教育评价改革引领地方高校治理的实现路径

任 磊，林雅琴

（宁夏大学 中卫校区公共教学部，宁夏 中卫 755099；宁夏大学 马克思主义学院，宁夏 银川 750021）

一 高校治理的内涵

（一）理论逻辑：多元利益主体共建、共治、共享的公共理性治理

治理体系和治理能力是我国高校治理构成的两个基本要素，虽然二者要义不同，但却紧密联系。高校治理体系是围绕高校的办学、管学和治学建立的由多元利益主体共建、共治、共享的组织架构及结构关系，包括外部治理体系和内部治理体系。高校外部治理体系的参与者主要由党委和政府、学校、教师、学生和社会五类主体组成。高校内部治理体系的基本框架是“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、依法治校”，在依法治校的基础上，正确处理与基本框架对应的政治权利、行政权力、学术权利和民主监督权利之间的耦合和制衡。而高校的治理能力是在治理体系的基础上，多元参与主体的综合治理水平或能力。高校治理体系和治理能力的内在联系在于二者共同的目标是推动高等教育现代化。厘清二者的逻辑关系，有助于推进我国高校建立现代大学制度，准确把握高校治理内涵。

（二）历史逻辑：由“管理”到“治理”社会改革理念的转变

2004 年，党的十六届四中全会提出创新社会管理体制，并且提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的工作方针。2013 年，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，第一次提出创新社会治理体制，标志着我国在社会治理的理念上发生了质的飞跃。2017 年，党的十九大报告提出，我国社会治理的目标是实现国家治理体系和治理能力现代化，并提出社会治理的“四化”标准，即“社会化、法治化、智能化和专业化”。2019 年，党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，认为从党的十八届三中全会以后，经过五年多的努力，我国在重要领域和关键环节改革成效显著，主要领域基础性制度体系基本形成，为推进国家治理体系和治理能力现代化打下了坚实基础。因此，把“推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的两项总目标之一，提出体系更健全、结构更完善的社会治理28 字方针，即“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”。2020年，党的十九届五中全会对社会治理作出了进一步论述，将“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”作为到2035 年基本实现社会主义现代化的远景目标之一，尤其强调了要推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加快提升基层社会治理效能。

（三）现实逻辑：以教育治理体系和治理能力现代化保障总体实现教育现代化

我国高等教育治理与国家治理具有同构性。2005 年，张维迎教授在其著作《大学的逻辑》中提出中国“大学治理”理念，此后，陆续有学者提出“大学治理”的学术论点。

2010 年，我国颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》，明确提出要完善中国特色现代大学制度，完善治理结构。“公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制”“健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权”［2］。2015 年，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，将治理体系和治理能力现代化作为提升高等教育内涵式发展的重要抓手，将“完善内部治理结构”作为我国推进“双一流”建设五大任务之一，强化以学术委员会为核心的学术组织的话语权，真正发挥其学术评价和学科建设方面的主导作用，并且要探索教师、学生代表参与学校决策的机制。2019 年，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，作为建设教育强国的顶层设计和推进教育现代化的行动方案，将“推进教育治理体系和治理能力现代化”作为推进教育现代化的十大战略任务之一，同时强调了大学章程对高校治理的重要性，表明我国将高校治理纳入法治化建设轨道，确保到2035 年，我国迈入教育强国行列，总体实现教育现代化，我国高校“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、依法治校”治理体系的框架基本确立。

二 教育评价改革的独特引领作用

（一）对标教育评价改革的新使命，地方高校外部治理体系主体功能定位要更准确

从目标定位来看，新时代教育评价改革对高校外部治理的五类主体的改革目标是实现“一个明显”和“四个更加”，即经过5 年至10 年的努力，各级党委和政府科学履行职责水平将明显提高，高校立德树人落实机制更加完善，引导教师潜心育人的评价制度更加健全，促进学生全面发展的评价办法更加多元，社会选人用人方式更加科学。新时代教育评价改革对高校外部治理的五类主体的功能定位是“五个推进”，即推进党委和政府科学履行职责，推进高校落实立德树人根本任务，推进教师践行教书育人使命，推进学生德、智、体、美、劳全面发展，推进社会树立正确的用人观和形成良好的发展环境。

