独立学院政策变迁的历史制度主义分析

魏训鹏　吴荣军　阙明坤

摘 要：本研究基于历史制度主义的视角，对独立学院20多年的政策变迁进行了梳理和分析，分析发现：1998年以来，独立学院政策变迁经历了诱致性、强制性与断裂性更替的变迁形态。从变迁路径看，教育逻辑对政治逻辑、市场逻辑和社会文化逻辑过度依赖的初始制度安排使得独立学院始终没能形成稳定的制度模式。公有制多样化的实现形式、学生群体事件以及《中华人民共和国民办教育促进法》的颁布成为独立学院政策变迁的三大关键点。从政策变迁的动力看，从多元力量博弈向政府的强制推动转变、从外源性动力向内生发展动力转变、从混合型体制向市场竞争机制转变的动力机制有助于教育逻辑主导地位的确立。今后，民办高等教育既要进行合法化构建，又要在多样化发展、特色创新、品牌打造方面实现创新，既要追求效率，又要超越效率，重视初始的制度安排，推动民办高校进入合法化轨道，进入高效率的运行状态。

关键词：独立学院;政策变迁;历史制度主义

2020年5月15日，教育部办公厅印发的《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》（以下简称《实施方案》）提出，把独立学院转设作为高校设置工作的重中之重，积极创造条件推动完成转设。在转设过程中，部分省份采取了与职业院校合并转设为职业技术大学的措施，相关学校的学生和家长对此提出异议。浙江、江苏、山东、江西等省份先后宣布暂停独立学院转设为职业技术大学的做法。

尽管独立学院合并转设为职业技术大学通道受阻，但是独立学院的历史使命已经完成，转设是大势所趋。回顾独立学院的产生、发展、改革与探索，实际上是各相关主体（中央政府、地方政府、举办高校、投资方、学生及家长等）基于各自利益而相互作用下的制度变迁过程，是多个主体在基于不同场域、不同制度逻辑（教育逻辑、政治逻辑、市场逻辑等）的基础上的交互作用和多重博弈的组合演进。在此过程中，不同利益相关者的利益诉求交集以不同的政策文本呈现，而当不同利益相关者的利益诉求严重影响高等教育的公益性最大化实现时，政策的边际效益不断降低，不同利益相关者关系就会重新构建为新的模式，这也是独立学院转设的根本原因所在。

本研究运用历史制度主义对20多年独立学院政策的历史演变进行分析，深入剖析其演变的历史与制度逻辑，深刻挖掘政策背后的价值导向和发展动力，以期从复杂的现象中探寻出发展规律和办学经验，为民办高等教育的未来改革提供指导。

一、独立学院政策变迁的历史进程

根据影响独立学院的政策，将1998-2021年的政策变迁划分为三个时期。

（一）诱致性政策变迁（1998-2002年）：独立学院起步探索期

上世纪90年代末，经济的快速发展以及富裕起来的群众对高等教育具有强烈的需求，尽管实施了扩招，但是公办和民办两种制度安排仍无法满足日益富裕起来的人民群众对高等教育产品的需求，外部收益诱致人们改善现有的制度安排，举办高校、地方政府、投资者、考生家庭的积极性汇聚到一起，就创造了“二级学院”。换言之，“二级学院” 能够在矛盾中满足各方的利益，使各方的收益均大于成本。[1]江苏（1998年）、浙江（1999年）两省率先推行公办民助二级学院。这种办学模式的创立很好地实现了高等教育外部利益内部化，本质上是一种诱致性制度变迁。

制度的建构与变迁都需要合法性，合法性的高低决定了组织生命周期的长短。什么时候民办高等教育的合法性得到了确认，民办高等教育就走向繁荣，反之则走向衰落。[2]Suchman认为，合法性是指一种被社会各界广泛接受和认可的社会认知或假设，如果某种行为被其他社会成员认为是合适的、正当的或者符合预期的，那么该行为就是合法的。公办民助二级学院依托举办高校，找到了高等教育组织属性的合法性来源和基础，缓解了新进入者缺陷对组织生存的影响。此外，国有企业市场化改革，国家对民营经济的支持，也为此种办学模式提供了模仿和借鉴。

