农村土地流转问题研究——以安塞土地流转为例

康改霞

（陕西省延安市国土资源局安塞分局真武洞国土资源所，陕西 延安 716000）

1.安塞土地流转发展的历史

1.1 安塞的基本情况

安塞区，隶属于陕西省延安市，地处内陆黄土高原腹地，鄂尔多斯盆地边缘，位于陕西省北部，延安市正北，西毗志丹县，北靠榆林市靖边县，东接子长县，南于甘泉县、宝塔区相连。介于东经108o5'44'至109o26'18'，北纬36o30'45'至37o19'3'之间。区境南北直线距离92千米，东西直线距离36千米，总面积2950平方千米，占延安市总面积的8.04%。截至2016年，安塞区辖8镇3个街道，117个村，总人口17.43万。完成生产总值97.1亿元、地方一般预算收入14.43亿元、城镇居民人均可支配收入3.548万元，农民人均现金收入1.1464万元。

1.2 安塞区土地流转的发展历史

安塞区的土地流转受国家大政方针的影响，与中国土地流转的发展历程相统一。在1950年实行土地改革后，实行农民土地私有制，农民既拥有土地的所有权也拥有土地的使用权，农户之间可以进行土地流转。但是受历史环境和当时经济政治状况的影响，农户之间基本上不进行土地流转。1956年社会主义改造完成，安塞区基本实现了农业合作社，自此农村的土地制度逐渐向非理性化发展，所有制形式开始趋向人民公社化。1958年开始人民公社化运动，农民逐步失去土地所有权和使用权，土地的使用权、收益权和处置权都是归集体组织所有，人民公社的成立，财产归集体所有，实行统一经营、统一分配的原则，农村的土地流转陷入停滞。这种停滞状态一直持续到20世纪70年代末，从1982年开始安塞区政府响应中央号召开始逐步实行包干到户的联产承包责任制，并逐步放开对土地流转的限制。安塞区的土地流转主要开始于第一轮土地承包期，即1983年到1997年。在第二轮土地承包期（从1997年开始）不管是在流转的规模还是在流转的质量方面都得到了极大地发展。

1.3 安塞区农村土地流转的基本现状

安塞区陆地面积920平方公里，下辖8镇3个街道，117个村，总人口17.43万。总农用地面积975238 亩，其中家庭承包耕地面积850866.7 亩，未分配到户耕地面积8587.1 亩。2016年10月统计的土地流转面积38635.65亩，占总农用地面积的4.54%（与2015年相比提高了1.79个百分点），其中流转的家庭承包耕地面积30954.63亩，占耕地面积的3.64%（与2015年相比提高了1.35个百分点）。土地流转耕地涉及9个乡镇和街道办事处，256个行政村，824个村民小组，涉及农户数4827户，耕地流转后转移的劳动力数为5174人。

2.安塞区土地流转存在的问题

2.1 土地流转难度大，参与的主体少

在新型城镇化建设过程中要求土地流转向大规模、高档次推进，只有这样才能实现土地的规模经营，释放农村多余的劳动力转移到非农产业，推动工业化和城镇化。但是从调研中发现，安塞区在推进新型城镇化建设过程中土地流转难度大，流转土地占总土地面积的比例较小，土地流转参与主体少。一方面，安塞区农村为了分地的公平公正，好地劣地都是分类按级分配的，因此每家每户都会分到很多块地，且地块较小，从而导致了土地流转难度加大，很难实现流转经营。另一方面，由于农村土地流转大多是农民自发的，且很多农民都把土地作为自己生活的保障，不愿意把自己的土地过多时间过长地流转出去，流转积极性不高，流转大部分也只是在村内进行，大多是散户流转，缺少农业大户的参与，规模小、科技含量不高、抵制市场风险的能力差，缺乏规模带动效应；在新型城镇化建设过程中即使有规模较大的经营大户和专业种植公司加入，但由于流转期限的不稳定性，也容易产生短期行为，致使承包户不愿在土地上投入过多的成本，难以挖掘土地的最大效益。

