黄河流域陕西段重要生态系统保护策略

任 枫，董文婷，刘翔宇

(1.西安绿环林业技术服务公司，陕西 西安 710048；2.国家林业和草原局西北调查规划设计院，陕西 西安 710048)

黄河是中华文明的摇篮，2019年9月18日习总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护与高质量发展座谈会，强调让黄河成为造福人民的幸福河[1-2]。陕西省地处黄河流域中游，是古代重要的丝绸之路经济带覆盖地区，也是共建“一带一路”的重要支撑地区；同时黄河陕西段是黄河中下游泥沙的主要汇入地，是守护生态安全的重要屏障，也是打赢脱贫攻坚战的主要区域。为增强黄河流域陕西段生态保护和高质量发展的紧迫感、责任感和使命感，推动黄河流域陕西段生态保护和高质量发展迈出新步伐，为贯穿落实习总书记讲话精神，加强森林、草原、湿地生态系统的保护和治理，从治理中得到合理保护、从保护中寻求发展机遇，让黄河变成绿水，把沿黄河流域变成富饶美丽的沃土具有重要现实意义[3]。

1 研究区概况

黄河流域陕西段位于黄河中游的中心地带，陕西省的中北部，地理位置为东经105°29′～111°15′，北纬31°42′～39°35′，南北长约627 km、东西宽约400 km，西连甘肃，东临黄河相望山西，北接内蒙，南至秦岭主梁，境内干流长716.59 km，流域面积1 319.48万hm2，占全省国土总面积的64.19%，占黄河流域总面积的17.49%。黄河流域陕西段地形复杂、山塬起伏、河川纵横，南北高、中间低，由西向东倾斜，主要地貌分别为陕北黄土高原、关中河谷阶地、秦岭-关山山地。黄河流域陕西段涉及榆林、延安、铜川、宝鸡、咸阳、西安、渭南、商洛8市79个县(区、市)，人口约2 915万人，占全省总人口的75.41%。黄河流域陕西段地跨两个气候带，大体以长城为界，北部位于中温带、南部位于暖温带；自然植被迥然不同，北草灌南森林。

2 森林生态系统存在的问题

2.1 森林资源分布不均、质量不高

秦岭北坡中高山、关山、黄桥林区森林覆盖率高，质量较好；黄河沿岸、渭北黄土高原、渭河平原森林覆盖率较低；四旁及主要河流两岸绿化低，山上有林，身边少林。同时经济林比例偏小，落叶阔叶树种偏多，纯林多而混交林少、单层林多而复层林少、同龄林多而异龄林少，不利于生态群落多种功能的充分和持续发挥。

2.2 北部林草面积萎缩、退化明显

榆林风沙草滩区灌草植被覆盖度相对较高，但衰退及早衰现象较为普遍，退化、老化问题突出。随着矿产资源开发、城乡建设加速，林草面积萎缩、质量下降、环境受损等问题随之而来。

2.3 林业工程投入不足、生态修复较难

黄河沿岸、白于山区、渭北等区域地形破碎的侵蚀沟壑，秦岭北坡、渭北黄土高原区域废旧的矿山开采区治理及零散分布立地条件差、交通不便的“硬骨头”区域，生态修复投资成本高、绿化难度大，补偿标准低、资金缺口大，基础设施薄弱，缺绿问题仍然突出[4]。

2.4 林草产业发展落后，后劲不足

北部林草业未形成规模产业，中南部干杂果经济林产业发展科技含量不高，龙头企业发展滞后，缺乏拳头产品和“响当当”的品牌效应，产业链不完整、市场不活，大资源、小产业、低效益的现状未得到改观，林业经济对流域区精准脱贫贡献不高。

3 保护策略

3.1 保护思路

以保护、提高、扩绿、补白和克难为措施，在保护现有林草资源基础上，扩绿增绿、提质增效，弥补林草业空白短板，攻克困难地造林瓶颈，着力加强生态资源保护、重点区域植被恢复及提供高质量生态产品，构建山水林田湖草一体化建设新格局，打造良好的陕西黄河流域绿色屏障和优美的人居环境，促进人与自然和谐共生及经济社会可持续发展。