教育部最初的态度是：对公办民助二级学院，不鼓励，不支持，不推广。后来，有关部门派出调研组了解情况，在所作的利弊分析与趋势判断之中，风险意识和合理合法的部分占了上风。同时认为：公办民助二级学院有利于丰富高等教育资源，有利于加快体制和机制创新，增强高校办学活力，并有利于更好地满足人民群众对高等教育的需求。同时报告对存在的问题进行了详细的论述。这种办学模式汇聚了举办高校的智力优势及适应市场的筹资优势，使得我国高等教育在短时间内得以迅猛扩张，不仅缓解了财政压力，而且有效满足了区域经济发展及老百姓对高等教育的需求，得到了地方政府、举办高校、学生家长的认可和欢迎。

但是这种办学模式也引起了不少争论，未能获得广泛的社会认同。一是作为一种新的办学模式，除了《中华人民共和国民办教育促进法》（2002年版）及其他相关教育法律法规，当时还没有专门针对独立学院的规章制度，但也有人认为，合法性相对于法律的“法”的范畴要宽泛得多，假如法律没有规定就不能逾雷池一步，制度创新根本无从谈起;二是似“公”非“公”，似“民”非“民”，身份属性不清，但也有人认为，此种办学模式兼具“公”的优势和“民”的活力，是中国高等教育发展中的一项制度创新;三是挤压了民办院校的生源，造成了民办高等教育发展的不公平竞争，但也有人认为，当时大部分民办学校的师资、设施无法满足本科层次人才培养，无法提供高质量的教育，相比之下，这是相对最优的制度安排。

（二）强制性政策变迁（2003-2015年）：独立学院整顿规范期

由于无章可循，加之独立学院发展规模迅速扩张，学院内部管理不健全，法人财产权不落实，部分独立学院出现了违规招生、乱收费等问题，举办高校与投资方矛盾不断，很多投资方中途退场，这也是江浙地区的独立学院大部分由举办高校独家举办的部分原因所在。

1.清理整顿（2003-2007年）

2003年4月，教育部印發《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（简称《若干意见》），这份文件在独立学院发展史上具有重要的意义，第一次对这种办学模式的名称进行了统一和界定，第一次表明了“积极支持，规范管理”的原则，第一次对申请者和合作者的办学责任进行了规定等。为有效落实《若干意见》，教育部下发了一系列文件，以提升独立学院的合法性。2003年8月，教育部下发《教育部关于对各地批准试办的独立学院进行检查清理和重新报批工作的通知》，经过清理整顿，取消了100多所独立学院。2004年1月，教育部下发《关于做好2004年普通高等学校招生工作的通知》，对独立学院的招生资格作出规定。2004年9月，教育部办公厅下发《关于做好独立学院本科专业清理备案工作的通知》，对独立学院专业设置工作进行了规定，改变了举办高校自由开办专业的状况。2004年11月，教育部下发《关于对独立学院办学条件和教学工作开展专项检查的通知》，对批准或经检查清理后确认的249所独立学院进行检查，进一步加强教学基本建设，改善办学条件，规范招生管理，提高教育质量。2005年2月，教育部下发《关于做好2005年普通高等学校招生工作的通知》，对独立学院的招生宣传、招生录取工作进行了规定。针对部分省市独立学院招生中出现的问题，2005年2月，教育部又专门下发了《关于加强独立学院招生工作管理的通知》，对招生工作提出了极为具体的要求，措辞严厉，表明了国家对整顿独立学院招生的决心。2005年3月，教育部发布《关于独立学院办学条件教学工作专项检查情况及有关问题的通报》，责成个别省份教育行政部门对办学条件不达标，申办方和投资方未尽职责，违规招生、乱收费等问题进行整改。2006年4月，教育部办公厅发布《关于对普通高校、独立学院办学条件等有关问题核查情况的通报》，对办学条件不达标的44所独立学院提出了处理措施，对资产未过户的189所独立学院进行了通报批评。

