青海省互助县农村土地承包经营权流转存在的问题与优化措施

李文萍

（青海省海东市互助县农村经济经营服务站，青海 互助 810599）

近年来，随着工业化和城镇化建设进程加快，互助县大量农村劳动力外出务工，部分农民在城镇定居从事非农工作，全县农村土地流转呈现出流转数量增加、规模扩大、形式多样、业主多元等特点，在优化农村土地资源配置、解决人地矛盾、适度规模经营、农民增收等方面起到了十分重要的促进作用。但是，当前农村土地流转中仍存在一些不容忽视的问题，有待进一步完善。

一、互助县农村土地流转现状

互助土族自治县是青海省农业大县之一，辖8 镇11 乡、294个行政村、2014 个村民小组，耕地面积6.88 万公顷，承包农户8.33 万户，农业人口36 万人，农业劳动力22.11 万人，占农业人口的61.42%。截至目前，全县农村土地流转累计面积达1.528万公顷，占总耕地面积的22.2%，涉及农户5.79 万户。签订流转合同3.73 万份，签订流转合同面积0.661 万公顷，占总流转面积的43.26%。

按流转方式分。转包（出租）面积为1.345 万公顷，占总流转面积的88.02%；转让面积为0.025 万公顷，占总流转面积的1.64%；互换面积为0.095 万公顷，占总流转面积的6.22%；股份合作面积为0.001 万公顷，占总流转面积的0.07%；其他形式面积为0.062 万公顷，占总流转面积4.05%。

按流转去向分。流转入农户的面积为0.574 万公顷，占总流转面积的37.57%；流转入合作社和家庭农场的面积为0.536万公顷，占总流转面积35.08%；流转入企业的面积为0.179 万公顷，占总流转面积的11.71%；流转入其它主体的面积为0.239万公顷，占总流转面积的15.64%。

二、土地流转中存在的主要问题

1、农民土地流转意识不强

（1）农民有很强的恋地情结

一方面，农民担心土地规模流转后打破了原有的土地界限，经营业主一旦亏损不愿再经营，重新分割怕自己的好地块换成等级差的地，因而不愿意流转。另一方面，农户认为外出务工不是长久之计且收入不稳定，上了年纪还是会回来靠种地生活，到时候流转出去的地万一要不回来生活没有保障，因而不愿意流转。

（2）农民将惠农补贴作为增收渠道

近年来，随国家“强农惠农”政策加强，耕地地力保护、良种、农机购置、蔬菜种植等补贴不断增加，农民担心土地流转出去后享受不到这部分补贴，家庭收入减少，因而大多数农民宁愿选择粗放经营、亲朋邻舍代耕代种、临时转包，甚至不惜撂荒，也舍不得将土地流转出去。目前，大部分农民有“小富即安”的思想，满足于守土经营，自觉流转土地的意识不强，对农业规模经营项目不重视、不支持，阻碍了互助县现代农业的发展。

2、流转不规范致使纠纷频发

（1）土地流转合同不规范

目前，农户间私下土地流转多以口头约定，签订文字协议或书面合同的少，有的即使签订了协议或合同，但不符合土地流转标准合同要求。按照《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，以互换、转让、转包等方式流转的，需当事人双方及时到乡镇土地流转服务中心办理农村土地承包经营权证变更、注销或重新发包等手续，尤其是转让、转包还须经发包方同意。但是大部分农户土地流转时既没有经发包方同意，也没有到乡镇土地流转服务中心进行合同鉴证和备案，更没有办理农村土地承包经营权证变更手续。这为发生土地纠纷埋下隐患，出现纠纷时难以解决。

（2）土地流转程序不规范

一些土地规模经营主体流入多家承包户承包地时图省事，在没有农户委托书的情况下，直接与村委会统一签订流转合同[1]，与政策相违背，容易产生纠纷。

3、流转服务体系不健全

（1）人员和经费没有保障

互助县当前设立了县、乡、村三级农村土地流转服务体系，但是乡镇农村土地流转服务中心没有编制，由乡镇农经人员兼职。由于乡镇机构改革时农经站撤销合并，农经编制缩减，加之农经工作繁杂，很多农经工作人员更换频繁，业务水平参差不齐，致使乡镇土地流转指导、服务工作严重滞后，档案资料整理不规范甚至丢失。村级确定的土地流转信息员一般由村主任兼任，因没有额外报酬工作积极性不高。

（2）土地流转服务和管理比较薄弱

乡镇土地流转服务中心没有专职人员，对土地法规和政策了解不充分，只能承担土地流转数据统计、鉴证合同签字盖章、土地流转资料收集等基础工作，无法进一步提供价格咨询、合同审核、供求信息、纠纷调处等服务。同时，县级尚未搭建土地流转交易市场、土地流转信息平台，没有制定不同区域土地流转的指导价格，无法有效保障土地流转双方的合法权益。

三、土地流转优化措施

1、加强宣传引导，提高农民对土地规范流转的认知水平

大力宣传土地承包、土地流转和农业产业化政策，通过给农民算经济账，引导农民转变观念、提高认识、打消顾虑，主动将土地向农民专业合作社、家庭农场、种植大户等新型农业经营主体集中流转，通过规模化经营实现农业增效、农民增收。

出台优惠政策，鼓励、引导更多新型农业经营主体进行土地适度规模化经营。与农民建立有效的利益联结机制，进行多种形式的联合和合作，如优先为流转农民提供务工岗位，进而实现经营主体和农民的双赢。

2、规范流转行为，降低流转纠纷发生率

规范土地流转合同。指导土地流转双方签订书面合同，使用县级制作的土地流转标准合同文本。

坚持政策原则。坚持土地流转“依法、自愿、有偿、规范”原则，不下达指标、不强制推行，充分尊重农民意愿。土地流转目的是实现农业产业化、规模化经营，促进农民增收，任何组织和个人不得从中截留农户的流转收益。

做好登记备案。县、乡、村三级土地流转服务机构要履行职责，做好对农村土地流转的登记、备案及档案管理，及时掌握本辖区内土地流转情况，依法调节土地流转中的纠纷[2]。

3、不断完善土地流转服务机制

（1）健全土地流转监管制度

加强县乡村三级农村土地流转服务体系建设，配齐工作人员，给村级信息员发放适当的工作补助，促使其履行职责，积极提供有关政策咨询、供求信息、合同审查、合同鉴证、登记备案、档案管理等服务。县级主管部门要做好业务指导、业务培训和监督管理工作，工作中发现的土地流转共性问题及时研讨、制定措施，形成配套的土地流转管理办法。

（2）不断完善矛盾纠纷多元化解机制

县、乡镇政府履行“乡村调解、县级仲裁、司法保障”的工作职责，坚持农村土地承包经营纠纷“调解为主，仲裁为辅”的工作原则，积极发挥县土地承包仲裁委员会、乡镇土地纠纷调解委员会的作用，认真做好土地流转矛盾纠纷排查化解工作。同时，逐步完善、建立规范的土地流转纠纷调处制度、程序，不断提高处理土地纠纷的能力和水平。各相关部门加强沟通协作，构建协商、调解、信访、仲裁、司法等多渠道土地流转纠纷解决工作机制。

（3）建立健全市场机制

充分利用产权改革建立的互助县农村产权交易中心，开展土地分等定级和价格评估工作，探索制定分区域土地流转指导价[3]。

四、结语

在农村土地流转过程中，要坚持政策支持和引导，同时需加强农村土地流转监管，规范农村土地流转行为，发展农业产业化、规模化经营，从而实现农业增效、农民增收与农村和谐稳定发展。