3.2 基本原则

1)全面保护、自然修复原则。保护现有林草植被，充分发挥生态自我修复能力，自然修复为主，保护与人工辅助相结合。

2)统筹兼顾、协同推进原则。树立流域通盘考虑，不能局限于一条河、一条沟及一面坡治理，统筹多部门、多行业联动推进生态保护、生态富民、生态文化协同发展。

3)因地制宜、分类施策原则。坚持因地制宜、因地施策，宜林则林，宜湿则湿，宜草则草，宜果则果。生态与经济兼顾，乔灌草相结合，适度提高经济林种比重。

4)提质增效，创新驱动原则。推进科技创新，加大实用技术应用，探索推广新的管理机制体制，推进治理能力和治理体系现代化，使黄河成为造福人民的幸福河。

3.3 总体布局

以“一带”、“三屏”、“三区”的总体布局，打造黄河流域陕西段重要生态系统绿色屏障。

3.3.1“一带”

陕西黄河沿线生态安全重建带，带长北起榆林市府谷县墙头镇，南至渭南市潼关县港口镇，带宽为黄河西河岸至第一山脊线，面积17.50万hm2。区域多悬岸陡壁，侧蚀严重，裸白山多；气候寒旱、少雨，水土流失严重，贫困人口较多，是黄河流域生态修复的难点区域。

主攻方向：加强林草资源管护力度，加大水土保持林营建力度，困难点实施工程措施和生物措施结合绿化造林，区域实施封山育林和低质低效林改造，切实减少水土流失面积。实施海红果、红枣、花椒、冬枣等富民特色经济林提质增效，增加沿岸群众收入。

3.3.2“三屏”

1)北屏为毛乌素沙地生态防护屏障，涉及延安、榆林2市的8个区县，面积286.51万hm2。北部为风沙滩地地貌，沙地面积大且集中；南部为丘陵沟壑区，地形破碎。属中温带干旱大陆性季风气候，年降水量小于400 mm。

主攻方向：保护沙生植被，开展沙化荒漠化综合治理以及丘陵沟壑区域的水土流失治理，加强封山禁牧和矿区环境治理，长城沿线风沙滩地、白于山区是该区域两个重点生态修复区域。

2)中屏为黄龙山桥山生态保护屏障，涉及延安、咸阳、铜川、渭南4个市13个区县，面积228.89万hm2。土石丘陵地貌，暖温带半湿润大陆性气候类型，年降水量520～740 mm，具落叶阔叶林为主的天然次生林植被特征，素有“黄河流域绿洲”之称。

主攻方向：保护森林资源，巩固生态建设成果，以保护为主，充分发挥生态自我修复功能；开展区域封山育林和补植补造，提高林分质量，实行森林分类经营，开展商品林建设，完善生态旅游基础设施建设。

3)南屏为秦岭北坡生态安全屏障,涉及西安、宝鸡、渭南、商洛4个市15个区县,面积121.31万hm2。秦岭北坡石质山地地貌，南暖温带湿润气候，降雨量700～1 000 mm。森林资源分布集中，林草相间，生物多样性富集，有明显人为干扰，是大西安主要水源地。

主攻方向：海拔1 500 m以上区域，落实秦岭保护条例，严守生态红线，以保护珍稀野生动植物资源及其栖息地安全和生物多样性为重点，核心保护区、重点保护区充分发挥生态自我修复功能，严格禁止各类征占用林地，积极推进秦岭国家公园建设；海拔1 500 m以下区域，以保护为主，保护、修复兼并，封山育林，适度开展抚育、补植补造等修复措施，促进“浅绿”向“深绿”方向发展。整合森林旅游资源，扩规模、创牌子、提效益，提供生态服务。秦岭北坡直面陡坡修复与破碎山体绿化、秦岭峪口绿化提升相结合，主要河流、湖泊、水库及饮用水源地上游、取水口及淤塞区域是生态修复重点区域。积极保护湿地，合理用水，维持湿地水平衡[6]。

3.3.3“三区”

1)陕北黄土高原生态保护修复区，涉及延安、榆林2市15个县区，面积321.69万hm2。黄土丘陵沟壑地貌，北暖温带半干旱气候，年降雨量400～550 mm，水蚀严重，残次状态植被，是陕西省水土流失最严重地区、输入黄河泥沙的主要来源地。

主攻方向：保护森林资源，积极营造水土保持林，发展苹果、红枣等果树林，坚持封山禁牧，积极开展矿区环境治理。

2)渭北黄土高原生态保护修复区，涉及宝鸡、咸阳、铜川、渭南4个市16个县区157个乡镇，面积124.50万hm2。南部地貌呈黄土塬、破碎塬和低山丘陵特征，海拔800～1 500 m，北暖温带半湿润气候，降雨量540～640 mm，以落叶阔叶林的人工植被为主，林分结构单一，造林保存率低，生态亚脆弱。

