负责生产、公安、民政、文教、卫生等工作，被称为“居委会干部”[6]（p67）。新中国成立初期，上城区的居委会干部以店员和失业工人为主，占70%—80%；1956 年，城市私营工商业社会主义改造后，失业工人陆续就业，居委会干部又以家庭妇女中的积极分子为主，占80%以上；1970 年起，逐渐增加退休工人成分[5]（p39）。尽管不同社区代理人的职业背景不同，但都要接受组织考察和群众选举后方可担任，因而“民选官派”是其主要特征。

第三，以入职居委会为荣促进自我净化。在当时物资极度紧缺、财政高度紧张的形势下，上城区政府于1950年下拨了1.5万元资金至居委会，大力支持居委会筹建。尽管得到地方财政的支持，但居委会工作经费仍入不敷出，多数居委会干部只能低薪甚至无薪工作，并想尽办法募捐补充。1966—1981年，居委会干部的生活补贴标准为：纯居民者①纯居民干部又称“纯居干”，2000年后杭州称之为“老居干”，指国家大规模推进社区建设前在居民区担任党支部书记、居委会主任和副主任的居民干部，他们是无在职工资、无退休金，只尽义务奉献，每月适当领取生活津贴的人员，离任后不享受劳动保障，由市、区两级财政给予一定的生活补助。20元/月，退休工人10—15元/月[5]（p43），经济待遇虽有一定改善，但总体而言仍是杯水车薪。支撑他们投身居委会建设的原因在于：一方面居委会干部代表了清晰的阶级划线、社会地位和群众威望，另一方面则源于社会大众对新生政权的拥护和对当家作主无比向往，这本身又是一个自我净化过程。

第四，清理整顿各类非法组织和个人。新上任的社区代理人除了从事“治安保卫、公共福利、社会动员、民事调解、妇女文教”五大事项外，还要承担纯洁革命队伍，彻底瓦解旧式精英和权力体系的职责，如清除保甲组织、清查非法帮会、清理旧式社团、清算敌特分子等，使之归到居委会一家组织管理。通过清理整顿，“群众团体主要汇入政府对单位组织、行业组织的管理渠道，而宗教慈善团体等‘旧社团’活动接受政府的管理并淡出了居民区”[7]（p150）。这一“净化”功能不仅体现在新政权成立初期，还延续到了人民公社化运动和“文化大革命”时期。1966—1976 年，杭州居委会改称“革命群众委员会”，职能仅有两项：一抓阶级斗争，并且占据优先、主导和突出地位；二抓居民事务、政治学习、社会治安、环境卫生和社会救助[6]（p103），同样服务于革命专政之需。

简言之，这一时期居委会的问世是为了“将庞杂混乱而异质的城市社会改造成为高度实现国家意志的组织化革命化的社会”[8]（p172）。正是这种持续净化运动，为国家政权巩固和秩序重建扫清了政治障碍，加速了意识形态的大一统和新旧政权的融通进程。

（二）经济发展期（1978—1996）：生产营利型社区代理人的活跃

20世纪80年代，随着国家抛弃“以阶级斗争为纲”的路线，社会主义建设由计划经济进入市场经济时代，基层政权及其归口的居委会工作重心随之转向经济建设领域。民政部在1982 年10 月召开的城市基层政权座谈会上提出，鼓励各地以退休工人为骨干，搞一些小型、分散、加工服务性生产。随后，街道开始把治理任务发包给居委会并给予其处理行政事务的自由裁量权，并允许居委会自办各种盈利项目，从中提取利润用于开展卫生整治、便民服务等[9]（p130），居委会由此进入生产生活服务一体化的居办经济时代。

