中国共产党的族际政治整合策略

周 平

一、问题的由来

中国自古就有辽阔的疆域，疆域的不同部分存在明显甚至巨大的差异。在农耕文明的条件下，生活于不同地域中的人们创造了不同的文化，多样性的文化又将享有它们的人们凝聚成不同的群体。这些不同的群体在管理自己的社会生活中创造了各具特色的政治形式的同时，又在一个国家的框架中持续互动，并不断地交往交流交融，其间也充满竞争。“竞争的胜利者，走向了发展和强盛、文明；竞争的失败者，走向了没落直至消失。”[1]

秦统一并建立中央集权的国家政权后，中国的早期国家进入了王朝国家时代。面对纳入王朝统治范围的多种历史文化群体，王朝政权采取了因俗而治的策略，根据不同区域不同群体的特点采取了差异化统治的方式。这样一种承认地方和族类群体差异性的统治方式，反过来又促进和强化了多样性历史文化群体的发展。

戊戌变法失败后逃亡日本的梁启超，将随着民族国家影响的扩大而广泛使用的“民族”引入了中国[2]后，中国历史上长期存在的众多历史文化群体也以“民族”概念来指称和描述。但“民族”并非一般的生活概念或学术概念，而是意识形态内涵丰富的社会政治概念，蕴涵着极强的社会政治动员功能。当时的中国，现代国家即民族国家的议题正在形成[3]，并酝酿着中华现代国家的构建。同时，一个由历史上众多民族交往交流交融而形成的庞大族体正呼之欲出，汉、满、蒙、回、藏等具体的民族群体也日趋活跃。“民族”概念的传播及其动员功能的发挥，为新的历史条件下萌动的族际关系注入了巨大的能量。辛亥革命推翻最后一个王朝后，中国的民族国家构建随之开启，与现代国家构建相结合的中华民族的构建，以及以少数民族为主的国内各民族的构建也逐步形成并持续推进，从而形成一个二元性的民族构建进程。[4]

在抗击日本帝国主义入侵的斗争中，伴随着现代国家的构建而逐步国民化的民众加深了对中华民族的认同，以少数民族构建为主要内容的各民族的构建也不断深化。抗日战争进入战略相持阶段后，1939年发生的“中华民族是一个”的大讨论，表明中华民族正在由自在走向自觉。同年，毛泽东在《中国革命与中国共产党》一书中指出：中国的人口除了十分之九为汉人外，还有回人、蒙人、藏人、苗人、夷人、黎人等许多少数民族，并做出了“中国是一个由多数民族结合而成的拥有广大人口的国家”[5]的重要判断。1946年底在南京召开的制宪国民大会上，少数民族代表“主动接受并开始习惯以‘少数民族’自称”，并“积极争取自身的民族权力”[6]。“少数民族”概念由他称到自称的变化表明，各个非汉民族群体已经实现了从自在到自为的转变。制宪国民大会上通过的《中华民国宪法》，明确承认了国内少数民族的民族地位，并在第五条中规定：“各民族一律平等”。

新中国成立前夕，历史上多样性的历史文化群体经过近代的民族构建，已经从“××人”演变成为“××族”，取得了民族的地位和正式的承认，“汉人”也成为“汉族”。在此条件下，各个民族的民族意识觉醒了，民族平等的观念得到承认，多民族国家的认知日渐明晰。因此，在推翻旧的国家政权和制度并建立新的国家政权和制度的时候，通过相应的制度安排和政策安排来协调统一国家内各个民族的关系，妥善应对多民族国家必然面临的“一”与“多”的关系，就成为一个必须面对和回答的重大社会政治问题。这样的问题，实质上就是多民族国家的族际政治整合问题。

这项任务历史地落到了取得执政地位的中国共产党的身上。党应对这个问题的方式构成了执政方略的一个重要部分，所采取的具体方式就是族际政治整合的策略选择。(1)相对于中国共产党治国理政的总格局、总政策来说，为维护国家的统一而协调族际关系的方式，即为族际政治整合策略。但是，中国共产党治国理政的这一策略在实践的层面上，又需要通过具体的政策来实施。其实，“政策”“策略”都不过是用来指称或描述解决问题的方案的概念，一种应对方案因其所处层次不同，既可定位为“政策”，也可界定为“策略”。总括起来看，中国共产党的族际政治整合策略可大致地概括为四个方面。