从地方高校现状来看，五类主体权力运行格局经常出现“越位”“错位”“缺位”现象，甚至这几种现象交织存在，其背后深层次的原因主要是参与主体的功能定位不准。对地方政府来说，政府对地方高校在办学资源、经费统筹、人事编制、岗位设置、校级领导配备、招生指标等方面占据主导地位，但对“认真落实领导责任、建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责的教育领导体制，履行好把方向、管大局、做决策、保落实”［1］的科学履职无意识弱化，既给地方政府带来不利影响，也在无形中加重了地方政府的责任与负担。对地方高校来说，对学校的内涵发展重视不足、投入不够。为争取更多资源、政策支持以及追求更高位次的大学排名，地方高校在办学中对“短、平、快”的量化指标具有更高的关注力和敏感度，过度关注“人才帽子、学历、论文、奖项”等显性指标，而本应作为教书育人第一标准的师德师风建设和难以量化的教育教学实绩则失之以虚、失之以软、失之以偏，立德树人成效不显著。而对教师来说，潜心教书育人的保障机制不畅。将论文数、项目数、课题经费等量化指标与职称评聘、岗位晋级、奖励绩效等简单挂钩，进一步加剧了教师重科研轻教学、重教书轻育人的倾向。对学生来说，用分数贴标签的弊病积重难返。长期形成的“唯分数”的单一结果性成才观念，导致学生的理想信念、爱国情怀、品德修养、知识见识等过程性评价、增值性评价、综合性评价难以彰显。对社会用人单位来说，“唯名校”“唯学历”的用人导向蔚然成风。用人单位将毕业学校、国（境）外学习经历、学习方式等作为简单的限制性条件，用人招聘中的人才“高消费”现象愈演愈烈，甚至在党政机关、事业单位、国有企业的人才招聘中，此类现象也是屡见不鲜。

从高校外部治理体系来看，政府不再是一元中心和单边控制，而是由多方参与、多元协商来共同推进的公共理性治理。当前，地方高校外部治理体系中的五类主体功能定位和权力边界不清晰，导致各主体的短期行为与高校人才培养、学术产出在客观上的长周期性和不确定性之间的矛盾日益加深，也与现代大学治理体系和治理能力现代化的要求差距较大。

（二）对标社会治理效能提升新要求，地方高校内部治理现代化适应能力要更强

通过梳理我国社会治理发展脉络发现，社会治理的理论逻辑基础是将社会治理的各参与方和相关利益主体置于同一治理框架下。从高校内部治理结构来看，多元主体是以高校党委为代表的政治权利、以校长为代表的行政权力、以学术委员会为代表的学术权利、以“双代会”（教职工代表大会、学生代表大会）为代表的民主监督权利，这四种权力共同参与、协商治理，从而推动高校内部治理有效运行。从治理方式来看，传统的自上而下转为自上而下与自下而上相结合的动态融合治理，在法治化轨道上通过大学章程建设构建了多元主体、共同协商的机制。

首先，要注重材料采购管理的作用，特别是招标管理文件内容，应确保供应商是一般纳税人，且对外合同签订名称要统一，确保专用发票的购买方信息和企业始终是相同的。

从内部治理体系来看，地方高校依赖传统行政管理与现代大学治理效能转变之间矛盾突出。重管理、轻治理痕迹明显，多元化治理主体尚未完全形成，在民主平等基础上展开对话协商机制尚未建立，单一的行政管理不能适应现代大学治理效能提升的新要求。

地方高校实施的是“党委领导下的校长负责制”，但在具体执行层面，存在时而党委常委会决策、时而校长办公会决策现象，部分地方高校的党委常委会与校长办公会基本是同一批领导，导致作为决策机构的党委常委会和作为执行机构的校长办公会职责划分不够清晰。作为“教授治学”核心体现的学术委员会，其本身的学术话语权难以保障。长期以来，相对于政治权利、行政权力，地方高校学术权利一直处于弱势地位，学术上的事务主要由政治权力、行政权力进行决策，一线教授对于学术事务的影响力比较小［3］。近年来，随着高校改革“去行政化”理念成为全社会的共识，这种政治权利、行政权利和学术权利“三驾马车”力量对比失衡的局面有所改善，但距离建立现代大学制度所赋予的学术权利在高校学术决策权和话语权的要求还有很长的路程要走，需要更具实操性的制度来保障学术权利常态化、独立性运行，进而推动教授治校、治学能力的提高。对现代大学来说，大学理想的权力结构应呈“品”字状分布，即学术权利置于顶端，政治权利和行政权力构成底部支撑［4］。依法治校和民主监督则成为保障学术权利、政治权利、行政权力正常运行的“双轨”。

（三）对标高等教育赋权增能改革新征程，地方高校内部功能转移改革要更彻底

一直以来，地方高校对二级学院权力的“有限下放”饱受诟病。人事任免权、学术管理权、资源统筹权、经费分配权等主要由学校掌控。量大面广的人才培养、科学研究、学生管理等具体事权由学院承担，学院决策权不够，缺乏应有的自主权，权、责、利不匹配，在一定程度上挫伤了学院的办学积极性，基层教学组织和学术组织活力不足、创新性不够。

