卫田霖
(陕西省土地工程建设集团有限责任公司,陕西 西安 710075)
乡村一直以来都是由自然风景、风土文化等多重特征构成的特色地域综合体。通常,具有野生态、地域文化、第一生产力等功能,与城区特色相互促进、共同生存,构成人类活动的空间[1]。目前,乡村振兴战略的主要目的是整改城乡二者发展的不协调、关系的不对等矛盾,构建人口、土地等多种乡村发展要素,创造乡村的新面貌和新气象[1-2]。其中,基于乡村振兴战略的土地整治项目,主要以实现经济、社会、生态、景观等效益的综合发展,搭建幸福、美丽乡村建设体系为目的,为乡村振兴战略的实施助一臂之力[3-4]。
笔者梳理关于乡村振兴发展战略下土地整治研究的文献发现,众多学者在土地整治的研究成果颇多,易爱军等[5]在乡村振兴战略下,对江苏乡村土地的集约利用问题开展了研究,指出对乡村土地进行集约经营是乡村振兴的关键;肖盛杨等[6]采用多种方法(资料查阅、数学统计、对比分析和问卷调查),从3方面(社会、经济、生态)进行了土地整治分析,表明其在乡村振兴方面效果显著,具有极大的促进作用;薛金礼等[7]进行了全域土地综合整治研究,提出了全域土地综合整治是乡村振兴的新选择;文沛沨[8]开展了对乡村土地整治助力乡村振兴的研究,表达了优化产业结构的重要性;肖磊[9]进行了全域土地综合整治转型发展研究,提出了土地整治优化转型的新构思,同时总结了其实施的路径;万婷等[10]利用多种方法(文献研究和总结归纳),从不同的角度对土地整治研究进行了分析,提出应该加深土地整治与农业产业发展相关的研究。
从上述内容可知,众多学者从集约利用问题、多手段、整治优化等角度进行了土地整治研究,而从乡村振兴视角对土地整治进行的新思考、实际效益和实施策略等多角度进行的研究尚不多见。因此,为了做好关于土地整治对乡村振兴的影响研究,探讨土地整治的意义,激活乡村新发展,本研究将分别从土地整治的重要性、创新思考及实际效益等,进行土地整治策略综合分析。
乡村振兴要执行7个原则(坚持党管农村工作,坚持农业农村优先发展,坚持农民主体地位,坚持乡村全面振兴,坚持城乡融合发展,坚持人与自然和谐共生,坚持因地制宜、循序渐进),其根本任务是实现乡村的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕[11-12]。
因此,在乡村振兴战略的前提下,土地整治的重要意义主要体现在3个部分。首先,可开展城乡一体化发展的新思考,推动乡村全方面发展,促进城乡之间的可协调,进行土地空间资源差异性的有机融合,达到城乡结合与统筹;其次,可促进乡村内多元化新型产业的融合和发展,推动当地的特色农业与其他产业之间的整合,改善农作物的种植环境,减少自然灾害对成品的影响,并且可为基础农业发展倾注平衡力,带动其他产业链的发展,提高土地资源的综合效益,促进产业融合;最后,可促进乡村自然生态的融合,减少乡村频发的自然危害,促使经济、生态发展,达到生态融合。
1.2.1 土地整治的内容
土地整治通常是指对低效、不合理或未利用的土地进行综合有效的治理,及对生产建设破坏和自然灾害迫害的土地进行恢复利用,从而全面提高土地综合利用率的活动[13]。在《全国国土规划纲要(2016—2030年)》中,提出了以耕地面积不减少和质量有提高、建设用地总量减少、农村生产生活条件和生态环境改善为目标,按照政府主导、整合资金、维护权益的要求,构建“山水林田湖草生命共同体”新型土地整治模式,并要保护自然人文景观及生态环境,保护生物多样性,传承乡村文化景观特色[12]。
1.2.2 土地整治的原则
结合乡村振兴战略的目标,首先,土地整治工作应从多个方面进行考量,注重各个因素之间的关联性,尽可能地使土地整治工作的内容发挥出理想的效果,进而提高土地资源利用率(系统化原则);其次,基于客观科学的创新思维,对信息数据进行加强收集、整理,以专业的技术构建科学和完善的指标体系与评价模型,从而提高该工作的专业性和充分发挥其科学性(技术性原则);再次,在其工作的过程中将多个目标内容综合考虑,利用相应的政策,创造多重效益,进而可实现乡村的经济、生态发展(目标多样性原则);最后,基于各乡村的自然资源、农业生产、社会经济等各方面的不同,因地制宜地进行各个乡村文化的特色发展(差异化原则)[14-15]。
1.2.3 土地整治存在的问题