二、制度整合：通过国家制度进行整合

制度整合策略，是通过国家制度体系中的具体安排而进行的族际政治整合。具体来说，就是通过国家制度中的具体安排，将历史上形成并延续下来的民族性地方政权纳入统一的国家制度体系之中，维护和实现好少数民族的政治权利，使国家成为各个民族共同的政治屋顶，进而赢得少数民族对国家体制的认同和支持。

中华人民共和国的成立，标志着中华现代国家构建的基本完成。现代国家最基本的要求是，在全国范围内建立统一的政权和制度，实现国家的统一和完整。为新中国政权的建立提供宪制依据的《中国人民政治协商会议共同纲领》第十二条就规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、基层民主制度等全国性制度在少数民族聚居区的实施，是实现国家政权和制度统一的必要条件。

然而，新中国成立时，在少数民族聚居区尤其是边疆多民族地区落实全国性的制度却面临着复杂的形势。一方面，历史上国家的疆域内长期生活着多个民族群体，这些民族群体在维系和管理自己的社会生活中建立了形态各异的政治体系。王朝中央为实现对这些民族群体及其生活地域的统治，采取了羁縻制、土司制等承认各个民族群体特殊性的制度，将差异性特征突出的地方政权纳入国家统治体系，实现了国家的统一和统治的完整。明、清两代采取的改土设流、改土归流等限制或取消地方性制度并将其纳入全国统一政权体系的改革，并未根除这些民族性的地方政权。南京国民政府也未达成这样的目标。历史上的民族群体在近代的民族构建中成为各个民族之后，历史上形成的地方性政权便有了民族的内涵，成为民族性地方政权。另一方面，少数民族在构建中尤其是通过“民族平等”原则而获得正当性以后，尊重它们的集体权利并将其体现于国家制度中，就成为新的制度构建必须面对的重要问题，也是将统一的全国性制度在边疆多民族地区实施的重要条件。

要达此目的，将统一的全国性的制度在少数民族聚居的区域尤其是边疆多民族地区落地，就必须建立一套既能将民族性地方政权纳入国家统一的制度体系，又能实现少数民族具有正当性的权利要求的制度，即专门针对民族性因素或少数民族的制度。

中国共产党成立后就开始思考和探索民族问题的对应之策。但是，党成立的初期，在国内民族关系和民族问题的应对问题上基本上是移植了俄国革命后的理论和政策，因而主张以民族自决和联邦制的方式来解决中国的民族问题。长征开始以后，随着党领导的革命队伍活动范围的扩大，尤其是深入到少数民族聚居的区域，党对中国的民族关系和民族问题有了更加深入的了解。在延安有条件对这一问题进行深入思考的情况下，毛泽东强调了中国人口中汉族占绝对多数外，“还有回人、蒙人、藏人、苗人、夷人、黎人等许多少数民族”的事实，进而得出了“中国是一个由多数民族结合而成的拥有广大人口的国家”的判断。1947年5月，又通过推动内蒙古自治政府的成立，表明了对民族区域自治的态度。于是，在新中国成立前夕进行新的国家制度设计的时候，最终选择了民族区域自治[7]，并将其作为取代民族问题上曾经的政策主张的新的和正式的方案。

在为筹建新国家而召开的中国人民政治协商会议上，民族区域自治被确定为新国家的政治制度，并载入为新的国家政权奠定宪法基础的《共同纲领》。(2)1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》第九条规定：“中华人民共和国境内各民族，均有平等的权利和义务”；第五十条规定：“中华人民共和国境内各民族一律平等”，“禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为”；第五十一条明确规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”随后，这样一项国家政权制度在实践中得到了进一步的充实、丰富和完善。1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法(简称“五四宪法”)，对该制度的明确规定具有十分重要的意义，尤其是“自治区、自治州、自治县都是民族自治地方”的规定，确定了一个三级自治的体系。(3)《共同纲领》将民族区域自治确立为国家制度后，民族区域自治的实践随之开始。不过，在“五四宪法”确立三级自治制度之前，全国建立的民族自治地方皆称之为“自治区”，既有省级的自治区，也有地市级和县级的自治区，还有乡一级的自治区。“五四宪法”确立三级自治的体制后，凡是符合条件的自治区，皆按宪法的规定进行相应的调整，分别调整为自治区、自治州、自治县；不符合条件的自治区，则调整为一般的行政区域；乡一级的自治区则改建为民族乡。1957年7月20日，中央民族事务委员会和全国人大民族委员会在青岛召开了被称为“具有里程碑意义”的全国民族工作座谈会，国务院总理周恩来在被誉为民族问题“纲领性文件”的重要讲话中，对民族区域自治制度作出了明确的政策阐释，确定了民族区域自治制度的基本内涵，明确了民族区域自治是“民族自治与区域自治的结合”“经济因素与政治因素的结合”的基本属性[8]，同时阐明了党和国家对民族区域自治的基本态度。这意味着这样一项重要的国家制度已经定型。

