农村闲置宅基地盘活利用研究

喻小倩

（重庆财经学院，重庆市 401320）

0 引言

农村闲置宅基地是当前我国农村集体建设用地的重要组成部分，是农民生活的基本物质材料和重要资产，是促进农村经济发展的重要资源。但是，目前有大量的农村宅基地被迫闲置，土地和自然资源被严重浪费。据统计，我国目前约有1 333万hm2的农村宅基地，其中大约有三分之一是闲置的。随着当前我国城镇化速度不断加快和生活条件的不断改善，未来将会有更多人从农村搬到城市，农村地区将出现更多闲置的房屋。因此，如何有效盘活和合理保护大量闲置的农村宅基地，提高对现有农村土地的综合利用率，充分发挥农村住房和农民在农村乡镇经济振兴发展过程建设中的主体作用，已经逐渐成为了党和国家一个高度重视的战略课题。

1 我国农村宅基地闲置原因分析

1.1 城镇化速度的加快，农村人口不断外流

随着我国经济和社会城市化的迅猛发展，越来越多的农村劳动力开始进城以便寻找更好的工作。随着收入的增加，他们也开始了追求更加高品质的生活。有些农民在城市购买了房屋，并且享受先进的城市基础配套设施，诸如教育医疗等。基本上，这些村民很少会返回农村，但是，由于城乡二元制度的存在，他们非常担心无法获取和城镇居民一样的社会保障和生活福利，遂将自己在农村建立的宅基地作为自己生活的最后保障。这样就造成了农民即使在农村的宅基地被闲置，也根本不愿意退回到集体。此外，由于对流动人口的严重影响，外出打工的当地村民往往都会在重要的假期和农忙时间返回自己的家乡，农村的宅基地也就出现了一些季节性闲置的现象。

1.2 农村宅基地流转管理制度不健全

由于农村住宅属于个人私有，农民有权利自由对房屋就行流转处置，但是建设房屋的宅基地却属于全民集体所有，这就可能会造成私有房产与集体土地之间的间接分离，进而也就使得宅基地上的房屋所有权也就变得无法直接进行转移或者变现。此外，当农民抵押自己所有的房屋时，由于宅基地和房屋之间的一种不可分割使用关系，所以他的宅基地也被变相抵押。

因为宅基地的变现存在着巨大的风险，农民们不敢轻易进行抵押，宅基地就被迫闲置。尽管一些地方正在尝试着让当地的农民能够拥有到更多的公共财产权，保护好农民的合法权益，并且还选择了一些试点来稳步推进宅基地的抵押和房屋抵押或转让，但这些目前还没有完全得到相关法律的明确认可，宅基地流通仍然会受到很大的限制。

1.3 闲置和利用率低下的宅基地数量巨大，并且没有有效的退出机制

随着城市化进程的加快，许多农村劳动力涌入城市，大量农村人口随之迁移到城市，导致大量农村房屋和宅基地长期闲置。如何有效利用闲置的宅基地，那将是一块巨大的土地财富。由于大量超标和闲置的宅基地缺乏有效的退出补偿机制，而我国现行法律也缺乏对宅基地收回程序和补偿标准的规定，导致宅基地退出的实际可操作性差，更缺乏引导农民主动退出宅基地的有效机制。另外，由于历史的原因，各地农村宅基地违法用地现象较普遍，比如“少批多占”、“未批先建”等现象屡禁不止。从当前的客观现实来看，我国的农村宅基地退出问题仍处于“无法可依”的状态。因此，在宅基地退出过程中，无法通过法律保护农民的合法权益不受侵害。

1.4 对宅基地的审批与监管措施不严

农村宅基地通常需经过村，镇和县各级政府的审查与批准。但是，由于乡镇村庄人口数量众多，审批和登记的工作量大，基层人员人力不足，因此审批权大部分赋予了村委会。一方面，由于受到了大市场供求关系的双重影响，导致一些地方政府部门为了招商引资而竞相下调集体经营性建设用地的价格，造成“一元价”、“零地价”的尴尬现象。其次，流通市场上缺少中介服务机构，主要是通过各个村委员会进行协商、组织、谈判。村委会既是“裁判员”又是“运动员”，不能促使市场上的中介组织充分发挥自己的作用，丧失了自己应有的媒介力量和效率，影响了正常的流转和合理分配。