居办经济之所以兴起，主要基于三方面原因：首先，国家对居办经济的方向性授权。随着国家政治权力主动地、有意识地从经济和社会领域撤退，居委会被赋予了充分的自主权，包括发展经济和开办小型企业的自主权，这一授权为居办经济的发展释放了足够空间。其次，弥补居委会运转经费之不足。在地方政府财力有限、居委会工作经费捉襟见肘的情况下，通过开办企业、自办盈利项目，所得利润能较好地补充日常办公之需，改善居委会干部的福利待遇，并有助于提升社区公共福利。最后，居办经济还与基层政权巩固有着密切联系。居委会兴办各种中小型企业，对于缓解大量返城待业青年的生活压力，吸纳部分失业人员和残疾人就业，促进社会稳定不可小觑。

随着居委会进入居办经济时代，相应地，这一时期的社区代理人也变身为生产营利型社区代理人。其“生产营利性”表现在：

其一，掌握了一定的经营自主权。20 世纪80年代杭州提出“街无闲户、户无闲人”“全民办工业”的市场化改革口号，居委会按照“哪一级办，哪一级所有”“独立核算，自负盈亏”原则，先后把企业的“人财物、供产销”等管理权下放给居民区自办的生产企业。各街道居民区以居委会名义开立银行账号，设置会计出纳，建立账册，保管一切凭证[5]（p45-46），居办经济进入大发展阶段。

其二，形成了收入分成制度。居民区企业上交的管理费，街道与居委会实行六四分成办法；生活服务商业上交的管理费，15%归居委会；居委会所得之分成自行支配用作日常开支，并实行包干制，节余不上交，短缺不补贴。街道还对居委会干部实行经济奖励，对评上全面或单项先进的居委会发给300—500元奖金，其中20%留居委会使用，80%按贡献大小分给个人[5]（p44）。

其三，产生了大量经济效益。在自上而下的政策刺激下，居委会兴办的各类企业充满市场活力。1982年，上城区先后兴办了裁剪技术班、电工基础、机械制图、汽车修理、饮食店等便民服务业，各居民区基本上都有自己的企事业单位1—5 个，当年收入51.15万元，比1979年增长17.39倍；居委会干部人均月收入43 元，比1979 年增长1.44 倍。如上城区湖滨街道下辖21 个居民区，共有企事业单位56 个，其中加工组19 个，技术培训班4 个，生活服务商业网点33个，从业人员542人，合计加工收入25.52 万元，比1979 年增长93.3%；商业零售额179 万元，比1979 年增长98.4 倍；利润达23.57万元，比1979年增长34.18倍[5]（p46-47）。

总之，在居办经济时期，受单位制、街居制和市场化综合因素影响，居委会的自治和管理功能在一定程度上让位于经济功能。这一时期的生产营利型社区代理人既是单位制下单位的小管家，管理居民区的各项公共事务，维持基本的社会秩序；也是街居制下社会的代言人，服务于被正式单位组织体系排斥在外的边缘性群体（如老人、儿童、待业人员等）和单位组织外溢出来的小部分文化、教育等功能，起到拾遗补阙的作用；更是市场化改革中的一个企业主，在便民利民的社区服务事业中大展身手，成为带动地方经济发展的好帮手和充分吸纳就业的“蓄水池”。

（三）社区建设期（1997—2007）：职业经纪型社区代理人的勃发

20 世纪90 年代中后期，国家加快市场化改革和简政放权步伐，政府、市场和社会之间的关系亟待重构，对社区代理人的职业形态也提出了新的要求。市场化改革带来的直接影响有三方面：首先，单位制解体衍生了大量下岗失业人员。这些人群从“单位人”转变为“社会人”，如何对他们进行妥善安置和有效管理成为困扰地方政府的一大难题。其次，人口迁移带来的管理压力剧增。快速的工业化、城市化和现代化进程吸引了农村大批劳动力人口向城市流动和迁移，由此引发了各种社会融合、计划生育、环境卫生、治安隐患等问题，亟待更新老旧的社会管理模式。最后，居办经济的弊端日趋凸显。在经济利益的驱动下，社区代理人将工作重心和时间精力用于开办企业，出现了收入差距分化、管理功能削弱、私自违规经营等[10](p62)负外部效应，在一定程度上偏离了居委会自治的宗旨。因而，在这一转型背景之下，以往借助于政治觉悟、兼职公益、经社一体等方式培养社区代理人、助力居委会建设的策略，已然不能回应新的社会治理需求了，于是职业经纪型社区代理人呼之欲出。