此后，民族区域自治制度在实践的过程中，随着整个国家发展的推进而有所变化，甚至还遭受挫折和破坏。1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的宪法，对民族区域自治制度给予了新的肯定，并在“五四宪法”规定的基础上作了一系列重要的修改和补充，进一步扩大了自治机关的自治权。1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次会议通过了我国第一部民族区域自治的专门法律——民族区域自治法，以一部宪法性质的基本法对民族区域自治的性质、民族自治地方的建立、自治机关的组成、自治机关的自治权、民族自治地方的人民法院和人民检察院与民族自治地方内的民族关系，以及上级国家机关的职责等民族区域自治的基本问题进行了明确的规定，实现了民族区域自治的规范化、体系化、操作化的有机结合，标志着民族区域自治制度已经趋于完善。

从族际政治整合的角度来看，国家制度中这样一项专门的安排，在全国性统一制度与民族性地方之间，建立了一个能够将它们衔接起来的框架或渠道，推动了全国性统一制度在边疆多民族地区的落实，维护和保障了国家政权和制度的统一，并满足了民族性地方对于政治权利的诉求。因此，一方面，将统一的全国性制度在少数民族聚居区落了地，实现了国家的政权和制度的统一；另一方面，通过对自治地方的照顾和支持，促进了民族性地方经济、社会和文化的发展。这种整合策略的核心，是将统一性与差异性或特殊性结合起来，在统一的制度体系中维持一定的差异性，同时将差异性作为实现统一性的手段。

从实践的情况来看，制度设计的初衷已经全面达成。尤其是在新中国成立初期全面建立统一的国家制度的阶段。正是由于采取了这样的制度整合策略，所以能够在较短的时间内和没有引起社会政治震动的情况下，顺利地将历史上形成并长期存在的民族性地方政权纳入统一的国家政权体制中，把国家统一与少数民族的诉求较好地结合起来，既维护了国家的统一，又促进了民族性地方的发展。所取得的历史性的成就，堪比对资本主义生产资料所有制进行国有化改造中采取的赎买政策。

但是，这一整合策略在实践中也出现对其功能产生影响的问题。一是，一些自治地方在实施该策略时，只强调自治的权利却不重视自治地方承担的义务，片面突出民族因素而忽略区域因素，甚至出现了将实行自治的民族和民族区域自治的特殊性和差异性加以固化的问题。二是，民族区域自治制度的各种机制的运行受到民族理论的深刻影响，于是少数民族中的个别代表人物利用在解释民族理论方面的便利，将一些不恰当的诉求输入其中，不仅片面强调扩大自治权，甚至要求实行突破现有制度规范的自治，使得制度整合策略的运行受到了干扰。

三、政策整合：通过政策体系进行整合

政策整合策略，是通过执政党所构建的民族政策体系中的各种机制而进行的族际政治整合。这样一个专门针对国内民族关系的宏大的政策体系蕴涵着一系列的机制，充分发挥这些机制在协调族际关系中的作用，是中国共产党推进当代中国族际政治整合的一大特色。

中国共产党构建这样一个应对国内民族关系的内容丰富的政策体系，并将其作为族际政治整合的重要策略，有着深刻且复杂的原因。首先，对于近代以来尤其是社会政治剧烈变化的20世纪以来的中国来说，在通过全面的社会政治革命对传统社会进行改造并构建新的社会和国家的进程中，随着“民族”概念引进后自我意识快速觉醒的各个民族群体之间的关系，具有深刻而重大的影响。中国共产党在领导新民主主义革命过程中，对国内民族关系的意义具有深刻的认识，因而十分重视对这方面工作的领导。其次，党在民主革命时期便逐步建立了自己的民族政策及相应的工作机制，并在实践中不断地完善，从而积累了丰富的经验。在取得执政地位后，自然要把与自己的宗旨结合在一起的民族政策加以延续和发展，使其能够发挥更大的作用。 最后，在全面执掌国家政权的条件下，中国共产党的民族政策得到了国家政权的支持并以政权的力量加以落实，从而能够更加有效地发挥政策的功能。因此，民族政策成为能够有针对性地解决问题并能收立竿见影之效的强大工具。

