农村土地经营权流转中存在的问题及其对策

陈 艳

（昭通市昭阳区农村经济经营管理站，云南昭通 657000）

昭阳区是昭通市辖区，位于云南省东北端，地处云、贵、川3 省接合部，是昭通市委、市政府所在地，是昭通市政治、经济、文化活动的中心。昭阳区交通便利，物产丰富。近年来，昭阳区结合实际，紧扣时代发展，积极推进农村土地经营权流转，提高土地资源的配置效率。以昭通市昭阳区为例，针对农村土地经营权流转存在的问题进行分析并提出相应对策。

1 昭阳区农村土地流转的现状和成效

1.1 昭阳区土地流转的现状

昭阳区16 个乡镇4 个街道办事处，共156 个农村社区，2 584 个村民小组。乡村人口224 620 户，809 964 人，乡村农业从业人员196 967 人。非农业从业人员237 167 人。承包地面积81 504.8 hm2。人均0.1 hm2承包地。昭阳区土地流转面积达9 585.2 hm2，占昭阳区承包地面积的11.76%，涉及37 808 农户，占昭阳区乡村户数的16.83%。出现了出租（转包）、转让、互换、股份合作等多种流转形式，以出租（转包）为主，流转面积7 962.2 hm2，占总流转面积的83.06%，流转土地用于种植、养殖、加工业等。流转用于种养殖的面积达5 710.3 hm2，占总流转面积的59.57%。

1.2 昭阳区土地流转取得的成效

1.2.1 产业结构得以调整

土地经营权流转既巩固了家庭联产承包责任制，同时又使土地得以适度规模经营，为农业产业化发展奠定了基础。落户昭阳区乐居镇仁和村的云南正彬生物科技有限公司，流转土地4 hm2，建设了一条年产8.5万吨的生物有机肥和有机无机复混肥生产线，项目总投资8 725 万元。农村土地经营权合理流转，是市场配置农村土地资源的一种基础方式，是农用土地制度的一种创新［1］。同时，土地经营权流转后还有助于农业生产经营规模向产业化方向发展，当农民将闲置或零散的土地以出租或入股的方式流转给公司后，公司对土地进行统一规划，实现规模化生产。

1.2.2 农村劳动力得以转移，城镇化进程加快。

土地经营权流转在保证农民土地承包经营权的基础上将农民从土地上解放出来，通过合理规划，规模种植，不仅提高了土地的利用率，且可解决农村剩余劳动力。如昭通市庆丰果树有限公司在永丰镇以“公司+基地+农户”的模式，在永丰镇流转土地253.3 hm2用于核桃种植，为留守的老人、妇女和残疾人群提供了大量的就业机会，深受当地农户的欢迎和支持。在广大农村，随着公司的入驻，农村发展进程加快，尤其是城区附近的乡镇，近几年的发展速度尤为可喜。

1.2.3 促进农民增收

通过土地流转，不仅使农民的土地有了租金收入，而且使农民获得了更多的就业收入。农民不必荒废土地而外出打工，可在家乡为企业或外来业主打工。如昭阳区乐居镇麦肯佳兴玫瑰种植专业合作社的法人在外打工，学到了技术，找到了销售渠道，回乡后带领周边农户共同打造实用玫瑰产业链，促进农民增收。以前，很多农民只能丢下孩子和老人外出打工，造成“空壳村”出现。当下，随着公司的入驻，农民将土地流转给公司，在家附近打工，既照顾了家庭，也增加了收入。

2 昭阳区土地经营权流转存在的主要问题

尽管土地经营权流转对于农村经济的发展和产业结构优化具有重要的推动作用，但由于各种主客观因素的作用，目前中国土地经营权的顺利流转仍面临很多障碍［2］。昭阳区区委、区政府以国务院印发的《深化农村改革综合性实施方案》为出发点，着眼于昭阳区实际，着力于优化昭阳区农业区域布局，促进全区农业产业化建设，将农村土地经营权流转作为解决“三农”问题的抓手，虽然在推进农村土地经营权流转中取得了一定成绩，但土地流转过程中也存在着多方面的困难。

