中国村域城镇化演绎机制与路径设计

易忠君 王振中

(1.中国社会科学院大学,北京 102488；2.中国社会科学院 经济研究所,北京 100836)

村域城镇化是实现乡村振兴进程中重要的递进阶段，乡村振兴是一个系统问题，如何破解这个难点问题，将会影响乡村振兴发展战略目标实现的效果。中国村域城镇化进程经历了不同的发展阶段。首先是新农村建设的提出，极大地推动了村域城镇化的发展。1956年全国人大会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》文件，明确提出了“建设社会主义新农村”奋斗目标，基于当时的生产力水平，新农村建设更多的体现在集体生产方式的转变。改革开放以来，随着经济社会发展不断提升，城镇化水平不断提高，同时也出现了“开发区”、“试验区”等过热现象，城镇化的规划和发展被提上议程。2005年10月召开的党的十六届五中全会，提出了“扎实推进新农村建设”，遵循“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的原则，社会主义新农村建设有了新的指导思想。2008年1月1日开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》为城乡规划建设提供了法律依据，首次将农村规划建设内容写进法律。2014年国务院又颁布了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，强调了“新型”城镇化发展的必要性，同时在《建设社会主义新农村》篇幅中指出，“坚持遵循自然规律和城乡空间差异化发展原则，科学规划县域村镇体系，统筹安排农村基础设施建设和社会事业发展，建设农民幸福生活的美好家园”，为村域城镇化创新发展确立了指导思想。党的十九大报告提出，“实施乡村振兴战略，是党中央着眼党和国家事业全局，深刻把握现代化建设规律和城乡关系变化特征”，是解决当前我国社会主义矛盾，“顺应亿万农民对美好生活的向往”的需要，是对“三农”工作作出的重大决策部署，是决胜“两个一百年奋斗目标”的重大历史任务，更是“新时代做好‘三农’工作的总抓手”。2018年9月，中共中央与国务院共同印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》文件，成为“乡村振兴”实施的纲领性文件。据最新统计数据表明，我国城镇化率从1978年的17．92%增加到2019年的60．60%[1]，村域城镇化不同于“第三空间”[2]，是城镇化发展中的一个重要补充。2020年12月28—29日，习近平总书记在中央农村工作会议中指出，“推动城乡融合发展见实效，健全城乡融合发展体制机制”，实现“乡村宜居宜业”，为农村建设和发展指明了方向。

1 文献梳理及问题提出

村域城镇化是农村经济快速增长的结果，是一个新的事物，需要不断探索总结。改革开放后，随着经济社会不断发展，中国村域城镇化得到发展，很多村庄由村域城镇化过渡到城市城镇化的案例。许多学者开展了相关研究，一是从发展动力源视角出发开展研究。屠爽爽等[3]从村域城镇化发展的“外援驱动型、内生发展型和内外综合驱动型三个一级模式”机理分析了村域城镇化发展的三种模式，指出，破解城乡二元结构是推进村域城镇化快速发展的关键所在。孙新新等[4]认为在推进村域城镇化发展中，产业发展是最重要的动力之一。大力发展产业，可以更好的实现村域城镇化快速发展的目标。深圳市在被批准为经济特区之前只是一个小渔村[5]，这是典型的政策动力所造就的从小渔村到逐渐建设成为国际大都市的成功案例。二是从村域城镇化评价指标出发开展研究。唐劲峰[6]更多的从村域城镇化体系编制方法的角度来阐述村域城镇化的发展和实现。王丹等[7]提出了村域城镇化率的计算方法，即城镇村及工矿用地占耕地、园地、林地、草地以及城镇村及工矿用地总和的比例。在城镇化率计算的过程当中通常也是按照土地城镇化率来衡量一个地区或者一个城市的城镇化率，这是最早的，也是最直接的指标体系。由于通常所说的城镇化率指标即人口城镇化率在村域城镇化的计算中已没有参考价值，因为所有的居民仍旧还是农民身份。王景新等[8]指出村域城镇化是在新农村建设工程的推动下，加快发展速度的，并分别从工业化、城镇化和市民化三个指标来计算村域城镇化率。笔者认为这种评价指标更适合于传统的村域城镇化率的评价。三是就村域城镇化的评价标准提出了一些新的见解。王景新等[9]系统地提出村域城镇化的评价标准，认为从“村域城镇化是指行政村域内的产业和人口集聚规模、聚落建筑景观和规模、收入水平、农民生产生活方式等方面逐渐趋向城市特点的过程”，强调“村域工业化、城镇化和农民市民化的研究”[9]。四是从村域城镇化的发展模式的视角进行探讨。胡银根等[10]认为农村就地城镇化的有序推进是对传统城镇化的一种很好的补充。刘彦随等[11]建议村域城镇化应从“城乡人地关系地域系统、新农村建设、城乡发展转型、城乡等值化”等方面综合考虑，强化村域城镇化的格局设计。冯翠[12]提出了借鉴德国的规划和建设模式，即全域规划理念，严格的生态安全保障措施优先，再有完善的公共基础设施建设和聚集建设模式，特色产业支撑的发展新模式，基本符合习近平同志提出的“两山理论”，也适合当前我国村域城镇化发展目标。此外，有关村域城镇化的指导思想方面的研究基本没有。