通过民族政策进行的族际政治整合，是要充分发挥民族政策的功能并辅之以相应的工作机制，及时协调国内众多民族之间尤其是少数民族与汉族之间的矛盾，进而构建平等团结的民族关系，把各个民族在党的旗帜下团结起来，进而支持国家的统一和团结。

然而，不论是民族政策的制定还是通过民族政策而解决实践中的问题，都必须基于对民族关系的具体而准确的把握。新中国成立时，国内有自称和他称的民族单位数百个，它们之间又不乏重叠之处，这使得准确界定和把握国内各个民族的状况及民族关系成为难以完成的任务。为了应对现实挑战，新中国成立后党和国家便组织了全国范围的民族识别。第一次民族识别在1950年至1954年间进行，确定了38个少数民族；第二次民族识别在1954年至1978年间进行，确定了16个少数民族；最后一次民族识别是1979年，确定了最后一个少数民族——基诺族。于是，中国历史上形成并延续下来的众多民族群体，最终被确定为56个民族。每个被确定的民族在国家政治体系中都享有集体权利，民族政策对少数民族的照顾基本上都是落实到这些得到确认的体制性的民族身上。被识别或认定为一个民族是享有政策红利的先决条件，一个族类群体一旦被认定为民族，就能享有由制度和政策所赋予或保障的集体权利，获得相应的政策照顾，所以争取被认定为民族也就成为尚未被确定为民族的群体争取自身权利的最重要的途径。

经过民族识别而确定了国内的民族单位后，民族政策的制定和实施就有了基础。在此基础上，一个完整的民族政策体系便逐步地构建起来：一是，在解决历史进程中凸显的具体问题时，有针对性地制定了政策并将这些政策逐步地体系化，从而形成一个包括民族平等团结政策、民族区域自治政策、民族干部政策、民族经济政策、民族文化教育政策、民族语言文字政策、民族风俗习惯政策、宗教信仰自由政策[9]在内的政策体系；二是，建立推动民族政策落实的工作机制，尤其是建立了专门的工作机构——民族事务委员会，以及专门的工作队伍——民族工作队，全面推动民族工作；三是，在中央层面建立了专门的工作机制，包括研究全局性工作的专门机制——中央民族工作会议，以及专题研究具有全局影响的区域问题的机制，如西藏工作座谈会、新疆工作座谈会。这样一来，就形成了一个以民族政策为核心并辅之以相应机构和机制的完整体系，全面推动族际政治整合。

如此一个宏大的民族政策体系，对整个国家的民族关系产生了重大而深远的影响。仅从将国内各个民族整合于统一的国家框架和国家政治体系这一侧面来看，这样的政策整合演进的脉络还是比较清晰的。首先，在新中国成立初期，边疆多民族地区历史上形成并长期存在的民族隔阂，成为建立统一的政权和制度的巨大障碍。党的民族政策的落实，尤其是为此而派出的多种形式的民族工作队，深入边疆多民族地区开展民族工作，在地方各级政权的建立方面发挥了不可替代的作用，在民族政治整合中取得了卓著成效。其次，边疆多民族地区的各级政权建立以后，尤其经过“五四宪法”对地方政权的全面规范，以及民主改革对旧的经济制度和社会制度的全面改造以后，国家整合的任务基本完成。与此同时，随着阶级斗争的扩大化，民族问题也被纳入阶级斗争的框架中审视。尤其是“民族问题的实质是阶级问题”论断[10]形成后，经由民族政策进行的族际政治整合就放缓了。再次，“文化大革命”开始以后，族际政治整合中的政策机制就完全处于虚置状态。最后，在“文革”结束后的拨乱反正中，整个民族政策体系得到全面恢复。1980年3月，中共中央在批转《西藏工作座谈会纪要》时，纠正了“民族问题的实质是阶级问题”错误判断。[11]1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，彻底批判了在民族政策上的错误，并表明了恢复党的民族政策的鲜明态度。此后，党的民族政策得到了恢复，并在实践中一步步地丰富和完善起来。民族政策的整合机制被激活和重新赋能，并发挥了越来越突出的作用。