2 盘活农村闲置宅基地再利用的对策

2.1 城乡融合发展机制

“城市化的虹吸效应”对于农村贫困地区具有巨大的影响，打破了城乡二元结构，走融合发展道路无疑是当务之急。“多规合一”就是建立健全城乡融合发展机制的一条重要道路。“多规合一”下，有利于城乡各地区在生态环境要素分配，空间布局，生态建设等各个环节上得到统筹、协调。特别是通过科学地制订村级土地计划，可以极大地促进农村闲置宅基地数量的减少，有效地促进城乡健康、快速发展。

2.2 健全宅基地的长效流转注册登记制度

目前，我国宅基地的流转登记市场比较隐蔽，存在的问题也非常多，比如房屋交易价格不透明，交易资料未公开，交易过程不规范等，因此，有必要建立健全农村宅基地的流转注册登记制度。首先，有必要对我国农村闲置宅基地的个体数量，类型以及空间结构等情况进行总体调研，并对该房屋建设期限，实际建筑面积，周围环境以及生态系统等进行全面登记，分类管理以及档案归档。以对宅基地的所有权和土地使用权进行流转交换为平台，逐步形成合规的宅基地交易机构；其次，要进一步出台评估标准，建立完善的宅基地评估服务机构，培训宅基地相关专业从业人才，逐步建立公开透明的宅基地流转市场价格机制，体现宅基地的社会经济价值。第三，要严格执行“一户一宅”的政策。如果是农民将自己所拥有房屋的财产或者权利转让给别人，则禁止重新申请新建宅基地，并且应尽量避免在此过程中出现二次转让收入或者旧房置换等情况。第四，我们必须通过建立统一的宅基地信息网，以便于提供闲置的宅基地流转实例及其他相关的参考资料。

2.3 建立对于农村闲置宅基地的有效退出机制

在现阶段，建立有效的农村闲置宅基地退出机制的根本核心就是需要通过建立配套的激励机制和约束机制，以推动促进农民的自愿退出。同时，要健全对农村集体土地的回收、流转的相关法律法规，为宅基地退出问题提供法律和政策的保障。2017年，国务院颁布的《土地管理法》明确规定，宅基地退出的根本前提之一就是依法退出，农民自愿退出，并对其给予合理的赔付。国家鼓励在城市生活的农民自愿退出农村宅基地，制定合理的财政补偿方案和标准，以进一步提升对农村宅基地管理水平，增加农业产业用地存量，提高农村宅基地的综合使用价值和社会经济价值。目前我国有试点成功进行了闲置宅基地退出，比如天津“宅基地交易模式”、重庆“地票模式”。这些成功的模式为将来其他地区宅基地的退出提供了参考。

2.4 加强宅基地流通，建立宅基地交易市场

目前，我国的土地流转尚未形成规范统一的制度。不同地区之间存在着很大差异。各地之间在流转过程中问题层出不穷，例如土地出让合同不规范，承包的土地很分散以及土地出让后缺乏管理等，这些都会影响宅基地的流转。因此，要使宅基地正常流转就必须正确理解土地流转与整个农村经济发展之间的关系，并根据实际情况采取合理的对策，促进农村宅基地流转制度的完善。开放自由流转的农村土地市场，逐步实现农村宅基地使用权的自由流转，建立农村宅基地交易市场。建立一个农村集体建设用地的自由流通市场非常重要。只有实现农村集体建设用地平等入市，实现和城镇国有建设用地“同地同权同价”，使要素市场平等化，建设城乡统一的建设用地市场，才能真正使宅基地使用权进行流转。将来，应该允许宅基地的使用权进行自由转让，抵押和租赁，同时，也还应该允许宅基地上的房屋可以自由出售，出租和抵押。

2.5 创新我国农村闲置宅基地的再利用方式途径

政府部门可以指导农户参与到乡村旅游，休闲农业和智慧乡村等项目。以休闲农业现代化为典型案例，政府通过对其基础和配套设施的改造，带动当地农民发展休闲农业，集中连片的区域可以发展休闲农业和观光农业，并在当地修建农业科普园，农耕博物馆、游乐场。农民还可以进行整改自己闲置的宅基地，建造具有自身特色的民宿、农家乐等，或者是发展自己的特色种植以及提高其土地的利用效率和价值。同时，政府还要利用闲置的宅基地，建设互联网信息服务站，农业物流园区，农村淘宝工程等，促进“互联网+农业”的快速发展。