近些年，随着地方高校以赋权增能为目标、以二级学院实体化办学为载体、以重心下移为路径的内部功能转移改革步伐加快，尤其是随着《深化新时代教育评价改革总体方案》的出台，倒逼地方高校将岗位设置、人才引进、职称评聘、学术评价、绩效奖励等权限下放到二级学院，学校只对相关制度设计和资源总量管控进行整体规划和宏观管理，二级学院制定具体的办法细则，进行资源配置和微观执行。这一急剧加快的重心下移改革使得许多涉及人、财、物的办学资源很快下放至二级学院，但地方高校和二级学院均没有做好充分准备，尤其是二级学院对纷至沓来的放权显得“接管能力有限”。

在学校层面，地方高校依法治校理念已成共识，大学章程对高校党委权力、校长权力、学术权利和民主监督权利都有明确的界定和规范，学校党委常委会、校长办公会、学术委员会、“双代会”（教职工代表大会、学生代表大会）等各自的职权范围和议事规则在章程中都有具体要求，并制定了专门议事规则。同时，在人员组成和交叉任职方面都有严格要求，四种权力相互监督、相互制衡的机制不断得以完善并发挥作用。

在二级学院层面，学院章程建设滞后，造成学院层面多元主体共治的治理理念缺失，权力制衡机制不健全，依法治院进程建设相对缓慢。二级学院内部治理体系基础薄弱，治理能力亟待提升。学院党政联席会议作为学院最高决策机构，其内部运行机制和职责范围需要进一步规范和明晰。学院学术委员会作为学院最高学术权利机构，行使更多的是咨询建议权。学院教职工代表大会作为学院的民主监督机构，民主监督权利有限，更多流于形式。上述组织人员构成、职责范围、议事规则等缺乏理性规范界定，同时，人员过度交叉任职使得二级学院权力高度集中，进一步加剧了决策信息不对称、决策过程民主性不强，决策效果公平性大打折扣，使得教授治学、治院难以落实，民主监督难以保障，依法治院任重道远。因此，从二级学院治理体系和治理能力来看，当前地方高校内部治理的主要矛盾由过去学校权力“有限下放”与学院“事务无限”的矛盾，已经转变为学校权力“集中下放”与学院“接管能力有限”的矛盾。

三 地方高校治理体系和治理能力现代化的实现路径

（一）强化外部多元主体功能定位，为地方高校治理体系和治理能力现代化“正法直度”

一是强化党委统一领导和决策作用的主体地位。坚持党对地方高校的全面领导，坚持社会主义办学方向，确保建设中国特色社会主义大学的初心不变，确保培养德、智、体、美、劳全面发展的社会主义建设者和接班人使命不改，是实现地方高校内部治理体系和治理能力现代化的政治保证。强化地方政府作为地方高校举办者的主体地位，地方政府作为地方高校的举办者依法管理学校，拥有核准学校章程、考核评估学校办学水平和教育质量的权力，为地方高校发展提供办学保障，保证学校办学经费，保护学校合法权益。

二是强化地方高校落实立德树人根本任务的主体地位，依据“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、依法治校”的现代大学治理要求，切实发挥好地方高校党委“把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实”的政治权利功能，进一步规范和细化学校党委常委会、校长办公室、学术委员会、“双代会”（教职工代表大会、学生代表大会）的职权范围和议事规则。

三是强化教师“三全育人”第一阵营、师德师风第一标准、教书育人第一使命的主体地位。按照新时代我国高校教师队伍建设要求和“四有”好老师标准，打造政治素质过硬、业务能力精湛、育人水平高超的教师队伍。

四是强化学生德、智、体、美、劳全面发展的社会主义合格建设者和可靠接班人的主体地位。将培养具有崇高理想、独立人格、家国情怀和开阔心智、具有完整人格的现代公民贯穿于学校工作始终。

五是强化社会涵养教育发展良好生态环境的主体地位。党政机关、事业单位和国有企业要在树立正确的用人导向上带好头，不唯“帽子”引进人才，不拘一格用好人才。社会用人要知人善任、任人唯贤，用人单位要有爱才之心、识才之能、用才之道，真正做到人尽其才、才尽其用。