2.2 农民的失地再就业及社会保障问题堪忧

土地是农民的主要收入来源，当前我国城镇化发展如火如荼，而城镇化发展会导致农村大量土地被征收，致使农民失去了赖以生存的基础，只好外出打工，从事体力劳动或者服务业。这些失去土地后进入到城市打工的农民，身份比较尴尬，一方面他们是没有土地可耕作的所谓“农民”；另一方面，在进入城市后，他们无法被称作城市居民，这种尴尬的身份使得他们进入城市后难以获得基本的社会保障。一方面是没有就业的保障，因为这些农民由于文化水平低，职业技能不够，就业门槛低。另一方面，这些失地的农民大部分年龄较大，50岁以上的人95%以上都处于无业状态，只能依靠体力干一些没有技术含量的零碎活。

另外，土地对于农民来说不仅只是生活的依靠，更是就业、医疗的主要保障;是农民参与社会建设、国家发展的唯一途径；是农民的核心生存利益所在。虽然国家一直在完善三农相关的保障制度，但由于城乡二元结构长期存在，导致制度很难执行与落实。土地流转户失去土地后，不管是进入城市还是留在农村，都缺乏相关的保障，面临巨大的生存压力。

2.3 土地流转中纠纷不断

从调研中了解到，目前安塞区土地流转模式还不够完善，这主要体现在操作程序和管理方面。在操作过程中，由于程序麻烦，手续繁琐，很少真正按照规定去进行，导致矛盾纠纷的发生。

2.4 土地产权关系不明晰

长期以来，我国农村土地实行的是联产承包责任制。事实上农民只有土地的使用权，而所有权实际上是集体所有。虽然政府出台了一系列政策，来确保农民对所承包的土地享有使用、流转、承包、抵押等权利，但是这些政策并不具有法律效力，也没有在实际当中加以实施，农村土地在产权关系上依然比较混乱，农民在这种产权关系当中处于弱势地位。

因此在新城镇化建设过程中，由于土地产权关系不明晰，管理混乱，农民的相关权益没有得到有效保障，导致农民在土地征收过程中，农民不愿放弃土地，土地资源也无法顺畅地进入到市场流通当中。

3.完善安塞区农村土地流转问题的对策建议

3.1 健全农地流转相关法律法规

家庭联产承包责任制就是将土地的承包经营权在法律的层面上交给了农民，随着家庭联产承包责任制的发展，土地的承包经营权也会发生改变，因此法律的制定必须考虑到这些问题的存在。

3.2 明晰农地产权制度

农村土地流转，能够顺畅地在市场中流通，首先需要明确其产权关系，确定了产权关系，流动就会加速。因此，当前首先要做的是制定相关的农村土地产权的相关制度。农村土地归所有农民集体所有，而不是某个人或某些人，所有农民共同占有着土地，行使着土地的使用权和收益处分权，这是法律必须给予保障的。

3.3 完善土地保护制度

农村土地流转存在困难的另一个原因，是对农村土地缺乏保护制度。人们普遍担心一旦土地允许大量流转，而没有相应的法律保护，势必出现各种问题，很多利用虚假手段骗取土地承包权，逼迫他人放弃承包权的事件多有发生，因此我国对土地流转的立法应该从物权的角度对流转双方主体的权利给予充分地保护，完善土地保护制度。

4.建立健全农地流转市场机制

目前农村土地流转无论是在市场培育上，还是在价格规范上都存在制度配置。因此要促进农村土地流转，必须构建一个良好的制度环境，培养一个规范的市场，以及促进中介组织的健康发展，只有这些配套措施有效地实施，农村土地流转市场才能真正地运行下去。

4.1 培育农地流转市场

农村土地流转市场的形成，首先要有相应的法律法规作为依据，对其运行机制有效规范。其次是地方政府应当推出示范区，在摸索当中为大面积的推广提供经验方面的积累。

4.2 培育农地流转中介组织

培育农地流转中介组织，首先必须明确中介组织的性质，农地流转中介服务组织应是一种为农户服务的组织，而不应是政府行政部门的职能机构，这种组织可以是盈利性的，也可以是非营利的。从短期来看，由于目前很多地方农地流转市场都尚未形成，农地自由流转仍受到极大限制，可以考虑由乡镇的农经站建立农村土地流转的信托组织，委托代办农户的农地流转相关事宜，从而逐步引导农户流转行为的规范；从长期来看，要给农地流转提供专业的流程标准，确保农地流转也能参与市场竞争，对农地供求及价格信息进行公布，为农地的正常流转提供专业咨询、土地评级评估、土地托管保险及融资等服务，在充分保护农户利益的前提下，实现农地流转市场供求双方的衔接，从而为农地流转目标地提供各种服务。