传统的村域城镇化通过城镇化的扩张，一些城中村被融入城区，或是因为地方政策的支持和带动，亦或是交通条件等因素的改善而出现“被城镇化”的现象[13]。如果村域城镇化继续沿用传统的城镇化评价指标来衡量，容易产生“城镇”的简单复制，而不是真正意义上的“村域”的城镇化。乡村振兴是城乡一体化发展的目标，解决“发展不平衡不充分”社会主要矛盾，满足农民对“美好生活需要”的追求，村域城镇化是这个战略目标实现的关键。因此，真正意义上的“村域”城镇化，应该是“农业现代化的生产方式、农村全域化的规划建设理念、农民市民化的生活质量”的创新发展模式。

2 传统村域城镇化演绎机制

中国城镇化发展总体呈较高速度增长，城镇常住人口不断增加，2015年末为7.71亿， 2019年末人口总数达到8.48亿。2017年除县城关镇以外1.81万个建制镇中，镇区居住人口仅占全国城镇人口的20.6%[14]，村域城镇化的发展空间较大。

传统村域城镇化发展模式较多，目前以“苏南模式”、“深圳模式”、“温州模式”、“成都模式”、“阜阳模式”为样板开展研究的较多。同时很多学者根据不同的研究角度和研究方式，将村域城镇化的发展模式进行分类。一是从发展动力源视角出发[15-17]，将村域城镇化发展类型分为外援动力驱动型、内生动力驱动型和综合型。二是部分学者根据城镇化发展的评价指标，将“农民就地工业化、城镇化和市民化”作为当前村域城镇化发展的新模式；三是按照产业主导型划分为“农旅融合性村域城镇化”、“工业主导型村域城镇化”和“电商带动型村域城镇化”[18]。本研究按照村域城镇化发展的指导思想、发展动力、发展模式、评价标准和指标体系来探讨传统村域城镇化的演绎机制。

2.1 传统村域城镇化发展动力

传统的村域城镇化基本是一些基于各种影响因素和外部动力机制的积极推动，主要是区位、政策、交通条件、承接外部产业过渡、城市城镇化等推动村域城镇化发展，发展的模式是“被动”的，更多的是以提高村镇人口数量和增加村镇基础设施建设为发展目的。

2.1.1区位与政策推动村域城镇化

传统的村域城镇化发展主要受地理位置的影响，“深圳模式”是一个典型的案例。1978年中国实行改革开放，深圳地处于珠三角，同时又具有沿海优越和毗邻香港的区位优势。因此，改革开放初期，深圳在设立经济特区等政策的大力支持下，以及对外贸易的经济推动下，成为众多国外公司在中国的生产基地，许多国内生产外贸产品的公司也陆续在深圳建立生产基地，便于对外贸易的开展。在众多产业的支撑下，深圳逐渐聚集大量的资金、人才和技术，由一个沿海的小渔村迅速发展成为沿海口岸城市，直至今日的国际大都市。此外，中国东北、西南地区一些口岸小城镇如漠河、东兴等也是因为特殊的区位优势，借助“东盟博览会”、“一带一路”国家发展战略等政策逐步发展成为村域城镇化的成功案例。这种村域城镇化形成的机制是基于区位和政策的内部因素和外部因素的有机结合，在改革开放初期以及后续的一段时间内是村域城镇化的主流趋势。