2.规范验收（2008-2015年）

经过前期的清理整顿，独立学院设立、招生等工作相对规范，但是独立学院的内部治理、办学条件仍存在一些问题。2008年2月，教育部发布《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》），为贯彻落实《办法》，教育行政部门接连出台相关配套政策。2008年4月，教育部学位管理与研究生教育司下发《关于审批独立学院为学士学位授予单位工作的通知》，组织开展对独立学院获得学士学位授予资格的审批工作。2008年4月，教育部办公厅下发《关于做好2008年独立学院招生简章审查工作的通知》，规定自2008年起招收的学生，符合相关条件的授予独立学院的毕业证书和学士学位。2009年2月，《教育部办公厅关于编报省级〈独立学院五年过渡期工作方案〉的通知》对五年过渡期的考察验收、转设等作出规定。2011年7月，教育部发展规划司下发《关于上报独立学院五年过渡期工作进展情况的通知》，要求各地上报独立学院五年过渡期工作进展情况，以了解和推进独立学院规范工作。2013年2月，教育部发展规划司下发《关于上报独立学院规范工作进展的通知》，要求对照目标标准寻找差距，制定有针对性的改善措施和时间表，做到“一校一策，一问题一措施”。

这一时期，按照“积极支持，规范管理”的原则，对独立学院进行了清理整顿和规范管理，其办学规模不断扩大，规范设置不断推进，结构布局不断优化，部分独立学院迁址办学改变了本科高校大量集中在中心城市的状况，增强了高校对区域经济发展的支撑，优化了高等教育的布局，但是由于“校中校”型的独立学院的存在，使得学校属性不够清晰，常被视作母体高校的附属体，趋同性合法机制使得独立学院缺乏创新。虽然“合作”型独立学院的举办方、投资方办学协议签订规范，责权利明晰，但是由于市场逻辑和教育逻辑的不一致，举办方和投资方不断争夺学校控制权，矛盾重重，严重影响了教学质量和后续资金投入。由于“校中校”型和“合作”型两种独立学院各有优劣，加之“先发展后规范”的特点，两种模式的独立学院都没有完全贯彻《若干意见》和《办法》及相关规定，相关办学主体利益的博弈使得政策执行力度不大。

（三）断裂性政策变迁（2016-2021年）：独立学院转设改革期

《中华人民共和国民办教育促进法》（2016年修订版）提出营利性和非营利性的分类管理原则。2017年1月，《教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》提出，对布局合理、条件具备、办学行为规范的独立学院，鼓励按照普通高等学校设置程序，申请转设为独立设置的本科学校。2018年12月，《教育部办公厅关于做好2018年度高等学校设置工作的通知》提出，坚持把独立学院转设摆在高校设置工作的首要位置，各地要逐一梳理、系统分析本地区每所独立学院的办学实际情况，坚持分类施策，制定独立学院转设的时间表和路线图，积极推动独立学院能转快转、能转尽转。《民办教育工作部际联席会议2019年工作要点》提出，要全面摸清独立学院发展情况，深入分析各类举办和发展模式，研制《深化独立学院改革发展的指导意见》，明晰独立学院发展的路径和政策，深化独立学院体制改革，促进其健康发展。2020年5月，《实施方案》提出，到 2020 年末，各独立学院全部制定转设工作方案，同时推动一批独立学院实现转设，并提出“转为民办、转为公办、停止办学”的转设路径。2021年4月7日，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》提出，公办学校举办或者参与举办非营利性学校，不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益。

随着 “分类管理”“不得以品牌输出方式获得收益”等规定施行，“合理回报”制度安排面临着合法性危机，同时，被业界质疑 “假民办”身份也给独立学院带来持续的外部舆论压力。自2008年东北4所独立学院转设以来，截至2021年5月，还有158所没有转设。从转为普通民办高校的发展态势来看，虽然个别学院出现了生源质量下降、上线率不足等问题，但总体情况良好，在人才培养质量提升度、内部治理完善度、办学基本条件改善度、外部资源获取能力强化度以及社会声誉评价提高度5个方面都有了显著变化[3]，这说明经过一段时间的发展积淀，独立学院已具备独立办学的基础，同时也提升了人们对于民办高校人才培养质量的认可，进一步加大了教育行政部门推进独立学院转设为普通高校的决心。当独立学院全部转设，我国民办高等教育将进入新的平衡发展期。