4.3 制定合理的价格标准

由于目前土地市场缺少统一的级别评定标准及价格评估标准，导致农地流转价格确定极为不规范，损害农民切身利益事件频发，因此，建立健全土地定级及价格评估机构的构建迫在眉睫。价格机制作为市场机制的核心，要想合理确定农地的流转价格，规范农地流转过程，就必须根据农地要素的禀赋，依据相关等级评定及价格评估标准来确定农地流转价格。

4.4 完善农村社会保障制度体系

保障机制的建立是减少农民的后顾之忧，促进农地流转顺利进行的先决条件。当前我国社会保障体系存在城乡发展不协调，农村的社保水平偏低，城镇居民的社保费用远高于农村居民，且人均收入补贴和福利、保障制度明显向城镇居民倾斜，在这种背景下，建立城乡统一的社会保障制度尤为重要。具体做法有以下几点设想：国家可以给农村居民建立医疗卡和养老保险账户，养老保险金的缴纳由国家和农户共同承担，缴纳的资金处于冻结状态、高于定期计息处理，到一定年龄后解冻发放给农户；对进城务工农民的保障可参考城镇居民的保障制度，但考虑到外来务工农民工作的不稳定性，要加强对用人单位和个人养老保险缴存的监督，确保缴纳凭证的通用性和便携性，对于养老金的发放，可按照农民工不同的性别和工作年限设定领取条件，对于工作过程中伤残的医治主要由用工单位负担，政府给予一定补助。

4.5 做好政府定位、规范农地流转

政府作为流转过程中的参与者，应依靠行政手段引导土地的有序流转。

首先，政府应做好土地流转的服务工作，具体包括:政府部门应做好本地区农地流转的长期规划，制定好本地区农地利用发展规划和阶段性发展目标;做好土地经营权流转登记工作，明确土地权属;建立土地流转价格机制，通过搭建价格发布平台，传递土地供求信息，促进交易的达成;建立土地流转评估机制，组建农村土地评估机构，开展土地流转前和流转后的评估工作，土地流转前的评估主要作为确定租金的依据，土地流转后的评估，主要是贯彻土地用途管制制度，监督土地使用情况，防止土地肥力、地力被破坏，促进土地的持续利用和经济的健康发展。

其次，加强农村土地流转机构建设。各级政府应加强土地流转机构建设，省市级政府可考虑建立流转工作指导委员会，县乡两级政府要建立健全土地流转管理和服务中心。上级财政不断加大财政资金扶持力度，为工作正常运转提供资金保障。要以农村经营管理部门为依托，强化管理和服务职能，为土地流转提供土地政策、流转方式、信息传递、法律咨询、指导合同签订等项目服务，帮助农民用活土地经营权，提高土地经营效益。

再者，建立统一的土地流转平台。目前，我国很多地方譬如新疆、河南等地已经借助土流网等搭建了在线信息发布平台，只是运营不规范或者闲置现象时有发生，但流转平台的构建确是大势所趋。平台建设可以采取线上线下的形式，包括建立电子平台，发布流转信息，流转土地面积、价格、交易情况等。线下应该包括成立专门的流转中心、土地流转办公室来公布相应的信息，通过平台的构架，召集流转双方见面，对达成协议的，指导其按要求签订合同。同时为避免依靠线上平台解决流转出现问题，农村经营管理部门和农村基层组织要形成规范化和制度化的管理，确保与流转合同相关的审查、监督、登记、立卷、归档等工作有序进行。

结论

本文以土地流转的理论基础，详细地阐述了安塞区的土地流转情况和存在的问题。对安塞区的基本情况作了大概的介绍，简单梳理了安塞区农村土地流转的发展史，使我们对安塞区的农村土地有了基本了解。通过实地调研和资料收集，阐述了安塞区土地流转的现状，深入分析了新型城镇化建设背景下安塞区土地流转存在的问题。最后，经过对问题的分析，结合本地的具体情况，提出了一些发展该地土地流转的对策，来推动并完善安塞区的土地流转。目前，由于新型城镇化建设的不断推进，土地流转正在以前所未有的速度发展，但是土地的流转效益不高，农民的利益得不到保障等问题得不到及时的解决，是我们需要反思的。