基层党建引领精准扶贫：一个优势治理的视角

方 帅

（南京师范大学公共管理学院，江苏南京210046）

一、引 言

基层党建是落实精准扶贫工作的重要抓手和制度基础［1］。探索一条以基层党建引领精准扶贫的具体路径实属不易，尤其是在现行的具体实践中，受结构性要素的制约［2］，我国贫困治理场域出现不少矛盾和难点［3］。为此，有学者以问题为导向提出诸多解决路径，如精细化治理［4］、预防型治理［5］、分类治理［6］等。但是不难发现，这些贫困治理方式相对而言较为被动。而与此相对的思路是优势视角，该视角具有较强的实践性［7］，是在对问题视角进行批判的过程中产生的［8］；其最初是社会工作领域中的一种基本理念和实践模式［9］，主张运用积极、科学的干预方式整合人与环境的优势资源，帮助人们解决问题与困境［10］。在此基础上，有学者认为优势视角与中国的精准扶贫战略具有内在契合性，应将其融入到农村的扶贫工作中，推动精准扶贫模式的创新与发展［11］。对此，笔者同样认为我国部分贫困地区也应转变工作思路，变“问题视角”为“优势视角”，在具体的脱贫攻坚过程中充分挖掘本土的自有优势，通过优势治理的方法和途径助力精准扶贫。通过文献梳理发现，鲜有学者从优势治理的角度研究某一贫困地区的精准扶贫案例，亦未曾深入剖析过优势治理与精准扶贫在实践中的交互性运作机制，这就为本文的撰写提供了较为广阔的研究空间。

本文的经验材料来自于笔者于2019 年7 月在Z 县L 镇开展精准扶贫的调研①根据学术伦理，本文对相关人名、地名等均做规范化处理。另，该县于2019 年已实现脱贫摘帽，该镇当年贫困发生率降为1.43%。。该镇充分利用本地劳动力优势，从优势治理的思路出发，探索党建引领下以劳务产业助力精准脱贫的有益路径。L 镇位于Z 县的东部，紧邻县城，下辖12 个行政村87 个合作社3 543 户14 206 人；耕地总面积为3 000 公顷，其中山台地2 133 公顷、川地867 公顷；时有贫困村6 个。2017 年动态调整后，建档立卡贫困户1 158 户3 927 人，其中贫困劳动力1 522 人；2018 年末贫困户为125 户286 人，贫困发生率降至2%。不难发现，L 镇贫困劳动力比例较大。为此，该镇立足本地劳动力优势，以基层党建为抓手走出了一条精准扶贫的新路子。基于此，本文以Z 县L 镇为个案，采用质性研究方法，以优势治理为分析视角，深入剖析基层党建引领精准扶贫取得成功的内在机制和运行机理，以期为全国其他贫困地区实现脱贫提供可借鉴、可参考的经验与思路。调研过程中，笔者重点访谈乡镇扶贫干部、部分村两委干部、贫困户和非贫困户等。

二、优势治理：基层党建引领精准扶贫的一个分析视角

优势治理，指的是“治理系统中政府和民众等参与要素根据各自的优势，以最合适的身份和最优质的状态对社会公共事务的合作管理和协同治理”［12］，强调“在各要素联动过程中把各自的优势发挥出来，体现优势与权变的合理转化”［13］。其实，国内较早使用“优势治理”概念的学者是以芦恒［14］为代表，提出在进行城市社区治理时，应以一种优势视角为指导原则，着眼于社区内部的主体性优势，充分挖掘自身优势资源，自觉运用优势治理促进治理创新。以此为基础，国内学者张大维［15］将优势治理与新时代乡村振兴战略相结合，指出在乡村振兴过程中要发挥并激活政府、社会、市场、农民等各参与要素的特点特长与优势潜能，以此促成善治格局。

在贫困治理场域下，我国偏远贫困地区的资源相对有限，更应充分利用既有的优势资源，推动精准扶贫工作。这也就说明，优势治理理应成为基层党建引领精准扶贫的一个分析性视角。其实，从精准扶贫的内涵来看，“扶贫对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准”等六个精准本质上就是优势治理思维的体现，只是在实际操作过程中部分贫困地区仍会陷入贪大求全或定位不准的误区，这就极易造成资源浪费或资源闲置的后果。将优势治理与基层党建、精准扶贫相结合，这就要求各地要对自身有一个精准定位，明晰本地在精准扶贫过程中存在的优势、劣势、机遇和挑战，进而制定有针对性的策略与方案，化劣势为优势、用优势转成果。