新中国成立以来的70多年，在国家建设与发展的不同阶段族际关系有不同的特点，国家治理的思维和取向也有很大的不同，导致了民族政策进程中的不同阶段存在明显的差异性。但是，在不同历史条件下，民族政策体系在应对族际关系、国家统一面临的挑战性因素方面，一直发挥着十分重要的作用。尤其是其中的一些重要机制，如中央民族工作会议、西藏工作座谈会和新疆工作座谈会等，通过对政策的适时调整和引导，使政策的整合功能保持了针对性和灵活性。另外，尽管民族政策在演变中表现出一定的变动性，但其基本的价值取向是稳定的，即都是对少数民族权益给予保障和照顾。

从实践的情况看，通过民族政策体系进行的族际政治整合，民族政策所蕴涵的功能得到了有效发挥，在协调国内民族关系中发挥了十分重要的作用，促进了民族之间的团结，推动了国家整合，有效维护了国家的统一和稳定。

但是，这样的政策整合机制经过长期实践以后，也凸显了一些值得深思的问题：一是，这样的政策整合策略所依托的民族政策，基本的价值取向是对少数民族的照顾，本质是一种利益给予的取向。由于其间蕴涵着通过受益者的回报实现政策目标的逻辑，政策的长期实施又推高了政策对象更高的期待，进而导致民族政策边际效用的降低。二是，这样的政策的长期实践难以避免民族差异被强化的问题，甚至为人为制造民族差异提供了可能，反过来又影响到政策整合的效果。此外，目前的政策整合机制，总体上指向民族关系的具体问题，并未触及国家整合或族际政治整合的底层问题，从而出现长期效果不如短期效果明显的问题。

四、法制整合：通过民族法制进行整合

法制整合策略，是运用贯彻、落实党的民族政策尤其是民族区域自治实践中所形成的一套专门维护少数民族权益的法律制度体系而进行的整合。这样一套被称为民族法制体系的制度机制，是中国特色法制体系的重要组成部分，在当代中国的族际关系中具有重要影响。运用其所蕴涵的功能来协调族际关系，是中国共产党推进族际政治整合的一个重要方面。

实施民族区域自治制度，落实内容丰富的民族政策，以及维护少数民族的权益，需要运用国家法律、党和政府的政策以外的法制化的手段，即行政法规和地方性法规。这样一种既非国家法律又非行政政策的法制方式，是国家治理的一种特殊和有效的方式，在不断发展中成为一个中国特色的民族法制体系。《共同纲领》将民族区域自治确定为国家制度后，为了落实这一制度安排，1952年8月9日中央人民政府颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，以行政法规的形式规定了民族区域自治实施的具体方式，从而拉开了民族法制体系构建的序幕。1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》提出“必须坚持实行民族区域自治，加强民族区域自治的法制建设，保障各少数民族地区根据本地区实际情况贯彻党和国家政策的自主权”的要求，为民族法制体系的构建提供了根本的依据。1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》和1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国民族区域自治法》，都明确赋予了民族自治地方人民代表大会“制定自治条例和单行条例”的宪制性权利，从而为民族自治地方制定地方性法规提供了宪法依据。(4)《宪法》第一百一十六条、《民族区域自治法》第十九条都规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”在现行的国家法律体系中，《民族区域自治法》也是宪法性或宪制性法律。这样宪法授权，是民族法制形成的根本依据。此后，中央政府层面一系列为落实民族区域自治法的行政法规陆续出台，民族自治地方的人民代表大会更是制定并出台了数量众多的自治条例、单行条例。目前，五个自治区虽然尚未出台自己的自治条例，但它们也曾为制定和出台区一级的自治条例而努力过，甚至将这作为自己民族法制建设努力的方向。

如此一来，一个内容丰富的民族法制体系便逐渐地凸显了出来。这样一个富有特色的民族法制体系，大致包括两个方面：一是中央政府层面关于加强民族区域自治和保障少数民族权益的一系列行政法规和政府规章，尤其是国务院的行政法规；二是自治地方制定的地方性法规，包括自治条例、单行条例，尤以单行条例的数量为多。

这样的民族法制体系，是在国家的民族区域自治制度、中国共产党的民族政策的基础上发展起来的，是民族区域自治制度和党的民族政策的延伸和拓展，其所内含的价值取向和实施方式与前者是完全一致的。但是，这样的民族法制的形成，尤其是形成了一个完整的体系以后，便具有不同于国家制度和党的政策本身的价值和功能，成为族际政治整合的一种有效方式。特别是它在族际政治整合方面的功能和发挥作用的方式等，都与制度整合、政策整合有明显的区别，因而构成了族际政治整合的单独的一个部分。