在此背景下，1996 年起各城市将居委会的经济职能逐步收回街道。1999 年民政部在《全国社区建设实验区工作实施方案》中首次提出建立职业化的社区工作队伍。2000年民政部出台的《关于在全国推进城市社区建设的意见》中提出居民区在改社区的基础上，逐步建立社区工作者队伍，倡导采取向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗等办法，选聘社区居委会干部。“社区工作者”概念的正式提出，取代了“居委会干部”这一使用长达50 年之久的半职业型中间人的称谓，也标志着现代意义上“职业经纪型社区代理人”的正式诞生。自此，各地纷纷掀起社会化招聘专职社区工作者的高潮。

与前两个时期相比，这一时期的“职业经纪型社区代理人”具有以下突出特点：一是产生方式不同。1999 年前，上城区的居委会干部基本是在政府的组织动员下，由居民区的居民直接选举产生。1999年，上城区首次公开招聘居委会干部185人，这部分人进入社区后，随即按照民主选举程序进入居委会。与此同时，上城区还大幅削减了兼职居委会干部411 人[11]（p18）。这一变化标志着社区代理人的产生方式从“单一民选制”迈向“选聘双轨制”时代。所谓“选聘双轨制”，即由地方政府设置专门的岗位编制，通过政府层面的公开招聘和社区层面的民主选举两相结合、统筹兼顾的形式，遴选社区代理人的一种制度化途径。

二是人员构成复杂。这一时期，上城区采取“招一批、派一批和留一批”三种形式，并借助三年一届的换届选举，逐步更新社区代理人队伍。据上城区民政局的老科长任先庭回忆，2000 年前后社区代理人共有四种类型：其一，从街道各科室下派的正式干部；其二，离退休人员；其三，原来在居民区留任的身体健康且对社区工作仍有促进作用的“老居干”；其四，向社会公开招聘的专职社区工作者，包括企业改制中进入的专职居干。社区规模重组后，社区代理人主要从下岗职工、待业妇女、应届大学生、军属（通常要求本地户籍）中招聘产生，留用的老居干陆续退出社区工作岗位，逐步过渡到以专职社区工作者为主、兼职离退休人员为辅的社区工作队伍。

三是总体结构得到优化。1999 年前，社区代理人低薪少酬，以兼职公益为主，只拿少量生活补贴。随着市场竞争机制的引入，社区代理人开始以企业合同工形式进入居委会，用工性质发生了根本改变。与此同时，社区代理人的年龄结构、文化程度、职业素养也都渐趋优化。1999年，上城区居委会成员545 人，平均年龄50.6 岁，高中及以上文化占34.7%，文盲及小学文化占2.8%。2003年，居委会成员351人，大专及以上学历占49.86%，平均年龄39.66 岁，下降幅度高达10 岁。2007 年，居委会成员341 人，大专及以上学历占82.7%，平均年龄37.34 岁，专职社区代理人达到90%以上[11]（p18-19+7）。

总而言之，职业经纪型社区代理人的兴起，将一大批年富力强的社区工作者充实到社区基层组织中来，为后期社区建设的快速推进打下了重要基础，为新时期国家经济社会发展提供了后勤保障。

（四）社区治理期（2008—2020）：全能专业型社区代理人的兴起

近年来，随着经济社会深度转型，社会流动持续加大，人口结构趋于老龄化，各种社会矛盾和问题丛生。面对转型中的诸多风险和不确定性，地方政府在较大的社会治理压力面前，不得不将更多的公共治理事项投射至基层组织单元的最终承载者——社区居委会及其代理人身上，继而带来了社区代理人身份角色的重构。于是，全能专业型社区代理人开始登上社会历史舞台。全能专业型社区代理人是一种将社会治理的多元能力要求与专业要求合而为一的职业形态，其在角色身份、基本功能、队伍结构和经济待遇方面均与之前的职业形态呈现出明显差异。