具体而言，基层党建引领精准扶贫的总体优势主要包含三方面：一是组织优势。“中国共产党建党以来一直致力于领导全国人民摆脱贫穷落后的面貌，最终实现共同富裕”［16］，这既是我国贫困治理的组织优势，也是精准扶贫的制度优势。这种制度优势为脱贫攻坚取得决定性胜利奠定了坚实的基础。二是政策优势。精准扶贫作为一项国家战略，为全国贫困地区带来诸多利好政策，主要为保护型扶贫政策和发展型扶贫政策［17］。贫困地区依托这一政策优势可帮助贫困村和贫困人口加速脱贫、长效脱贫。三是地区特有优势。我国幅员辽阔、区域差异较大［18］，各地既有的资源条件千差万别，这对现阶段乃至今后相当长时期的乡村治理提出了更高要求［19］。因此，我国不同贫困地区更有必要根据当地特有的资源优势探索属于自己的精准扶贫道路。基于此，本文以Z县L镇为例，检视其如何依托基层党建这一组织优势，借助既有的劳动力资源走出一条劳务产业助力精准脱贫的有效路径。

三、优势治理视角下基层党建引领精准扶贫的实践样态：以Z县L镇为例

当前，贫困人口的务工技能不强、因家庭原因务工时间不能保证企业需要等诸多限制，成为制约部分劳动力富裕的贫困地区退出脱贫的重大障碍。Z 县L 镇作为西部贫困地区的其中一员，面临着同样问题。为此，该镇转变贫困治理思路，紧盯自身优势，探索“党组织+劳务服务中心+劳务基地+贫困户”的劳务产业发展模式，推动劳动力就近就便输转就业。

首先，在镇党委的引领下，2018年初该镇注册成立A、B、C三个劳务服务中心，每个村成立有劳务服务工作队。3个服务中心和12个工作队覆盖全镇所有贫困户，并负责联系27个用工单位，已顺利建成9个劳务基地。更为重要的是，3个劳务服务中心均成立了劳务产业党总支，每个村亦成立劳务产业党支部。其中，书记分别担任中心主任和工作队队长。在党组织的牵头带动下，各村劳务服务工作队对全镇住户的劳动力信息进行摸底，并结合精准扶贫“一户一策”的要求，对所有贫困户贫困人口的务工意愿、培训需求分别进行造册登记。此外，结合农村“党员定期活动日”活动的开展，工作队积极宣传劳务政策。同时乡镇与各村还建立了劳务信息发布群，随时采集企业和县内服务行业用工信息，并定期在群内发布。该镇之所以能够有效建立起劳资对接平台，还离不开有利的区位优势。“我们镇主要利用在县城的地理位置，能够让镇上闲置的劳动力在县城周边务工，同时县城的一些企业需要劳动力时还能随时就近找到，双向需求都能得到满足。”

其次，在上述做法基础上，为提高贫困劳动力的技能水平，L 镇开展了多种形式的培训活动。一是联系职业技术学校培训。L 镇先后联系Z 县MR、HD 和P 市YD 职业培训学校，按照职业、工种、岗位、技术标准等要求，组织开展岗位技能、职业技能和创业技能培训。截至2018 年底，已累计完成贫困户劳动力培训212 人。二是挂靠用工单位培训。L 镇部分企业在正式招聘就业人员前会对即将就业的劳工进行岗前培训，如JWS 生物科技有限责任公司先后完成岗前培训68 人。三是中心内部培训。利用闲暇时间，L 镇劳务服务中心会就劳务维权、务工安全、务工常识等进行培训，还会聘请专业技术人才讲解专业知识。