民族法制体系形成后，又在实践中不断地丰富和发展，其内容、功能和作用方式都更加丰富。促成这样的发展的动力源自于两个方面：一方面是党的民族政策的推动。党的民族政策也是不断发展的。“文化大革命”结束后党的民族政策得到全面恢复，尤其是在改革开放不断深入的过程中，党的民族政策保持了持续发展，内容越来越丰富，执行的力度也稳步提升，这为民族法制的发展提供了强大的政策推动力。另一方面，受到党的民族政策的影响，以及在改革开放推动的现代化快速推进的过程中，少数民族地区和少数民族也一直在持续发展。其中，少数民族权益意识的不断增强，尤其是在此基础上形成的利益要求被其精英综合为政策选择后，将自身的利益诉求通过民族法制来实现的自觉性进一步提高，进而积极推动通过一定的立法程序而将自己的利益诉求转化为民族法制的具体内容，从而为民族法制体系的发展提供直接的动力。

民族法制的构成主体或主要部分，是依据民族自治地方立法机关根据宪法和法律赋予的特殊权限而制定的自治条例和单行条例。民族自治地方的立法机关拥有的以制定自治条例和单行条例为主的一系列特殊权利，“体现了民族自治地方自主管理地方经济文化教育事业的权利，体现了自治地方各少数民族人民自主管理本民族内部事务的权利。”[12]这样的表述表明，以民族自治地方的地方法规为主的民族法制，其制度安排的意义主要是两个方面：一是实现少数民族在自治地方自主管理地方的经济文化教育事业，促进民族自治地方的经济社会发展；二是少数民族在自治地方内自主管理本民族内部事务，实现少数民族的政治权利。由此可见，民族法制作为一种族际政治整合的策略，主要是通过推动自治地方经济社会发展和实现少数民族的政治权利两个方面，来达成族际政治整合的目标。

随着民族法制体系的逐渐建立和完善，尤其是民族自治地方的立法机关制定的自治条例和单行条例的增多和体系化，少数民族自主管理内部事务的权利得到充分实现，各种切合民族自治地方实际和有针对性的地方性法规，在民族自治地方经济社会发展中发挥了重要作用，促进了自治地方的经济社会发展，并使少数民族的政治权利诉求得到实现，少数民族的利益得到了有效保障，从而从一个特定方面实现了党的族际政治整合目标。

但是，民族法制在发挥族际政治整合功能的同时，也出现了一些需要引起注意的问题：一是，个别自治地方在制定地方性法规时片面地理解和运用自治权，将一些不利于族际关系协调的利益诉求经由立法程序而转化为法规，导致民族差异性的扩大。二是，一些自治地方制定地方性法规时存在重视提升自治地方或自治民族的待遇，却不重视促进自治地方经济社会发展的倾向。三是，一些地方对区域内非自治民族的利益照顾不够，影响到区域内民族关系的协调，甚至出现了逆向歧视的问题。这些问题的存在，对民族法制的整合策略造成了消极的影响。

五、国族整合：通过国族机制进行整合

国族整合策略，是运用国族意义的中华民族或中华民族共同体所蕴涵的社会政治机制和历史文化资源来规范和调整国内各个民族之间的关系，促进各个民族在中华民族大家庭中的团结和凝聚，以此来促进族际政治整合。

党的十八大后，习近平带领中央政治局常委参观《复兴之路》展览时提出了中华民族伟大复兴的中国梦，以“中华民族伟大复兴”这个充满文化和道义内涵的论断来表述国家发展的目标。而这样一种将中华民族与国家发展有机结合的表述，充分凸显了中华民族的国家意蕴。习近平在2014年中央民族工作会议上的讲话，对民族工作指导方针的论述，不再从各个民族尤其是少数民族的角度展开，而是从中华民族共同体的角度展开，进一步突出了中华民族对于国家发展的意义，在中国的民族理论中增添了中华民族的完整论述。2017年，习近平在十九大报告中更是将中华民族伟大复兴作为主线，以中华民族和中华民族伟大复兴来论述党和国家的发展过程和发展目标(5)此前论述党和国家的重大问题，基本上是从党、国家、人民三个维度进行。党的十九大报告把中华民族纳入了这样的论述框架，从而使此前的三个维度的论证变成了党、国家、人民、民族四个维度。，并做出了“铸牢中华民族共同体意识”的重大战略部署。于是，中华民族或中华民族共同体就成为言说或论述中国民族问题的总体框架，“铸牢中华民族共同体意识”成为协调和调整民族关系的基本遵循。因此，国族意义的中华民族成为族际政治整合的总体框架。