1.角色身份趋于多样。为了破解公共服务下沉到社区的合法性问题，杭州于2008 年开始实施“三位一体”社区组织架构改革，形成了社区党组织、居委会、公共服务工作站中社区代理人交叉任职、合署办公的社区管理模式，这意味着社区代理人从此同时隶属并服务于三类基层组织。随着党群服务中心、邻里服务中心、网格化管理等新型组织形态的不断出现，社区代理人的角色身份也进一步趋于复杂，深陷多重角色身份的困境之中。

2.基本功能走向变异。在“三位一体”社区管理模式下，社区代理人按照三套牌子、一班人马、身兼数职的方式开展工作，这在客观上对其身份角色提出了一岗多能、全面发展的要求。与此同时，受到国家建设一支“宏大社会工作人才队伍”政策的影响，社区代理人又被纳入“社会工作者”职业序列。如杭州规定2009年起新入职社区工作者均须参加社会工作者职业水平考试，持证上岗的社区工作者可获得相应职称津贴。上城区还推出了社区社会工作岗位试点，以加快社区代理人的专业化进程。而在纵横交错的社区组织网和压力传导机制下，社区代理人被赋予了愈来愈多的角色期待，以至于出现了“角色过载”[12]（p423-450）和身份界限模糊①这种身份界限的模糊集中表现在行政与自治、专业与全能、书记主任一肩挑、体制内外、社区工作者与社会工作者等多重身份的同时存在与模棱两可。的局面。

3.队伍结构持续优化。受政策红利影响，这一时期的社区代理人在规模、年龄、专业、学历等方面的总体优势更加凸显。在人员来源上，吸纳了待业青年、应届大学生、退役军人、军属等人群，并以女性、本地居民为主；在总体规模上，上城区2018 年专职社区工作者总数842 人，比2007 年翻了一倍；平均年龄36.4 岁，比2007 年降1 岁；专业因素不断得到强化，持证人数从无到有节节攀升，取得助理及以上社会工作职业资格404人，占总人数的47.98%；全部为大专及以上学历，本科及以上学历占比65.80%。

4.经济待遇显著提高。杭州2011 年规定，专职社区工作者所需经费由市、区两级财政各按50%比例配套保障，对专职社区工作者以人均9.08 万元/年配置专项经费，并参照职务、年限、职称等级逐年上调。根据浙江省2018 年颁布的《关于加强新时代城市基层党建工作的意见》要求，各地对专职社区工作者陆续实施参照公务员薪酬指标体系的三岗十八级待遇，以人均13.14 万元/年配置人头经费，并以不低于上一年度当地社平工资的1—1.5 倍标准动态调整和稳定增长。显然，社区代理人的工资待遇呈现出阶段性上涨态势。

总之，随着中国特色社会主义进入新时代，社区代理人的整体规模更加庞大，职业素养稳步提升，但与此同时也被赋予了更多的治理任务和更高的能力要求，在治理需求的全能主义和职业能力的专业主义之间形成了一对矛盾体，这种矛盾使其角色身份更加混淆难辨。

三、未变之逻辑：社区代理人成为行政化之附属

纵观城市社区代理人在新中国70多年的演进历史，其所承担的政治、经济和社会功能，无一不是服从并服务于不同时期国家治理任务的中心需要。随着国家治理任务的运动式转移、阶段性突围和波浪式发展，城市社区代理人相继承担了“秩序重建—经济发展—社区（社会）建设—社区（社会）治理”四大核心任务，并在特定的历史时空下呈现为阶级净化型、生产营利型、职业经纪型、全能专业型四种不同的代理类型，形成了一种国家治理中心任务与社区代理人主旨功能同频共振、高度契合的格局。透过这一格局也释放出了一条清晰的逻辑主线，即城市社区代理人自诞生以来，更多的是作为国家在社区的代理人而存在，以及作为国家政权在基层社会的组织延伸而生长，相应地，社区的行政化生产就成为社区代理人长久以来的一个重要特征。