二、独立学院政策变迁的路径分析

通过对办学历史的梳理，独立学院政策呈现出诱致性、强制性与断裂性更替的变迁形态。由于新进入者劣势存在，独立学院从一开始就不断进行合法性的建构，尽管经过政策不断强化、修补、完善，独立学院仍然没能发展为成熟、独立的办学形态，这主要源于独立学院初始制度安排的路径依赖、关键节点的事件以及外部环境的变化。

（一）路径依赖

1.政府的理性选择

这里的政府分为中央政府和地方政府，中央政府主要指由国务院以及教育部等中央机关所组成的政府机构。中央政府作为国家权力的中心，代表公共利益，谋求教育的社会效益最大化。在独立学院制度变迁的过程中，中央政府不仅要关注国家整个高等教育的发展与提升，实现公共治理目标，同时也要兼顾中央各部门、省级地方政府的目标和利益。这是因为在政府内部，存在拥有多重目标和不同利益诉求的各个部门机构。很多民办教育政策的决定和推行是在各个部门间的相互作用和制约下实现的，有时候不同政府部门间的目标、利益和政策规定是不一致的，甚至是相互矛盾的，如轉设中的国有资产处理、税费减免、土地使用等问题。《办法》颁布后的5年时间里，为何大部分省份对独立学院转设积极性不高，有时用简单的工作或价值评判并不能说明问题。实际上各省情况不一，发展不均衡，国家统一要求与多元办学实践之间很难完全契合。中央政府在推进独立学院转设，期待更多教育创新的同时，又要防范教育改革带来的风险，例如对转让过程中的财务、国有资产进行监管，并严密关注因转设引发的社会事件等。

地方政府的行为处于一个复杂的制度组织结构当中，受组织激励机制和环境的影响，地方政府行为既要符合上级政府制定的政策要求，又要兼顾自身的组织利益和个人利益。由于压力型体制、向上负责的激励机制的存在，同时，为了获取更多的高等教育资源，地方政府对来自中央政府的命令表现得颇为“敏感”，有时必须在最快的时间内作出反应。自高等教育实施“三级管理体制”以来，地方政府获得了地方高等教育举办权和管理权，但同时承担了高等教育拨款、发展规划、运行管理等责任。地方政府不仅要负责落实国家政策，同时又要负责区域内教育发展和稳定工作。在独立学院制度变迁中，地方政府会对独立学院政策进行成本和收益分析，以实现组织利益和个人利益的最大化。所以，地方政府有时会在执行政策上偏离中央政府的预期目标，陷入制度变迁的“执行困境”。在转设过程中，个别省份起初抱着侥幸心理观望，而当《实施方案》将转设情况纳入“省级人民政府履行教育职责评价”后，独立学院转设工作明显加速推进。

2.举办高校的理性选择

尽管《办法》强调独立学院要有合作方，但是由于初始的制度安排已经形成，在办学质量不断提高和内部治理有序的情况下，刻意引进合作方，许多举办高校对此动力不足。

举办高校具有学术型、行政性和产业型等特征，是一个具有多种形态的组织。在独立学院转设制度安排中，部分举办高校认为，通过举办独立学院争取到一部分经费，对于地方政府和举办高校而言都是双赢的事情，加之转设后，原属举办高校的部分师资和管理人员要进行安置，转设的成本相对较高。所以，尽管教育行政部门发布了一系列政策促进独立办学，但是举办高校总是基于各种理由，不断强化“利益维持”。有的举办高校认为，经过前期的投入和管理，独立学院现在要独立出去，除了日常“管理费”，“分手费”亦在清理之中。但也有举办高校认为，通过举办独立学院也获取了不少的收益，与投资方也有过“蜜月期”，“扶上马送一程”的姿态可能与学术团体的身份更为接近。

3.投资方的理性选择

独立学院投资方往往具有房地产、建筑、教育投资等行业背景，在办学过程中，有的举办者已经回收了成本，并且获得了不少的收入，经过多年的发展，获得了其他民办学校难以企及的办学资源，尤其是获得了本科学院的办学权，这是其他民办高校花费十几年甚至更长时间的奋斗才能获得的权利。