由此提出的中华民族或中华民族共同体，既是国内56个民族组成的共同体，又是与中华现代国家结合在一起、支撑着现代国家体制并承载着国家发展使命的共同体。如果说中华民族是一个大家庭的话，国内的各个民族皆是家庭成员。要尊重各个民族历史文化的差异性，但又不能扩大这样的差异性，要扩大的是中华民族大家庭之成员的共同性，并在实现中华民族伟大复兴的过程中维护各个民族的权益。以国族机制来将多民族国家内的各个民族整合在一个统一的国家之中，是一个更具格局性、长远性、战略性的族际政治整合策略。

前述的制度整合、政策整合策略形成于新中国成立之时，甚至可追溯至党领导新民主主义革命过程中的相关理论和政策。民族法制整合策略的形成要晚一些，但与民族区域自治的制度和政策的确立有着直接的联系。在族际政治整合中，这些方式或策略实行多年后又提出国族整合的策略，既是对新中国成立以后族际政治整合策略进行总结和反思的结果，更是国家发展和治理的形势的要求。

制度整合、政策整合、法制整合在实践中都取得了显著的成效，但是，这种整合策略或机制从总体上看，都是建立在各个民族的特殊性、差异性基础上的，因此，随着这样的策略或机制的长期实施，各个民族的特殊性、差异性被强化就成为难以避免的问题。如果这样的特殊性、差异性没有一个更大的框架或格局来加以规制，其对共同性、整体性所构成的挑战就会突出起来。而且，它们的基本取向都是对少数民族利益的照顾即利益给予，这样的价值取向在少数民族长期处于落后和不利地位的条件下是必须的，但如果只采取此种策略，或长期采取此种取向的策略，就会出现长期效果与短期效果之间存在明显差距的问题，就会使“得到越多越不满足”的“狄德罗效应”(6)狄德罗效应是18世纪法国哲学家丹尼斯·狄德罗发现的。其基本的涵义是，一个人在没有得到某种东西时心里是很平稳的，而一旦得到了却又想要更多。此种现象十分常见也十分普遍。这样一种“愈得愈不足效应”，就被称为“狄德罗效应”。累积起来，导致这些整合策略的边际效用递减。而且，这些整合策略是针对具体问题而采取的，总体上停留于国家整合的表层逻辑[13]层面，并未着眼于从社会心理层面上解决问题，这也是出现整合策略效果衰减的一个重要因素。由于这些问题的存在，表征着事物发展过程中的功能锁定、事物发展过程中的路径依赖，以及内蕴事物发展过程中的目标替代这三个内卷化的特征[14]便逐步显现出来，于是便出现已有问题或矛盾解决了，同样性质的问题和矛盾又以新的形式出现的问题，对多民族国家的国家整合的挑战更加刚性化，使得族际政治整合仍然面临着严峻的挑战。因此，需要形成更具适应性、前瞻性、整体性、战略性的整合策略。

与此同时，国家发展的形势和国家治理的思维也发生了重要的变化。2010年我国的经济总量超越日本而居于全球第二位后，中国的崛起便浮出了水面，在具备逐渐走近世界舞台中央的条件的同时，也出现了国家间竞争越来越刚性化的挑战，从而面临百年未有之大变局。在此条件下，国家决策层也形成了更具雄心、远见和格局的国家治理思维和谋划，从而把通过中华民族这个蕴涵着丰富的历史文化内涵和国家内涵的整体来凝聚国民共识、加强国家团结，以此来提升国家的竞争力，并且以一个伟大的中华民族来为中国走近世界舞台中央提供支持的问题也凸显出来。国家决策层以中华民族的伟大复兴来统筹国家的治理和发展，就是要充分发挥中华民族所蕴涵的历史文化和政治资源的意义，促进国家的治理和发展。

这两个方面结合在一起，就在多民族国家的族际政治整合这个重大命题上，将国族整合的策略凸显出来。国族整合策略，既充分发挥了中华民族所蕴涵的历史文化和政治资源，又增加了新的整合方式，同时也为其他整合策略提供了一个具有顶层设计意义的统摄、指导和规制，使其在一个更大的格局和视野中发挥积极作用，不仅可以减少其本来蕴涵着的和实践中容易出现的问题，还能形成一个更加完整的族际政治整合机制体系，从而更加有效地进行族际政治整合。