二者是如何实现职责同构的？回溯历史发现，尽管城市社区代理人在人员规模、组织结构、职业性质、角色功能等方面都发生了诸多变异，但无论从历史脉络还是从主体策略来看，居委会一直都是社区行政化生产最重要的制度通道，其主要承载者社区代理人最终未能摆脱国家权力在场和理性化干预的基本结构框架。在这一框架下，社区代理人本质上不过是国家重建、改造与统合社会的制度工具。借助这一制度工具，地方政府掌控着社区代理人的组织归属、人事安排与资源配给，社区代理人也相应承担了更多的行政治理职能。

（一）组织归属的高度行政化

从表面上看，社区代理人在组织关系上直接隶属于社区居委会，但这仅是一种表象。首先是组织内部关系的复杂性。在多位一体的复合型社区治理模式下，居委会不再是一个独立存在的实体，社区代理人往往一岗多责、交叉任职，书记兼主任、主任兼站长较为常见。由于党委、政府的统领性地位，这就意味着社区在面临自治与行政的多重任务时，更多地呈现出行政性的面向。

其次是组织外部关系的复杂性。就社区外部关系而言，早期的阶级净化型和生产营利型社区代理人组织关系相对纯粹，但同样必须在党组织的领导下开展工作。而在职业经纪型和全能专业型社区代理人时代，随着选聘双轨制的推行，社区代理人既是民主选举产生的名义上的居民利益的代言人，还是由市、区组织部门和当地民政部门共同设定的专门在编人员，更是所在街道办事处按照企业合同工进行日常管理的“社会人”，这也使得社区代理人的职业归属难以一概而论。

由是，深陷组织内外各种委托—代理关系漩涡的社区代理人不得不沿着全能社工、全科社工、党务社工、挂职社工、网格社工、专科社工、项目社工、岗位社工等角色方向流变，导致社会各界对其身份定位产生理解偏差。究其实质，多重身份的纠葛只是社区代理人行政化角色的变异，以及国家与社会深度勾连的理想建构。

（二）人事安排的高度科层化

1.人事任免的官派民选。无论是居委会诞生早期对于人选的物色，还是近年来三年一次的换届选举，社区代理人都具有浓厚的官派民选色彩。20 世纪五六十年代，社区代理人大多以“无组织群众”中的积极分子、“成分好，扎根劳动”的“工人阶级”“劳动人民家属”作为社区代理人的入选标准。上羊市街社区主任陈福林便是在“上面”（此处指区公所）的指派下，由新政权发动居民选举产生[6]（p67）。21 世纪以来，尽管各地都在大力推行选聘双轨制模式，但无论是聘的条件设定还是选的人事安排，均需得到地方政府的认可。正如侯利文的研究所表明的，社区代理人的合格人选、具体职位、任职条件均由上级组织部门框定，而在选举前的物资筹备、选举中的组织动员、选举后的文件确认上，同样遵循着严格的科层制逻辑[13]（p117）。

2.组织管理的参公标准。2000 年前，城市社区代理人基本以“居委会干部”标识其群体属性，而“干部”这一称谓在新中国成立初期泛指在政府机构和国营单位工作的一般工作人员，包括领导干部、经理和专业人员[14]（p11），可见社区代理人在诞生之初即带有一定程度的“官方”属性和功能预设。近年来，社区代理人的工资福利逐步纳入参公管理，相应地，他们的绩效目标、日常行为、工作动向、作风效能与财务往来，同政府公职人员一样接受问责监督，社区党委书记、居委会主任甚至在休假外出时都要向街道和组织部门履行报批程序。

（三）资源配给的高度依附性

国家在居委会创设之初，即明确其薪资待遇、日常办公、活动物资等所需经费均由地方财政在年度预算中予以拨付。早在1954 年中央颁布的《城市居民委员会组织条例》中，即对居委会的办公经费和居委会委员的生活补助来源做出了原则性规定。时至今日，社区居委会的一切经费仍由地方财政全额拨付，并呈现出节节攀升之势。不仅如此，社区居委会的空间规划、场地运营、办公设备、服务设施等，在产权归属上均为政府所有或由政府买单。因而，单就居委会的资源依附度而言，这一行政化约束甚至有着与日俱增之势。