首先,目前乡村土地使用形式不规范,每户土地资源使用率低下,人均建设用地面积高达163.22 m2,均超出国家规定的标准上限,且乡村基础建设整体分散。伴随城镇化的推进,大量乡村劳动人民向县城或者地级市涌入,其中较多劳动者常年在外务工,其户籍所在的农村用地与居住地多处于闲置状态,形成了大量的空心户,仅留下了少部分没有耕作能力的儿童和老人,更有甚者,部分乡村直接成为空心村(多以“空心户”体现),大大降低了乡村规划的指导性、实操性,脱离了乡村特色的人地关系,进而导致土地荒废和土地整治困难[16]。其次,少有乡村为公共设施留有用地,其中有该部分内容的乡村,又存在很多问题,虽已进行了整治,但乡村较多的基础建设仍需进一步修缮,主要包括乡村排水、垃圾处理、公共设备等内容,可见基础设施下的土地整治问题犹在[14-15]。再次,根据线下调查情况可知,大部分乡村居民点的分布十分无序,导致乡村整体的布局杂乱,且由于保留的传统建筑与新建建筑的形象差异较大,导致乡村风貌保留仍然存在很大的矛盾[16-17]。最后,土地开发包括乡村的标准农田建设、水利建设等,导致土地整治项目的资金渠道、使用范围等不相同,严重缺乏统一性的政策标准,使得多项资金不能有效整合,难以发挥资金叠加的最大效用,存在重复投资的浪费现象[12]。
乡村区域系统是乡村人、地关系的重要系统,其中土地是核心要素[7]。进行土地全面整治,可有效提高土地使用率,优化土地资源完整性,明确土地未来的发展趋势,最终加强土地资源配置,进而提升价值[4]。通常,从多方面、多功能进行土地整治转型,可强化其对乡村发展要素的全方位带动作用[8]。又由于土地整治项目以土地为基本要素和核心,利用产业化发展、生态重建等渠道,可激活乡村发展的各个基本要素,最终实现农村现代化发展[7]。
目前,乡村土地整治项目逐渐向生态环境的全面治理转型,这有利于改善乡村生活、生产条件,解决土地分散化问题,加快农业现代化、机械化发展。另外,优选新型经营主体进行培育,同时加入多样的资本、先进的技术,将全面拓展乡村发展的空间,丰富乡村产业发展形态,通过多手段、多方面进行综合性土地整治活动,最终利用特色效应带动产业发展和转型[15-16]。
2.2.1 进行文化建设,拓展乡村乡风文明
乡风文明是助力乡村振兴战略发展的重要一环,大力推动着乡村文化建设的发展。它是基于土地整治项目来完善乡村基础设施、生态环境、人文活动的建设,并改善乡村居住环境,实行多元文化建设,以及修建、整改乡村文化活动场所和其配套设施,致力于积极发展社会主义核心价值观,努力发掘优秀传统文化,最终建设“三美”(生活、精神、人文)乡村,打造极具优良乡风文明的乡村[17]。
2.2.2 建设美丽乡村,开发乡村宜居生态
在不破坏传统乡村风貌的基础上,按照“全面规划、对口设计、综合整改”的要求,从乡村道路、交通设施、水利工程、污水与垃圾处理等方面,进行基本的土地整改,且将山川、湖泊、田园等要素有机结合,最终加强生态环境的保护,建设美丽乡村,促进自然与人文环境相和谐,打造乡村宜居生态环境[11,14]。
2.2.3 发展多种新型产业,带领乡村走向富裕
可从乡村风貌中,选择具有地理优势、鲜明特色或独特历史文化的区域,进行土地综合整治,提升乡村特定区域景观的独特性。也可利用先进、科学的农业生产技术,促进农业机械化、规模化经营,还可积极发展林、牧、副、渔等产业,丰富农业产业的结构,推动各产业间的融合,最终促使乡村特色产业相互扶持,带领乡村走向富裕[9,17]。
在乡村振兴发展战略的背景下,进行土地整治,具有以下效益:首先,完善和补充了乡村的耕地面积,提高了耕地的利用率和农业生产能力,扩大了农业生产经营体量,加大了收益率和人均收入(经济效益);其次,有效地安排了乡村土地,合理规划乡村的建设用地,降低了土地退化速度,极大地提高了土地利用率,并且满足了多方面用地需求,提升了土地生态环境和效益(生态效益);最后,对乡村建设用地进行整治和合理规划,加强公共区域基础设施的建设和环境保护,提高乡村的绿化覆盖率,致力于打造生态宜居的美丽乡村,依据乡村的特色充分发扬乡村风光(社会效益)[18-19]。总之,通过对乡村的土地进行整治,可为乡村振兴的实现奠定良好的基础。
本研究基于乡村振兴发展战略的背景下,对土地整治策略进行了新的思考,其主要结论与政策启示如下:
1)乡村振兴离不开土地整治,两者是相辅相成的关系,前者可为后者提供好的政策基础,后者可为前者在各个方面的发展提供核心支撑;
2)乡村的新发展是思想的转变,体现在综合人、地的新关系,最主要的是乡村人的思想转变成可持续发展;
3)乡村振兴发展离不开根本的土地整治,应基于土地整治加大乡村新生产、新生态、新文化、新风貌的可持续发展,开拓乡村现代化前进的方向。