目前正在推进的铸牢中华民族共同体意识的政策议程，就是国族整合策略的具体实践。从目前的情况来看，片面强调少数民族的差异性、权利要求、个性发展，或将这些诉求推向极端的观念、理论和政策，以及由此形成的相应的“政治正确”已经在逐步地改变，将少数民族的差异性与中华民族的共同性结合起来的论述，以及有利于铸牢中华民族共同体意识的历史叙事体系、理论体系、话语体系、工作体系正在形成，相应的政策调整和政策体系构建也在推进之中，体现出族际政治整合机制和策略的深度调整。

这样一来，整个民族关系的叙事都将发生根本的改变。如果说，此前的民族关系是从国内各个民族尤其是少数民族的角度来看待、叙事和调整，那么，现在的民族关系将从中华民族整体的角度来看待、叙事和调整，各个民族的差异性与中华民族的共同性正在有机地结合起来。从这个意义上看，族际政治整合中的国族整合因着眼于国家治理中的底层逻辑，从而具有根本性、统摄性和规约性，制度整合、政策整合和法制整合策略，都将根据国族整合的要求进行调整和协调，从而形成一个更具整体性、战略性的族际政治整合体系。

六、结论与讨论

首先，在近代以来的民族构建中，中国历史上形成的众多历史文化群体一方面构建为整体性的中华民族，另一方面则是构建成为国内众多的民族。因此，当代中国不仅成为现代意义上的多民族国家，而且也自我宣称为“统一的多民族国家”。既然是多民族国家，便不可避免地面临将国内众多的民族整合为一个国家共同体的族际政治整合问题。对这个具有特殊内涵的“一”与“多”关系的应对，既构成了国家治理的民族维度，也成为执政党治国理政必须面对的根本性问题。取得执政地位的中国共产党，在应对这个问题的过程中，形成了制度整合、政策整合、法制整合和国族整合四种基本的族际政治整合策略。

其次，这四种族际政治整合的策略，是基于对中国现实国情的把握而形成的，并在当代中国建设和发展的历史进程中不断地发展完善。一方面，族际政治整合的小逻辑服从于国家建设和发展的大逻辑，在演进中体现出逐步深化、递进的特点，并在实践中不断地完善，具有明显的阶段性的特征；另一方面，它们也形成了一个完整的族际政治整合结构。尤其是随着国族整合策略的形成，族际政治整合策略发展成为一个兼顾国家整合的表层逻辑和底层逻辑的完整结构，实现了族际政治整合策略的体系化。

最后，上述族际政治整合策略，既体现了执政党的价值追求，又结合了中国的历史国情和社会主义革命和建设的现实国情，并运用国家政权的力量来加以推行，所以便发挥了巨大的整合功能，不仅在夺取政权后实现了国家制度的统一，而且有效地维护了国家的统一和稳定。但是，族际政治整合的各种策略，既要不断地总结实践的经验和教训，又要根据国家治理和发展的形势进行调整，因此，各种整合策略既在实践的基础上形成和丰富，也通过不断的调整而更具适应性，并形成了更加强大的功能。

从中国共产党族际政治整合策略的长期实践来看，族际政治整合的前提是承认或肯定国内众多民族的客观存在和在新的国家政治格局中的地位，进而按照国家统一的要求而采取适当的方式来协调族际关系，从而把众多的民族维系在一个统一的国家框架或国家政治体系当中。因此，既要坚持国家统一的根本要求，又要维护好各个民族的利益；既要坚持统一性和共同性，又要承认和尊重多样性和差异性。

在统一的国家政治体系建立和运行的过程中，必须照顾和维护好少数民族的权益，但是，这样的政策取向如果缺乏一个整体性框架的规约，就难免会出现“狄德罗效应”，导致政策的边际效用递减，同时还会形成一种一味强调特殊性和差异性的氛围，形成所谓的“政治正确”，进而导致统一性、共同性的虚置，或者化之于无形，不仅出现影响或冲击族际关系的各种矛盾和问题，更重要的是侵蚀国家的统一性。

多民族国家的族际政治整合，根本上是要解决多民族国家必然面临的“一”与“多”的问题，其实质就是要处理好共同性与差异性的关系问题。这样的问题无法通过哲学式或思辨的讨论来解决，而必须找到一种能够将这样的本质性要求加以实现的具体形式。突出并加强国族意义上的中华民族建设，将中华民族作为一种具体的实现形式，也许就是最为恰当的解决问题的方式，也符合世界其他多民族国家对解决或应对这一问题之道所作的有益探索。