2.1.2交通条件的改善助力村域城镇化

随着中国经济社会的不断发展，公路、铁路、民航和水运逐渐构筑成庞大的交通体系。因此，一些作为这些交通中心枢纽的区域，特别是一些之前处于农村的区域逐渐发展成为小城镇、甚至是中小城市。当前中国发展势头迅猛的高速公路、高速铁路和民航在更大程度上推动城镇化的发展，包括一些农村的地域。在中国城镇化发展的历程当中，一部分的小城镇都是在农村地区的村域赶集(赶圩)场地逐步建成的。其中，在中国公路、铁路发展较快的1982—1990年不到10年时间内，建制镇数量从2 678个急剧增至14 539个[19]。基于传统的乡镇和农村地区“赶集”的小范围内的交易活动习俗，“赶集”场所通常设置在交通条件较好的地段，小集镇、村镇的发展有一部分是因为公路、铁路和航运等交通条件发展带来的结果。广西壮族自治区的黎塘镇，始建于晋代，当时是一个壮汉杂居的村庄。1927年宾盘公路通车，1951年湘桂铁路通车，1954年黎湛铁路通车[20]。目前，南广高铁、南柳高铁、湘桂铁路、桂海高速公路、322和324国道等在黎塘交汇，南柳高铁和南广高铁在黎塘设西站，黎塘已建成为全国重点镇，广西最大的非县政府驻地镇[21]。交通条件的改善对村域城镇化的影响可见一斑。

2.1.3产业发展带动村域城镇化

产业发展是当前中国村域城镇化发展最重要的动力之一。“温州模式”、“深圳模式”、“苏南模式”、“大邱庄模式”等基本上都是因为大力发展产业，以产业发展为支撑，推动村域城镇化发展。王景新认为工业化是村域城镇化中排在第一位的指标，孙新新甚至从产业发展的角度对所有的村域城镇化发展模式进行划分，完全依赖产业的发展动力，并对中国10个典型的村域城镇化发展案例进行产业化分析，得出产业发展是村域城镇化发展的动力源泉。产业推动的村镇发展模式有一部分是“主动”城镇化，一部分是“被动”城镇化。

2.1.4城镇化发展成就村域城镇化

目前，中国城镇化发展过程中，“城中村”是一个特殊的名词，同时也是村域城镇化发展中一种特殊的模式。自中国改革开放以来，城镇化发展快速，由此也带动了城中村以及郊区的村域城镇化发展，这也是中国经济社会发展的一个缩影。广州市政府曾在2009年12月发布的改造“城中村”的文件中指出，尚有304个“城中村”，村域面积716 km2，约占广州市区规划面积的20%[22]。“城中村”也是一种村域城镇化的发展模式，其最大的特点是被动的，而且是不需要产业支撑的，其实质应该是农村随城镇化的发展而被动的城镇化推动发展模式。

2.2 传统村域城镇化的特征梳理

传统的村域城镇化是中国生产力和经济社会不断发展过程中的产物，主要特征有：发展的指导理念是经济效益第一；发展的模式主要是政策、交通条件、产业和区位等因素和外在动力机制推动；重城镇化水平评价，轻城镇化质量评价；评价指标体系主要以人口的城镇化和土地城镇化作为评价指标[23]；“被动”的城镇化发展进程。基于这些显著特征，传统的村域城镇化发展模式已经滞后于新时代发展的需求。