独立学院不但受教育规律和社会规范的制约，也受到市场利益最大化的影响，也就是投资方既受到合法性的制约，也追求效率。投资方既有实现个人理想的价值追求，同时又有获取利益的办学动机;既有教育家的责任担当，又有企业家的创新精神，但也有一部分投资方精于算计，利用举办高校的信誉或资源贷款办学，将投入的开办资本和建设成本变成学校的债务，实际上企业未投入任何费用。教育需要市场，但是教育不能市场化。当外在制度不健全，制度供给不足时，机会主义就有可能滋生，进而突破制度边界寻求利益，这也是社会在对民办教育给予支持的同时，又对其办学的规范性表示质疑的原因。所以，教育不可能完全推向市场，而是要通过政府的政策和法律的理性建构，降低市场的“腐蚀性”，避免出现用市场的逻辑来替代教育的逻辑。

4.学生及家长的理性选择

受传统文化的影响，无论是学生家长还是用人单位往往注重高等教育的学历品牌，上好大学意味着将来获得更好的工作，有更高的社会地位，无论你承认与否，高考就是一个筛选机制，总体而言，学生就读学校的层次与日后所处职业阶层具有很大的关联度，当然其中不乏逆袭的人才。作为学生及家长，尽管投入费用（全成本）高于公办高校学生，但是获得了与公办大学一样的师资和教学服务，通过四年的学习获得本科层次的证书，可以改变和提升高等教育场域内的位次，实现文化资本向经济资本和社会资本的转变。

对于独立学院转设为民办高校或职业技术大学，部分家长及学生的内心很不情愿接受。在独立学院与高职院校合并转设为职业技术大学的进程中，尽管教育行政部门再三强调“老人老办法，新人新办法”，确保学生权益不会受到影响，可学生及家长依旧担心被贴上职业本科的标签，影响未来的职业发展。相信，随着民办高等教育办学质量的提升以及国家对职业教育的综合改革，家长及学生通过制度学习会逐步改变对民办高等教育、职业本科文化符号的价值判断。

（二）关键节点的重要作用

历史制度主义认为，关键节点被视为特殊的历史时间点，在此发生的重大事件，会出现历史“否决点”上制度的断裂现象，导致行动者调整或革新原有制度。[4]

第一个关键性节点：1997年，亚洲金融危机来袭，我国经济发展受到影响，下岗工人不断增加，大学生就业困难，公办高校受办学资源限制，扩招难以继续进行。党的十五大（1997年9月）首次提出了坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展。党的方针政策为高等教育市场改革提供了政治方向和理论依据，吸引社会资金办学成为政府的重要考量。《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》（1999年）指出：“进一步解放思想、转变观念，积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局。凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆试验。在发展民办教育方面迈出更大的步伐。”

第二个关键节点：2004年，个别省份独立学院违规招生，在社会上造成了极坏的影响，以及后来个别独立学院因学位颁发引发了学生群体性事件。为总结办学经验，规范管理，2008年教育部发布《办法》，随后提出五年过渡期方案，為独立学院未来规划路径，后期参照《普通本科学校设置暂行规定》以及《普通高等学校基本办学条件指标（试行）》，提出独立学院达标要求，要求省级教育行政部门督促独立学院规范办学。

第三个关键节点：《中华人民共和国民办教育促进法》（2016年修订版）出台以及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（2018年8月）发布，提出了民办高等教育发展方向和管理原则，加快了独立学院转设的步伐。

第一个关键节点打破了民办高等教育缓慢发展的历史进程，使独立学院办学模式得以出现，并迅速发展。第二个关键节点促使政府对独立学院清理整顿，规范验收，使其走上独立办学的道路。第三个关键节点更加坚定了教育行政部门对独立学院转设的改革。第二个关键节点与第三个关键节点具有一脉相承性，这是因为《办法》提出独立学院要在五年内完成转设。但五年内真正转设的独立学院并不多，于是教育部2020年再次发布文件进行推进。