2.1 设施农业用地困难

昭阳区永丰、乐居和苏家院等乡镇提出，通过龙头企业、大户流转的土地，存在设施农业用地困难。如永丰镇元龙村引进黄牛养殖项目，项目投资近千万元，可解决近百人就业，由于土地流转问题难以解决，现在还难以开工；乐居和苏家院等乡镇流转的土地，大规模种植附加值高的葡萄、苹果、玫瑰、苗木等；乐居镇引进巴马香猪、观赏鱼等特色养殖，也存在用地难问题，导致企业和大户难以修建必要的办公用房、看管用房和养殖用房，严重影响企业和大户的生产生活，也影响了企业和大户对土地流转的积极性。

2.2 规模流转难度较大

在广大农村，一个家庭中有人外出务工，剩余人员则在家从事农业生产，对于这部分人而言，土地就是他们的命根子。外出打工的人后顾之忧无法解决，年老后还得回来依靠土地，尽管现阶段没有精力和能力把承包地经营好，但宁愿粗放经营，甚至不惜撂荒，也不愿流转。不少农民习惯于委托邻里乡亲代耕代种、零星流转，不愿参与大规模流转，以致有意投资农业产业的客商难以流转到大片土地。

2.3 土地流转行为不规范

当下，农村土地经营权的流转多为业主和农户之间自发进行，甚至不少农民因法律意识不强，采用口头协议方式流转，没有正式的流转合同。有的虽然签订了合同，但合同内容也不够规范。如昭阳区大山包镇流转的大部分土地都只是口头协议；有书面合同的也存在权利义务表述不清、利益分配不明确等问题。一些规模流转业主，打破了农户土地四至界限改变了土地现状；同时，租金支付时间、方式、增涨机制、双方违约责任等都需要进一步完善。乡村干部和群众文化水平低下，对土地承包和流转的相关法律法规和政策不够熟悉，导致有的土地租期过长，与《农村土地承包法》相违背。如昭阳区大山包镇流转土地种植玛卡，租期50 年，远远超出第二轮土地延包剩余期限15 年。在调查中发现，一些乡镇土地流转管理服务中心的建设滞后，甚至一些干部认为土地流转和自己没有什么关系，没有主动服务的意识，导致土地流转处于自流状态。

2.4 乡村组织服务引导乏力

1）服务平台搭建不完善，政策信息不通畅。这一方面和乡镇土地流转的人员配备有关。在不少乡镇，土地流转服务中心的工作人员编制较少，但实际工作中需要的人员较多，人员不足导致服务不到位。同时服务平台建设单一。在调查中就发现，不少农民对土地流转后的用途、流转期限、租金支付等都认识模糊。而乡镇土地流转服务中心更多的只是在“村两委”的会议上进行简单宣传，没有做到入户宣传。2）服务职责履行不到位。少数乡镇（如永丰镇、乐居镇、和苏家院镇）服务作用发挥较好，大多数乡镇流转服务存在形式化、缺位等现象。在调查中就发现，不少乡镇土地流转服务中心的工作人员为临聘人员，文化水平不高，服务意识不强，在推动土地流转中，只是走走过场，而没有按照相关的政策、文件进行宣传。3）农户政策信息知晓率低。大部分农户对土地流转政策和信息不了解，不少农户甚至基层干部因不懂土地流转政策，对耕地是否能和山林一样流转还存怀疑态度。如在调查中询问基层干部“什么是设施农用地”，不少干部对设施农用地的概念不清，更不用说流转中手续的办理。

3 推进农村土地经营权流转工作的建议

农村土地经营权流转是打破城乡二元结构体制改革的重要举措之一。党中央和省、市有关文件已经明确了农业农村改革的方向。虽然在农村土地经营权流转过程中存在不少问题，但只有正确认识土地经营权流转对“三农”发展的重要作用，因地制宜，多管齐下，方可稳步推进农村土地经营权流转工作，促进农业和农村经济快速健康发展。