2.2.1规划建设理念滞后于发展需要

传统的村域城镇化发展基本上是以自身的区位优势、国家和地方政策支持、产业发展推动、交通条件的改善和快速城镇化的被动推进等主要模式。受限于中国经济水平较低，城镇化规划建设的理念是以经济建设为中心，以城镇公共设施建设为基础，以自主建设模式为主导，导致村域城镇化的建设出现一系列的问题。首先是忽略了生态文明建设的重要性。区别于当前“以人为本”的指导思想和建设理念，越来越多的农村基础设施建设、公共设施建设和其他住宅建设等，对生态文明的重视程度不够，导致很多农村地区的生态破坏较为严重。其次，缺乏统一的规划，或是对规划的更改随意性较大。建设农村基础设施和公共设施如公路和村镇公共活动场所时，由于利益冲突，建设的地点、质量和投入在一定程度上与之前统一规划的目标存在差距。第三，村域城镇化建设的主体——农民的能力不足。在当前中国农村经济社会尚处在低水平阶段时，村域城镇化建设的主体是农民，但能力不足。农户在建设住宅时，受经济条件、住宅地位置、交通条件和人口数等因素的影响，使得村域城镇化建设的效果不尽理想。第四，土地资源、特别是耕地资源的浪费。村域城镇化建设需要大量的土地资源，原来的农村基础设施或是住宅由于交通条件的限制，或是由于村镇的合并，需要重新建设基础设施和公共设施，导致土地资源甚至是耕地资源的大量浪费。

2.2.2以城镇化为建设目标

传统的村域城镇化主要是以经济发展为根本目的，以建成城市城镇化的标准为目标，在人均收入、人均居住建筑面积、公共基础设施、公共资源服务享用标准等达到与城市相近的水平，认为是村域城镇化的建设目标。村域城镇化是不同于城市城镇化的一个特殊区域，与城市区域具有本质的区别。这种区别就在于：首先，中国农村面积广阔，人口分布零散，地理位置和交通条件不便利的区域居多。按照城市城镇化建设目标来开展村域城镇化建设，需要投入大量的资金和资源，在一定程度上造成资金和资源的浪费。其次，农村生产力水平相对较低，产业布局和产业结构不尽合理等诸多影响因素存在，村集体产值不高，农民人均收入水平相对较低，大规模建设与城市城镇化相近的基础设施和公共资源，对村集体和当地农民产生巨大的经济压力。这些因素也直接导致村域城镇化的建设目标与城市城镇化的建设目标有着巨大的差距。

2.2.3评价标准重数量轻质量

传统的村域城镇化评价，基本上沿用了原来城市城镇化评价标准，重视城镇化水平和数量评价标准，忽略城镇化质量评价标准。“工业化”、“城镇化”、“市民化”等评价标准更多强调的是村镇基础设施的完善，生活环境的改善和生活条件的提高，可以理解为“量”的方面的标准。通常认为村域城镇化就是达到和城市居民一样的生活环境和生活条件，这是村域城镇化过程中的基本要求。《中华人民共和国城乡规划法》《国家新型城镇化规划》等法律和文件出台以后，国家更加重视农村城镇化问题。“以人为本”的新型城镇化规划和建设必须把满足人民“美好生活需要”放在首要位置，这是新时代背景下村域城镇化发展的必然要求，也是村域城镇化今后发展的目标。城镇化水平更多的体现了建设的效果，城镇化质量才体现了使用的效果。

2.2.4评价指标趋同城镇化

村域城镇化在城镇化快速发展的今天，尚处于起步阶段，因此，关于村域城镇化研究的成果不多，而有关村域城镇化评价指标的研究更少。王丹等[7]认为当前主流的城镇化评价指标人口和土地两个指标中，由于非农人口数在村域中基本上是农村人口居多，因此没有人口城镇化这个指标，而是采用土地城镇化评价指标，即农村村域城镇村及工矿用地(C20)占耕地(C01)、园地(C02)、林地(C03)、草地(C04)以及城镇村及工矿用地总和的比例。具体的计算公式如下：

式中：U为村域城镇化率；C01、C02、C03、C04、C20分别为村域耕地、园地、林地、草地和城镇村及工矿各种土地类别的用地面积。王景新等[8]提出用“三化”指标值来评价村域城镇化得发展阶段，即“工业化、城镇化和市民化”(表1)。