主攻方向：保护原有植被，积极增绿，实施退耕、天保等生态修复工程，封山育林与开展补植补造、抚育、重点防护林改造相结合。废旧矿山及裸白山治理是生态修复重点区，工程措施与生物措施相结合，固沟保塬。保护湿地，以水养水，以林养水，维持区域生态平衡。开展生态富民经济林产业，扶持二、三产业，适当发展用材林。

3)关中河谷阶地生态田园区，涉及西安、宝鸡、咸阳、渭南3个市37个县区，面积219.08万hm2。渭河阶地、黄土台塬地貌特征，海拔350～800 m，南部暖温带气候，西部为半湿润，东部为半干旱，降雨量500～720 mm，人工植被。是陕西省主要农耕区和粮食主产品，关天经济区的核心，国家“一路一带”战略的桥头堡，对西部和北方内陆地区具有引领和辐射带动作用。

主攻方向：以创森、创卫、创园等为抓手，路、渠为骨干，点、线、面结合，实施身边增绿，水岸、道路、城镇村庄绿化是生态修复重点区。保护水资源，全面实施湿地生态修复工程。城市周边地区积极开展生态休闲服务，大力发展苗木、花卉等生态富民产业，开展基地建设，增产提质，扶持壮大二、三产业,全力构建宜居宜业宜游的生态田园区。

3.4 主要任务

3.4.1生态保护

1)林草地资源保护

完善林地一张图基础资料，补充草地资源数据，实现对林草地用途管制、分类施策、分级保护；强化林草地5～10年资源周期调查监测，实施林草地资源年度动态变更，掌握实时林草地资源消长变化规律。

2)自然保护地

建立以国家公园为主体的自然保护地体系规划，对接生态保护红线，实现从以物种保护为中心向以生态系统保护为中心的途径转变，从单一的自然保护区向自然保护区网络的体系转变，解决地域重叠、多头管理、边界范围不清等实际问题，整合资源和理顺管理机构，明确范围及主体责任，促进自然保护地优化组合、统筹发展。

3)湿地保护

落实《湿地保护修复制度方案》和《湿地保护管理规定》，实现湿地认定确权、分级管理、用途管制，强化湿地野生动植物资源及其栖息地的保护管理，贯彻“先补后占、占补平衡”原则，完善黄河流域湿地保护网络体系建设，使黄河流域大部分重要湿地得到有效保护。

3.4.2生态修复

1)国家林业重点工程生态修复

围绕天然林保护、退耕还林、三北防护林、京津风沙源治理、生态补偿基金、国家战略储备林建设工程等，开展营造林草，强化生态修复，完善流域生态系统恢复建设。

2)林草抚育与退化防护林草生态修复

坚持生态优先、自然修复、分类经营，加快退化林草地提升改造工作，切实推进中幼林抚育、低质低效林改造、退化草原治理改良，优化林草结构，提高林草经营质量，稳定森林和草原生态系统，促进林草资源由数量扩张向质量提高转型，促进农牧民脱贫致富。

3)廊道生态修复

以构建绿色生态景观廊道为目的，加强水系、道路生态修复及村庄、景点等节点生态修复。

3.4.3生态富民

建设一批具有示范和带动作用的精品林果示范园、花卉种植基地和生态康养业，加快低产低效林改造，推进经济产业的规模化、集约化经营，提高市场竞争力，推动林草业产业结构调整，带动群众脱贫致富。

3.4.4生态服务

在黄河流域城市周边或城郊，以区域历史文化特色为主调，以独特的林草资源为依托，通过市场化运作，企业化投资建设，打造城市森林文化主体公园、博物馆及生态文明宣教基地。

3.4.5生态安全

加快林草有害生物、防火等应急防控监测体系和公共服务体系建设，并纳入各级政府财政预算，促使防治目标、任务、资金、责任“四落实”；加快优质良种基地、设施设备现代化建设，加大科研成果转化和科技推广。

3.5 重点工程

3.5.1退耕还林还草工程

巩固退耕还林成果，全面落实新一轮退耕还林还草政策，对黄河流域水土流失严重和25°以上陡坡耕地、严重沙化耕地实施退耕还林还草4万hm2。实施中要依据全国第三次土地调查成果，加强组织引导，充分尊重农民意愿，做好技术服务，把退耕还林还草工作与调整农业产业结构、发展特色产业、改善农民生产生活条件结合起来，确保农户退耕成果巩固。