受这一资源配给逻辑的支配，尽管不同历史时期居委会的中心任务不同，但行政任务的完成始终是其内源性动力。如此一来，社区代理人的主责主业便从法律文本意义上的“行政协助者”角色走向了现实意义上的“行政执行者”角色。这种行政化的倾向早在20 世纪80 年代即有端倪。“1980年，居委会有各种统计报表的机关与部门有20 个；工作任务达23 项72 件之多；仅开具证明一项就有38种之多”[5]（p40-41）。此后，2003年、2008年、2014 年，上城区曾多次就社区减负增效问题调查整改，但均以明减实增、边减边增、不减反增而告终。

总之，在高度的社区行政化生产之下，居委会及其代理人实际上长期处于超负荷运转状态。因为社区独特的位势结构决定了政府的条线任务只能以行政传导的方式抵达基层，社区代理人必然带着行政化的色彩而在现实生活世界中展演。新中国成立70 多年来，这一点从未改变。这一浓重的科层制色彩，对社区代理人的工作模式、思维观念和价值认同产生了潜移默化的影响。

四、嬗变之逻辑：国家与社会迈向阶梯式成长

尽管高度的行政化带来了基层政权的内卷化，但通观秩序重建、经济发展、社区建设、社区治理四个历史时期，国家对于居委会及其代理人的行政控制并非铁板一块，居委会及其代理人也并非纯粹地“逆来顺受”。进言之，国家在利用行政化手段迫近和组织社区的同时，居委会及其代理人的配合机制和自我维持机制[7]（p139）也发挥了一定的促进作用。这种促进作用既强化了国家与社会之间互为借力的共生关系，也间接地促进了国家与社会的赋能式生长。

（一）城市社区代理人队伍结构趋于优化

1.由兼职公益走向全职多能。新中国成立初期，国家一穷二白、百废待兴，因而只能以“人民当家作主”的政治话语，辅以一定利益刺激的低成本治理策略，吸引群众积极分子服务新生政权。改革开放后，“居办经济”激发了社区代理人营利创收的热情。20 世纪90 年代末，市场化改革既提升了国家的经济实力，也派生了各种社会问题，于是“职业经纪型社区代理人”逐步取代了“生产营利型社区代理人”。而转型期社会治理的多变性又对社区代理人提出了规模化、专业化、职业化、全能化的角色要求，表现为一种多元复合的角色期待。这一时期，社区代理人的规模优势更加突出，专业化程度疾速攀升，进一步带动了社区治理内容、理念和方法的升级。

2.由老弱妇闲走向年富力强。除了职业性质的变动，城市社区代理人在人员构成上也随之蜕变。20世纪80年代前，国家主要从家庭妇女、退休工人、失业人员等人群中挖掘社区代理人。20世纪八九十年代，顺应市场经济改革之需，开始重点吸纳下岗失业、返城待业青年。前两个时期的社区代理人多以贫下阶层、老弱妇闲为主，尽管满足了国家在特定时期的治理之需，但却难以胜任新时期复杂多变的任务需求。基于此，21世纪以来，越来越多的年轻大学生、退役军人等年富力强人群通过市场化招聘充实到社区服务体系中来，社区代理人在年龄、专业、学历上均得到显著优化。

（二）国家和社会治理能力稳步提高

1.累进式完成国家治理任务。探寻中国城市社区代理人的演进历史，不难发现，其所承担的政治、经济和社会功能，无一不受到社会主要矛盾重心转移的影响。随着社会主要矛盾转移和新的政策拐点问世，居委会相继承担了“秩序重建—经济发展—社区（社会）建设—社区（社会）治理”四大核心任务。与此相适应，社区代理人便被赋予了阶级净化型、生产营利型、职业经纪型、全能专业型的角色期待和要求。历史业已证明，无论在既往的社会改造运动中，还是在当下的现代化建设进程中，社区代理人均不遗余力、身先士卒，圆满完成了国家交办的各项政治和社会任务，充分展现了其组织优越性和团队战斗力。