再次，为加快劳务市场化运作，解决当地剩余劳动力就业问题，L 镇探索出三类劳务输出方式。一是基地定向输送。针对已经建成的劳务基地、县内企业和专业合作社输送劳动力，通过劳务服务中心和各企业对接，已向企业和专业合作社协议输转贫困户劳动力136 人。二是县内灵活输送。依据区位优势，向县内服务行业灵活输转，目前已向县内餐饮、商场等各类服务业输送贫困户劳动力303 人。三是村内就地转移。目前，各劳务服务中心经纪人已面向村内公益事业建设、村庄经济社会发展等各方面就地输送劳动力319人。X村支部书记讲道：“我们这儿的长期劳务输出和短期或临时性劳务转移都有，很大程度上解决了不同贫困户群体的需求，比如有的只想打打散工，有的想找个正规企业上班，在我们村、在我们镇上都可以实现。”

最后，在提供就业服务的同时，L 镇还在强化就业服务保障方面有所着力。一方面，劳务服务中心和劳务服务工作队均建立外出务工劳动力台账，确保做好用工监管、用工维权等工作；另一方面，针对零劳动力输送的贫困户家庭，L 镇服务中心党组织会指派专人帮助贫困户家庭劳动力解决就业中存在的难题，优先介绍就业机会。此外，L镇还与在外务工人员所在的工厂、企业有效对接，建立外出人员户籍地、务工地联系制度，加强对务工人员的动态管理。

基于上述四大举措，L 镇精准扶贫与乡村治理取得了多赢局面。一是贫困劳动力得以有效输转。通过充分利用地处城区、用工企业集中、数量多、群众务工便利的区位优势，实现全镇务工需求贫困户劳动力就近就便就业达758 人，就业率超过80%。二是普通劳动力得到有效释放。L 镇劳务服务平台的搭建为全镇劳动力提供了一个了解务工信息的渠道，同时给企业也提供了一个吸纳劳动力的场域，实现双向精准对接。可以说，这不仅有利于贫困户本地就业，更有利于普通村民外出就业。截至2018年底，包括贫困户在内的全镇劳动力在这一组织形式下人均年收入达3 800元以上（2018年国家贫困线为3 535元/年/人）。三是组织凝聚力得以强化。一方面，党员干部在深入农户过程中，详细了解其所思所想，认真听取群众意见，融洽了党群、干群关系；另一方面，全镇党员干部立足自身努力查找不足、夯实能力，提高了党组织的引领力。四是基层稳定得以维系。通过解决镇域范围内的剩余劳动力，一定程度上缓和了可能存在的社会矛盾，消解了部分不稳定因素。

四、基层党建引领精准扶贫的优势分析

从本质上讲，精准扶贫战略的成功实施根源于地方特色与国家政策的有机衔接。因此，不论从理论上还是在实践中，从自身优势出发，探索适合自我发展的扶贫路径是精准扶贫的应有之义。Z县L镇在脱贫攻坚过程中以党建为抓手，充分发挥四大优势，即组织优势、政策优势、资源优势和区位优势，探索出一条劳务产业助力精准扶贫的有效路径。

（一）组织优势

中国共产党带领人民群众脱贫致富，这是由党的历史使命和根本宗旨决定的。正是有着这样的制度基础和组织优势，近年来，基层党组织在精准扶贫工作中的作用越来越突出［20］，基层党建引领精准扶贫的成效亦是越来越显著。L 镇在扶贫过程中，紧紧依托党组织这一领导核心，充分释放组织优势，具体表现在三个方面：一是组织引领力。除党组织对精准扶贫工作的有力领导外，政府主导扶贫开发更是实施精准扶贫的一个重要保障［21］，而政府主导得以有效实现离不开党组织对各级政府的坚强领导。在精准扶贫场域下，L镇党委书记既要领导乡镇政府投身于扶贫“战场”，又要带领广大党员干部与普通党员置身于扶贫“实务”之中。二是组织动员力。贫困是人类社会面临的最大挑战［22］，因此，在中国情境下，解决贫困难题不仅需要党的领导，更需全体人民、社会组织、企业等多方主体共同参与。为此，L镇党委在具体扶贫工作中，积极作为、勇于创新，动员、引导不少县内外企业进驻该镇劳务服务平台，发布用工信息，为全镇务工人员打通就业渠道。这一举措的成功不得不说是中国共产党在脱贫攻坚战役中组织动员力的典型体现。三是组织服务力。引导成立劳务服务中心、吸纳企业在中介平台发布信息，归根结底均是为了更好地服务于贫困户和广大的普通群众。L镇基层党建引领精准扶贫取得成功，很大程度上在于党委领导下基层组织服务能力的提升和服务意识的加强。整体来看，明确精准扶贫的组织优势，实际上便是界定精准扶贫的核心领导和协助力量，既要党组织明方向、给支持，也要社会齐参与、共助力。