（二）健全多元主体对话协商机制，为地方高校治理体系和治理能力现代化凝聚共识

一是坚持依法治校，确立大学章程在地方高校内部治理中的刚性作用。高校内部治理是一项十分复杂的综合系统，大学治理所要解决的核心问题就是“权利—责任—权力”的协调与再分配问题［5］。大学章程作为学校的制度基础，其所要解决的根本问题就是规范高校内部多元主体“权、责、利”。作为依法治校的集中体现，要确立大学章程在地方高校内部的“最高法”地位，是学校治理体系和治理能力建设的基本准则和根本遵循。学校出台的所有规章制度都要遵循“上位法”原则，学校内部各主体行为都要在章程的授权下施行，充分贯彻落实“法无授权不可为”与“法有授权须有为”的依法治校理念。

二是坚持多元主体，强化对话协商在地方高校内部治理中的情感认同和理念认同。党的十八届三中全会以来，我国加快了利益相关者共同协商、共同参与公共事务治理进程的推进，党和国家在执政理念上发生了重大转变。地方高校要将这一理念运用到改革中，充分认识到地方高校内部是由利益诉求不同、身份职责不同、观点主张不同的多元主体构成，甚至多元主体各自利益会有矛盾和博弈。在这种情况下，为应对和解决矛盾与冲突，“单一部门决策”转为“多元主体决策”就成为必需，自上而下的“控制管理”转为自上而下与自下而上相融合的“协商治理”就成为必然，“部门垄断”转为内部利益相关者“共同主张”就成为必须。

三是坚持目标导向，探索建立多维目标取向在地方高校内部治理中的价值追求。我国高校担负着为党育人、为国育才的初心使命，改革应更多关注综合性、多元化目标，其中，实现“培根铸魂、启智润心”是地方高校办学的“动力源”，这就决定了我国地方高校在内部治理中多元主体的对话协商要具备多维的评价机制和价值追求。评价方法上要摒弃简单化、绝对化，将定量与定性相结合、可见对比与个性留白相结合等。至于如何采用更有效的途径和多元化的方法，需要地方高校不断地探索，积累更丰富的经验，达成更广泛的共识。

（三）优化二级学院治理模式，为地方高校治理体系和治理能力现代化打通“最后一公里”

一是落实二级学院自主权，厘清校、院权力边界。近年来，大学办校、学院办学成为高等教育界对一所大学，尤其是综合性大学办校办学的主流观念。人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作是我国大学的基本职能，具体来看，人才培养、科学研究的职能主要由二级学院承担，社会服务、文化传承创新、国际交流合作的职能主要在学校层面。为了保障二级学院职能的实现，学校应将以人才引进、岗位聘任和聘期考核等为主的人事任免权，以人才培养方案制定、教学计划安排以及学科建设等为主的事务管理权，以岗位绩效发放、办学的人财物配置等为主的资源分配权下放至二级学院，学校行使宏观统筹、服务保障、考核评价、监督运行的职责。

二是建立二级学院责任权力清单，规范基层权力运行。权力清单制度首次提出是在党的十八届三中全会，为加快转变政府职能，推进政府治理体系现代化，防止公权力不作为，避免乱作为，依法公开权力运行流程，建设法治政府和服务型政府而提出的。权力清单制度对于地方高校规范二级学院权力运行具有重要意义。将学院公共权力以清单的方式罗列出来，既解决了学院内部如何分权的问题，又推进了二级学院组织体系的再造，对于依法治院，规范学院党委、院长、学术组织的职责范围和权力运行，保障学院教职工和学生的合法权益，为各主体按照清单行使权力并进行监督问责提供依据。

三是完善二级学院“四位一体”治理模式，推进基层多元共治协调发展。我国地方高校二级学院按照“党政集体领导，共同负责，分工合作”的方式，构建党政联席会议、院长、基层学术组织、教职工代表大会“四位一体”治理模式。这一治理模式对议事规则、学院制度规范化建设、信息对称性发布、决策过程透明度都有较高要求，如果不具备这些基础条件，就会导致“集体负责”变为“无人负责”、“集体利益”变为“小团体利益”。从地方高校现状来看，完善二级学院治理核心就是要保障以学院学术委员会为代表的学术权利在学术运行中的话语权，这也是提升地方高校内部治理效能“最后一公里”的难点所在。

四是探索二级学院章程制度建设。我国从2012 年开启大学章程建设，截至2020 年2 月，教育部共核准了113 所高校的章程，地方高校也基本实现了一校一章程［6］。大学章程是实施高校治理的校内制度依据，大学章程能够为知识创新提供有效的制度保障［7］。目前，地方高校二级学院的章程建设尚处于起步和探索阶段，只有规划建设好二级学院章程，才能为二级学院治理提供可靠的制度保障和坚实的法理依据，最大限度地化解各利益主体的矛盾冲突，实现各主体的权、责、利匹配，保障学术权利的学术话语权。