2.精准化提升社会治理水平。新中国成立初期，基层社会治理以特定时期的单一任务为主，如改革开放前清除阶级敌人，市场经济初期发展居办经济等，一定程度上存在“头痛医头、脚痛医脚”的局限性。近年来，随着国家的综合实力跃升，政府逐步加大了社会治理的重心下移、力量下沉和资源下放力度，更加强调社会治理的系统性、综合性和协调性。受此影响，城市社区代理人在整体素质提升的同时，也以角色分流的形式加快了社会治理体系和治理能力的现代化。如党务社工指导和落实社区基层党建工作；全科社工实行便民服务“一口受理、一站办结”，落实“最多跑一次”改革；网格社工组织民情走访、信息采集并及时反馈处置。不同类型的社区代理人分工协作、优势互补，提升了社会治理的精准化水平，筑牢了基层和谐的“防火墙”。

3.精细化回应民生福利诉求。单位制和街居制时期，社区代理人承担极少的公共服务职能，如爱国卫生、社会救济、人口调查、纠纷调解等。单位制和街居制解体后，更加突出居委会及其代理人的属地管理职责，社区公共服务停留在初级、粗浅、单一层面。近年来，随着社会分工的细化和治理能力的提升，居民的公共福利水平得到了更多重视和关照，集中表现在针对不同人群特点所开展的兜底性服务、普惠性服务和拓展性服务。如针对老弱病残等特殊人群，由“专科社工”提供走访慰问、“送温暖”等兜底性服务；针对一般民众，由“全能社工”依托党群服务中心、邻里服务中心等，组织文体娱乐、文明倡导、健康义诊等普惠性服务；针对社区某一公共议题的利益相关者，由“项目社工”组织民意征集、方案策划和议事协商等拓展性服务。社区代理人提供的上述服务内容，基本能够覆盖不同年龄、不同类型居民的差异化、精细化和碎片化需求，回应了“人民对美好生活的向往和期待”。

（三）政社共融通道逐步打开

居委会处于社会的神经末梢，这一结构性特点使之成为集合基层最大多数人利益诉求和民意反馈的组织通道。这种特殊的社会结构位置也决定了国家仅凭自上而下的，直接、单一、刻板、硬化的行政控制手段建立权威与统合社会的历史局限性，近年来转而开始以社区代理人为主要媒介和载体，借助更为积极、迂回、多元、柔和的社会疏导策略，消融过于僵化的行政管理体制带来的政社疏离。

1.居委会自治的法人地位岿然不动。一个值得注意的现象是，新中国成立至今，单位制和街居制先后遭遇消解而退出社会历史舞台，但居委会却沿用至今，法律地位岿然不动。尽管居委会从早期单一的基层组织样态演化为当下党组织、公共服务工作站、社区社会工作室等多种组织形式并驾齐驱的复合结构，但这些支脉并未对其“三自”原则和“五大事项”的基础性地位构成冲击。2017 年民政部颁发的《基层群众性自治组织特别法人统一社会信用代码证书》，反而再次确认了居委会的法人主体地位和本真属性。继而从政策导向来看，国家仍旧强调了基层自治的重要性，并保留了其不断发育成长的空间。