3.5.2林草资源保护工程

加大天然林保护力度，划定林草生态保护红线，依法治林治草，严厉打击乱砍滥伐、毁林开垦、非法占用林草地等违法行为。除加强森林防火、林业有害生物防治和编制应急预案等外，要对黄河流域实施人工造林1.33万hm2，封山育林3.33万hm2，飞播造林2.67万hm2。

3.5.3重点防护林工程

对黄河流域水土流失严重地区实施人工造林2.67万hm2，封山育林6.67万hm2，退化林分改造10.67万hm2，中幼林抚育6.67万hm2，飞播造林2.67万hm2，特色经济林基地改造13.33万hm2。

3.5.4退化林修复工程

重点对生态脆弱地区、重要生态功能区的退化防护林采取更新、抚育、平茬复壮等措施，以提高林分质量、增强防护功能为目的，对黄河流域46.67万hm2退化林分进行修复。

3.5.5乡村绿化美化工程

坚持建设生态型、功能型城乡绿地生态系统的发展方向，构建美丽乡村、乡镇建成区、村庄居民区的绿化美化。积极运用乡土树种造林，科学配置阔叶树种、彩叶树种，丰富景观异质性。对黄河流域8 000个村庄实施身边增绿、围村片林、庭院整治等绿化美化工程。

3.5.6绿色廊道工程

加快公路、铁路、水系沿线生态修复绿化建设，新建与改造更新相结合，建设和完善防护林体系，增强水土保持和水源涵养功能，构建完备的绿色廊道生态修复体系。人工造林2.67万hm2，退化林分改造6.00万hm2。

3.5.7湿地保护修复工程

加快黄河流域29处湿地公园、37处重要湿地勘界立标，划定生态红线，加大湿地保护与恢复工程，提高保护率，促进自然保护地和湿地生态修复工程良性统筹发展。

4 保障措施

4.1 完善政策机制

在现有国家政策外，中央及地方政府应出台专项政策，加大造林绿化投入资金倾斜机制，提高造林、改造和管护单位成本，如一般造林地提高到4.5万元/hm2，困难造林地提高到30万元/hm2，森林抚育提高到0.75万元/hm2等。扩大生态补偿的覆盖面，实现全覆盖，并逐步提高生态补偿标准，整合各类渠道资金，建立多元化的造林绿化投入机制，拓宽筹资渠道，鼓励、引导和吸引社会资金投入，统筹推进造林绿化工作。

4.2 创新建管机制

加强集体林权制度改革，提高完善配套政策，促进国有林场改革后续配套政策，鼓励林权依法流转，积极推进林地所有权、承包权、经营权分置，培育新型林业经营主体，推广宜川县规模林场、吴旗县家庭林场经营管护模式等，大力发展林药、林菌、康体养生、生态体验等绿色产业，实现生态和经济“双赢”。提高资源配置效率，大力推行专业化造林。完善建后管护机制，推行专业队伍管护、承包管护、林农自管等灵活多样的管护模式[5-6]。

4.3 强化组织领导

地方各级政府要将黄河流域生态保护修复工作纳入重要议事日程，提高认识，精心组织，带领广大干部群众扎实推进各项工作。把党中央、国务院决策部署与当地实际结合起来，明确主要目标和任务，并分解落实，制定具体的实施方案和配套措施，做好与城乡、土地利用等规划的统筹与衔接，建立造林绿化质量责任追究制度，确保各项工作落到实处。

4.4 规范项目管理

制定和推行项目管理制度。严格落实项目法人制、招投标制、合同制和监理制，促进项目的规范化运作。全面加强项目的质量管理，夯实项目建设责任。积极推行“一签两证”制度、苗木生产经营许可制度、良种使用制度等。严抓项目资金管理，保证资金运行安全。注重项目档案管理，全面收集、整理和归档项目过程资料，确保项目建设立项有据、运行规范。

4.5 扩大社会宣传

加强与扩大对建设项目宣传，充分利用广播、电视、报纸和网络等媒体开展形式多样、内容丰富的宣传活动，提高全民参与生态建设的意识[7]。充分调动广大人民群众和各种社会团体积极性，形成个体自觉、家庭参与、政府全力、社会共谋的生态环境建设氛围,营造良好的舆论氛围和社会环境，确保项目建设有序开展、扎实推进。