表1 村域城镇化“三化”评估指标Table 1 Evaluation index of “three modernizations” about village urbanization

人均地区生产总值的指标值王景新[8]按照工业化成熟期上限与发达期下限取值。农民人均收入和住房面积指标分别按照全国“千强镇”人均收入和全国城市居民人均住房面积取值。

以上几位学者提出的村域城镇化评价指标，基本上是以城镇化水平的评价指标作为参照来开展评价的相关研究，没有区分村域城镇化与城市城镇化，且关注的是村域城镇化的水平，基本没有涉及到村域城镇化的质量。自十九大以来，特别是党中央国务院关于乡村振兴的发展战略和有关指导性文件颁布之后，目前还缺乏对村域城镇化水平和质量评价指标的研究。

2.3 传统村域城镇化与新型村域城镇化质的区别

传统村域城镇化与新型村域城镇化质的区别同样在于是否“以人为本”。“乡村振兴”战略规划村域建设的目标是“美丽乡村”，即不断满足人民对美好生活需要。因此，传统村域城镇化与新型村域城镇化的对比区别明显(表2)。

表2 传统村域城镇化与新型村域城镇化的本质区别Table 2 Essential differences between traditional village urbanization and new village urbanization

3 新时代背景下村域城镇化建设路径设计

改革开放对中国村域城镇化发展起到了积极的推动作用，但一些新问题没有引起足够的重视，乡村转型—城乡融合—乡村振兴—高质量发展成为未来发展的大逻辑、新常态[24]。十九大报告中指出，中国已处于社会主义新时代，社会主要矛盾已由“落后的生产力与人民日益增长的物质文化需要之间的矛盾”转变为“人民对美好生活的需要与不平衡不充分发展之间的矛盾”。报告特别强调，“实施乡村振兴战略”、“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。2018年9月中共中央、国务院共同印发《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》文件，对“三农”问题的解决提供了纲领性的文件，这也是村域城镇化发展的指导精神和纲领性文件。因此，在新时代背景下，继续沿用传统的村域城镇化模式已不符合国家发展的需要。探讨新时代背景下村域城镇化的指导思想、总体目标、发展动力、评价标准、指标体系和发展模式，建设“美丽中国”“美丽乡村”，实现“乡村振兴”发展战略目标。

3.1 村域城镇化建设的指导思想

新时代乡村振兴的指导思想是“深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想”，即满足农村居民对美好生活的需求，达到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村建设要求，把农村建成“安居乐业的美丽家园”和“美丽乡村”。因此，村域城镇化在产业发展的推动下，注重生态环境建设，提高农村居民的收入水平，提升生活质量，建成“美丽乡村”，解决社会发展的主要矛盾。

3.2 村域城镇化建设的总体目标

新时代提出乡村振兴的目标是建设“美丽乡村”，笔者对于该目标的理解是，“农业现代化的生产方式、农村全域化的规划理念、农民市民化的生活方式”。一是农业现代化的生产方式，即“农村一二三产业融合发展格局初步形成，乡村产业加快发展”，实现“农业现代化的生产方式”。这里的农业生产不仅仅是指传统的“农业生产”，而是大范围内的与农业、农村和农民有关的产业。二是农村全域化的城镇化规划理念，是指农村村镇整体规划必须尊重自然环境，全盘考虑，加大生态建设投入力度，建成生态宜居的美丽村镇。三是实现农民市民化的生活方式。市民化的生活方式必构建“城乡统一的社会保障制度体系”，实现农村居民的养老、医疗、失业等险种的普及并得到保障。同时，建成教育、医疗、休闲娱乐等较为完善的村镇基础设施和公共服务设施，加大学校、医院、公园建设的投入力度。