（二）政策优势

中国作为一个农业人口占绝大多数的国家，农民问题一直是“三农”问题的核心［23］，其中，贫困农村人口脱贫问题更是当前我国社会各界关注的焦点问题。为此，国家也制定并实施了一系列优惠的精准扶贫政策，较为典型的就是为实现贫困人口“两不愁、三保障”而出台的诸多保障性政策。在此基础上，各地在做好国家规定的“标准性动作”外，还主动探索出一些符合大政方针的“创新型动作”，主要体现为充分发挥国家的政策优势，将精准扶贫政策与地方实际相结合。一是政策嵌入改革。当前我国农村地区集体产权股份改革正如火如荼地开展，部分地区以此为契机，将股份权能改革与精准扶贫工作有机衔接。如山东东平县贫困户以土地入股、股份入社等方式参与股份改革和现代生产过程［24］，以此享受持续性红利，实现自我脱贫。二是政策撬动资金。基于精准扶贫战略的实施，国家对贫困地区投入了大量资金，贫困村与贫困户受益颇丰。L镇同样如此，根据L镇实际发展需求，国家给L镇投放了易地扶贫搬迁资金、基础设施建设资金、产业扶持资金等。此外，L镇在上级政府建议下，引导村民成立起村级扶贫资金互助协会，筹集的资金专门用于贫困户产业发展借贷。三是政策吸纳资源。政策作为一种工具，既可直接作用于客体让客体受益，也可通过其他途径间接作用于客体。L镇通过成立劳务服务中心，借助精准扶贫政策吸纳企业资源、整合劳动力资源，为劳资双方搭建对话的互动平台，更为贫困户劳动力寻找持续性的就业机会。实践证明，上述三种方式在党建引领下均有效发挥精准扶贫的政策优势，并释放出政策优势的“乘数效应”。

（三）资源优势

资源禀赋是一个社会创新与发展的基础［25］，由一个社会的土地、资本、劳动力、技术等各种生产要素组成。在精准扶贫场域下，资源要素更是成为贫困户与贫困村脱贫的关键依托。然而，不同村庄的资源禀赋不尽相同［26］，进而决定了精准脱贫路径的多样性。总体而言，当前我国贫困地区在精准脱贫过程中依托的资源优势主要有四类：一是特色资源。从我国现实状况出发，中西部贫困村庄多处于偏远山区，土地、林地资源相对丰富。笔者所调研的L 镇，则是以丰富的劳动力资源为其优势所在。以特色资源为载体发展产业项目，正日益成为各地脱贫攻坚的首选路径。二是信息资源。在现代社会快速发展过程中，互联网已经渗透到社会的各个领域［27］。尤其在农村地区，以互联网为媒介的电商平台发展势头迅猛。在此契机下，贫困地区在发展产业扶贫项目中搭上互联网“快车”，让农产品信息迅速传播到市场的各个角落。L 镇则是借助互联网平台，将用工、务工等信息资源进行及时发布，满足企业与劳动力等多方需求。三是技术资源。技术是一个地区产业发展的核心竞争力。部分贫困地区依托自身特色资源，与部分高校、科研院所等单位合作，借助其技术支持研发出属于自己的品牌产品。如Z 县作为国家级贫困县，曾与西北农林科技大学、兰州大学等周边高校有过项目合作。四是市场资源。市场在资源配置中起着决定性作用，这就说明贫困地区的经济发展同样离不开市场参与。与此同时，贫困地区不仅要积极参与到市场中去，还要会借用市场资源为自己所用，帮助自身更好地发展。以L镇为例，在镇党委领导下，党员干部积极致力于引市场主体进驻乡镇，为贫困户劳动力创造良好的就业条件和就业机会。虽然一个地区可能并不能同时具备上述诸多资源优势，但只要有其一就应尽最大努力地将其发挥出来。