2.体制内外壁垒逐步打通。新政权在居委会创设之初再三强调居委会不是“一级政权机构，而是各阶层人民群众的联合组织”，相应地，社区代理人的社会身份从一开始即不同于单位制和官僚制等体制内人员。尽管被标签化为“居委会干部”并且惯用多年，但与体制内的公务员、事业编人员相比，社区代理人明显处于弱势地位。21 世纪以来，随着职业经纪型和全能专业型社区代理人兴起，社区代理人不仅在经济待遇上与体制内的国家公职人员分殊渐近，还在政治地位上稳步上升，呈现出向体制内靠拢的趋势。如上城区近几年以定向招录、上挂下派、破格选拔、体制纳编①定向录用是在公务员、事业编招考中将专职社区工作者作为核心报考条件；上挂下派是社区工作者上挂到职能部门、公务员下派到基层社区锻炼的任职方式；破格选拔是设置副处级以上领导岗位并明确资格条件，面向专职社区工作者择优选聘；体制纳编是将就业年龄段内社区党委书记纳入事业编制进行管理。等方式选拔任用社区代理人，试图打破其阶层流动壁垒，促进科层系统与居委会组织的双向嵌入。社区代理人不断正式化并向体制内靠拢的过程，本身即是一种自下而上间接的政策干预、民意疏导和突围进化。

3.社会主体得以适度发育。由于国家治理的政治性、阶段性、运动性特点，新中国成立后相当一段时期内，社会中的个体在单位和居委会等官方组织以外，基本以原子化形式存在，社会主体缺乏应有的发育土壤。21 世纪以来，面对经济社会结构深度转型，国家开始有意识地以制度化、组织化和市场化方式加快社区代理人的角色变迁，以此释放多方主体参与社会治理的活力空间。如在组织形态上，社区党组织、居委会、公共服务站、邻里中心等皆可配备社区代理人。而近几年国家对公共参与、多元共治、协商民主的政策倡导，地方政府对三社联动、微自治、三化融合、智慧社区、微更新的探索实践，尽管表达性需求多于客观性现实，但这无疑也为社会主体的发育提供了动力基础，助长了社会意识的觉醒。

简言之，在社会的自治逻辑下，国家出于治理成本、民意诉求的综合考虑，表现出一种更为开放、包容的姿态，促使居委会及其代理人以激励相容的方式维系低限度的自治功能，并在行政主导的夹缝中自外而内孕育社会主体向上生长的力量。

五、结语

据不完全统计，中国目前约有400万名城市专职社区代理人群体，他们肩负了社区稳定的管理者、行政任务的执行者、社区发展的建设者、社区服务的供给者、居民利益的代言人、社区各组织关系的协调者等多重角色期待，正成为国家治理在基层的一支主体力量。社区代理人之所以出现“角色过载”，是由社区行政化生产的不变逻辑，以及国家与社会阶梯式成长的嬗变逻辑共同催化而来的。

国家对社区代理人的组织归属、人事安排和资源配给的高度统摄，促使社区代理人在不同的时空转换中始终服务于不同历史阶段的治理任务要求，并以此赢得其身份地位的合法性。在此逻辑支配下，所谓的社区自治、减负增效、居社分离、权责清单、工作准入等“去行政化”改革都不得不让位于国家政治、经济和社会发展的大局。

但从唯物辩证法来看，社区代理人的身份地位绝非一成不变，社会发展也并非滞步不前。纵观新政权成立的70 多年历程，城市社区代理人基于不同历史时期社会主要矛盾差异和经济社会转型之需，分别服务于政权巩固、经济发展、社会建设、社会治理的总体大局，为国家治理和社会发展作出了不可磨灭的历史性贡献。这一嬗变逻辑在横向的社会结构面呈现出上呼下应、里应外合之格局，在纵向的历史序列面表现为层层递进、螺旋上升之态势，继而社区代理人的角色演化深深地镶嵌于国家经济和社会结构变迁的时代脉络之中。

简言之，在国家的理性化干预下，城市社区代理人角色的生成本身既是社区行政化生产的产物，也是社会治理转型和进化的产物。正是二者高度契合、同频共振的共生关系，使得社会的基础结构最终归并于“国家主导社会、社会迎合国家”这一价值共识中，并在现实生活世界展演出“国家中有社会，社会中有国家”的交融互嵌之势。而社区代理人所面临的经验挑战也提示我们，最终必然要回到国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，立足多元发展视角，回应时代主旋律，重新定义社区代理人的话语实践，并在政社共生中寻求基层社会治理的最佳耦合点。