3.1 提高认识，强化宣传，保障土地流转

1）各级领导干部要转变思想，正确认识农村土地经营权流转对“三农”问题的重要性，加强相关政策、理论的学习，坚持“依法、自愿、有偿、有序”的原则，将农村土地经营权流转和“三农”问题有机结合起来。尤其是要处理好土地流转和土地确权的关系，坚守“三个不得”底线，即不得改变土地所有权性质，不得改变土地的农业用途，不得损害农民土地承包权益。2）要强化宣传，认真解读《农村土地承包法》《合同法》和《农村土地经营权流转管理办法》等相关法律法规，以通俗易懂的方式，将党和国家的政策告诉广大农民，做到家喻户晓，真正提高群众“以地生财”意识，使广大人民群众将自家土地从被动参与流转变为主动参与土地流转。

3.2 完善措施，落实服务，规范土地流转

加强乡镇农村土地承包经营权流转管理服务中心（以下简称土地流转服务中心）职能管理工作，是进一步坚持稳定和完善农村基本经营制度、规范土地经营权流转行为、维护流转双方合法权益、确保农村经济社会的稳定，以及促进农业适度规模经营有序健康发展的重要保障［3］。完善土地流转服务体系建设，1）要整合农业农村、林业和草原、自然资源及司法等部门为依托的区级农村土地流转服务中心，把耕地流转与林地流转2 项职能合并执行，为土地流转提供优质服务。2）建立健全以乡镇经管站为依托的土地流转工作机构，在土地流转服务中心发挥3 种职能：信息发布、监督操作、调解纠纷。3）规范信息发布和档案管理工作。4）建立以司法所为依托的土地流转纠纷调处工作机构。

3.3 加大扶持，激发活力，促进土地流转

各地要根据党中央颁布、下发的文件、政策等，结合当地实际，进一步激活土地流转活力。1）加大财政扶持力度。继续落实好已出台的奖补政策，同时将土地流转工作经费纳入财政预算。积极支持乡镇特别是农经部门有效开展土地流转工作，各级涉农项目，如小农水、农业综合开发、水土保持、新农村建设项目及农村公路建设等项目，应向土地流转规模大、产业发展好的地方倾斜。2）因地制宜，探索“以工补农”的有效形式。继续深入开展领导包点、部门包联、企业帮建的活动，继续开展“一企一村、结对帮扶、工农共建”活动。进一步完善资源开发补偿政策，有效防范和化解部分乡镇存在的利益冲突。3）基层政府要在流转管理服务体系、培养农民“走出去”的技能、大力培育规模经营主体、创新流转形式等方面加强保障服务力度［4］。完善以工补农和以城补农的工作机制，设立以工补农和以城补农专项基金。4）建立和完善企业帮扶农村发展的激励政策，采取冠名立碑、投资补助、费用税前列支等方式，引导企业投资农村产业开发和基础设施建设。

3.4 提前规划，合理安排，有序流转土地

土地是国家的重要资源，要切实按照国家法律法规及相关政策，合理合法流转，充分尊重农民意愿，照顾农民利益，妥善合理流转和开发利用［5］。1）政府部门要对欲计划土地流转乡镇、村、社等进行实地考查、调研，结合本县区土地利用总体规划给出指导意见，保障土地流转符合县区发展规划。2）要强化金融支持，完善土地流转信贷措施，着力解决专业大户、农民专业合作社、农村龙头企业生产经营资金问题。要在土地流转过程中做好产业布局规划，实现农业向产业化、规模化发展，带动农业产业链延伸，实现“一转N 带”的多元化农业发展途径。

统筹城乡经济发展，真正实现“工业反哺农业”，以工带农，这是新时期我国统筹城乡经济发展的重要举措。推进农村土地经营权流转，对于优化农业区域布局、促进农业产业化发展都有重要的现实意义。在推进农村土地经营权流转过程中，要紧扣党中央的文件精神，因地制宜，多措并举方可取得成效。