（四）区位优势

区位是指某事物占据的场所或者空间，区位理论则是研究人类活动及其相关设施最优场所或空间（位置）的选择及组合［28］。区位优势则是指相对于其他事物而言，某一事物占据的场所或空间具有一定的优势。在精准扶贫场域中，相对于非贫困地区而言贫困地区的区位可能处于劣势地位，但是在贫困地区内部又有相对优势的区位。一般而言，区位优势可以从两个层次去看：一是空间区位的优势。这是物理意义上的地理区位，L镇在扶贫工作中便占据并发挥了其靠近县城的地理优势，使得劳动力得以在县城及其附近形成一定规模的劳动力市场，便于企业招工，更便于群众就业。在其他贫困地区，有的农地居多则适合发展农业经济；有的林地居多，则适合发展林下经济或立体农业。归根结底，在区位优势既定的情况下要因地制宜、因地施策。二是生态区位的优势。这里的生态区位同样有两层含义：一方面指的是自然生态区位优势。在特定环境下，有时劣势区位通过人为改造往往可以成为优势区位。如在偏远山区，企业资本无法直接进驻的情况下可以发展出旅游资本。这就说明偏远山区有着得天独厚的生态区位优势，只需转换视角即可变“荒山”为“金山”。另一方面指的是社会学意义上的“生态位”。每个人事实上都处于不同的社会生态位上［29］，每个生态位都有着各自的位阶特征与位阶差异。在贫困治理场域下，贫困人口相对于非贫困人口而言有着属于自己的生态位，而且生态位又是动态的［30］，可以通过自身努力从贫困生态位迈向非贫生态位。同样地，生态位的转换亦是需要优势思维指引。需要说明的是，区位优势往往与资源优势相伴而生，二者相辅相成。

综上所述，从优势治理的视角出发，精准扶贫场域下的组织优势、政策优势、资源优势与区位优势四者有机统一，在特定条件下既可实现优势的相互转化，亦可促成优势的相互联结。L 镇既从组织、政策上找到了优势所在，又从资源、区位中发现了特色支撑。可见，一方面，基层社会在落实精准扶贫工作中不可孤立地看待某一优势，而应以系统的观点分析把握自身优势；另一方面，基层社会应适当地转变治理思路，变“问题导向”为“优势导向”的治理。不过，值得注意的是，上述优势的有效发挥均离不开中国特色社会主义制度这一显著优势，尤其是党的十九届四中全会所指出的“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势”在精准脱贫工作中体现得尤为突出。这也进一步说明中国特色社会主义制度优势在具体实践中可充分转化为治理效能，提升治理水平。

五、结论与讨论

以Z 县L 镇“基层党建引领精准扶贫”个案为例，以优势治理为分析性视角，呈现L 镇精准扶贫取得成功的优势所在。结果表明：政治优势与制度优势作为脱贫攻坚的法宝［31］，L 镇以此为依托，以党建为抓手，结合地处城郊的区位优势，充分利用当地劳动力资源优势，建立劳务服务中心；通过有效的制度设计，探索基层党建引领劳务产业扶贫的发展模式，并取得良好成效。这启示我国其他贫困地区，在精准脱贫攻坚决胜阶段，应注重发挥自身优势，如电商平台资源［32］，让优势治理助力贫困户与贫困村持续长效脱贫。

一般而言，各地在精准扶贫过程中至少有两类优势：一类是共性优势。共性优势指的是贫困地区基本都具备的优势条件，主要为组织优势和政策优势。另一类是特色优势。即各地根据地区特点所具有的自然资源优势或人文区位优势。这两类优势共同支撑着各地的精准脱贫工作。如果优势发挥得好，则脱贫效果显著；反之，如若优势被掩盖或遮蔽，则脱贫效果可能事倍功半。这就要求基层社会在致力脱贫攻坚过程中应从优势治理视角着手，充分实现优势与脱贫的有机衔接。需要注意的是，优势治理视角一方面能够很大程度上帮助农村基层在精准扶贫工作中少走“弯路”；另一方面，优势治理视角无法尽善尽美，不可避免地会产生问题与难点。因此，学者与政策应用者应辩证地看待这一视角。此外，值得讨论的是，在2020年全面打赢脱贫攻坚战后，各地可考虑将优势治理的思路与乡村的全面振兴相结合，开创适宜本地乡村发展的特色模式。