3.3 村域城镇化建设的动力机制创新

村域城镇化发展的动力是关键，产业是城镇化发展主要动力之一。因此，村域城镇化发展必须大力发展产业。“农业现代化的生产方式”是推动农村产业发展的首要条件。目前，中国农村产业现代化程度不高，特别是地势落差较大、经济发展水平较低的西部内陆地区。一是提高生产力水平，加快农村产业现代化进程。提高生产力水平，加快农村产业现代化进程可以为其它产业发展提供更多的劳动力资源；加速土地流转，实现产业规模化发展。二是发展地方特色产业。基于中国农村地域分布广泛，发挥一些地域的气候条件和地理位置等优势，扩大地方经济作物规模，延伸产业链，提高农产品附加值；积极发展民族旅游等特色产业，走可持续性发展道路。三是对接国家和地方产业发展需要，培育和打造农村支柱产业和优势品牌，提升产业的市场竞争力。四是大力发展地方产业，促进经济发展，实现村域城镇化建设以农村自主的建设模式。五是盘活农村固定资产——土地承包经营权。基于国家出台的“土地承包经营权抵押贷款”“三权分置”“农地入市”的相关政策，建立土地流转、抵押市场，盘活土地资产，为农村建设筹集更多的资金。

3.4 村域城镇化的评价标准创新

创新传统的城镇化评价标准。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国城镇化水平以较快的速度增长，但在发展的一段时间内忽略了城镇建设的质量，最主要的体现是评价指标体系基本是以城镇化水平为中心而设置。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》、《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》以及党的十九大报告等指出，必须“以人为本”，为城镇化的建设发展指明了方向。因此，必须突破传统的以“城镇化水平”为评价标准的做法，构建以“城镇化质量”为中心、“城镇化水平”为参考的新型城镇化评价标准，把农村地区建设成为“美丽乡村”，满足农村居民对美好生活的需要。

3.5 村域城镇化的指标体系创新

传统的村域城镇化评价指标基本上沿用了城市城镇化评价指标体系。王景新[8]提倡工业化、城镇化和市民化的“三化”评价指标在十九大报告之后需要进一步完善。首先要求村域实现“工业化”在当前中国农村地区技术、资金、生产力水平等条件不充分、不成熟。屠爽爽等[3]分别提出村域经济发展并不一定需要实现“工业化”。因此，转变观念实现现代化的产业生产方式或经营方式即可。借鉴新型城镇化的指标体系，结合王景新[8]、屠爽爽等[3]的研究成果，笔者提出了村域城镇化水平和质量的共性评价指标体系见表3。

表3 新型村域城镇化水平和质量的共性评价指标分类表Table 3 General evaluation index classification of urbanization level and quality about new village

表3(续)

各种评价指标体系的取值可以参考当地新型城镇化评价指标值，再结合当地农村经济社会发展现状确定数值。

3.6 村域城镇化的发展模式创新

传统城镇化发展模式主要是因为政策、交通发展、产业承接、城镇化等外在动力为主以“被动”的方式进行。这种城镇化发展模式是因为外部发展的需要而进行，其缺陷主要表现为，一是缺乏全域规划理念，缺乏统筹安排；二是容易造成重复建设和土地浪费；三是当外动力不足或是缺失，城镇化发展受到较大制约。要实现村域城镇化可持续发展，必须大力发展村域经济，产业发展始终是村域经济发展的直接动力，也是主要动力。因此，新型村域城镇化发展必须坚持立足当地的实际情况，提高产业现代化程度，发展特色优势产业，促进村域经济发展，形成村域经济发展的内生动力。创造和创新村域经济发展的内生动力尤为重要，也势在必行。当前，“田园综合体”、“农村康养产业”[25]等新兴产业为村域城镇化的发展提供了更多的模式选择。

4 结束语

村域城镇化是农村经济社会发展的必然产物，是实现“乡村振兴”战略的重要阶段，是新型城镇化与村域城镇化协调发展的结果。村域城镇化是一个系统工程，必须以建设“美丽乡村”为目标，以满足农村居民美好生活需要为目的，以创新发展内生动力机制实现可持续性发展为模式，设计“农业现代化的生产方式、农村全域化的规划建设理念、农民市民化的生活质量”的新的“主动”城镇化建设路径，实现城乡一体化发展。