三、独立学院政策变迁的动力分析

独立学院是一种具有多种办学主体的“混合”组织，不同的主体具有不同的主导逻辑（表1），不同主导逻辑的合力决定着制度变迁方向及其历程。在不同的发展阶段，受主体活跃度和事物成长内在规律的影响，这种合力表现出不同的结构和运行规律。独立学院转设的目的就是要减少教育逻辑对政治逻辑、市场逻辑、社会文化逻辑等的过度依附，确保教育逻辑在民办高校占主导地位，只有教育逻辑占主导地位，高等教育的本质属性才能不断得到凸显。

（一）从多元力量博弈向政府的强制推动转变

独立学院发展多重逻辑之间既存在着利益的契合点，也存在着矛盾和冲突。因受多重制度逻辑的动态制约，独立学院发展到现在也未能形成稳定的制度模式[5]，如果独立学院的转设完全依赖于这些逻辑的相互作用，以及受这些逻辑限制和促动的相关行动各方权力博弈的影响，那么独立学院转设将很难彻底贯彻落实。

路径依赖理论认为，一旦制度变迁进入某一条路径，它将沿着该既定的路径一直发展下去，即使这一条路径可能是低效率甚至是无效率的。[6]在独立学院整个发展期间，地方政府、举办高校、投资方等办学主体力图通过讨价还价使独立学院的制度安排和政策制定有利于自身发展，这种讨价还价或出于维护既得利益，或源自制度路径依赖。政府尽管进行了强制性的安排，对存在的问题进行清理整顿，使其规范办学，但是受多重逻辑的演化发展及办学主体不同利益诉求的影响，相当数量的独立学院依然没有越过合法性临界值，诸如资产过户、法人治理、办学条件达标等，这也是此种办学模式最终走向消亡的重要原因。

为迎合政策关于合作办学的规定，“校中校”型独立学院的举办高校采用了变通上报材料或以校内企业（基金会）为合作方等策略。2019年有关数据显示，全国有116所独立学院没有实现资产过户，这是因为如果过户到独立学院（定性为民办高校）的名下，有国有资产流失之嫌，投资方担心过户后相当于捐赠而且不能再用作抵押。在法人治理中，独立学院产权的模糊性导致了法人治理结构难以实现利益制衡，一种表现为举办高校完全的管理，另一种表现为董（理）事会被出资人及其家族所控制、垄断。

权力中心的制度创新能力和意愿是决定制度变迁方向的主导因素。[7]为保持政策的整体性和权威性，中央政府只能以更强大的行政力量进行干预。事实证明，当制度变迁出现拐点时，以行政手段推动市场化进程比市场主体的自由演进成本更低、收益更大、时间更短。此次转设工作快速推进，主要得益于《实施方案》提出的惩罚性措施和激励性机制，相比《若干意见》和《办法》更具可操作性。

（二）从外源性动力向内生发展动力转变

在起步探索期，独立学院通过嫁接或借用母体高校的办学资源，建立了高效的组织运行机制，大大提高了办学效率，实现了低投入、高起点的范围经济。独立学院很多活动（交易）是在举办高校框架内完成的，交易成本相对较低，虽然部分独立学院名义上是民办学校，但私底下，大家还是一家人，很多问题相对容易协商解決。在学校与外部的关系上，独立学院可借助举办高校的现成社会资源渠道，与政府相关部门、企业等协调无需花费太多的成本。

随着独立学院发展壮大，独立学院与举办高校之间的交易成本不断上升。一是举办高校招生规模扩大，公办高校强化了绩效考核，学校的治理能力和治理水平不断提高，教学资源的使用效率和频率不断提升，使得举办高校的沉淀资源、通用资源等可供独立学院使用的数量和机会不断减少。二是举办高校增强了成本和核算意识，彼此之间的协同成本不断增加，交易成本也不断增加。三是举办高校加大了对独立学院反哺母体高校的要求，独立学院与举办高校教职工的待遇差距不断缩小，在独立学院工作的管理人员和教师工作积极性不断降低。科斯指出，市场和企业是两种不同的组织劳动分工方式（即两种不同的“交易”方式），企业产生的原因是企业服务劳动分工的交易费用低于市场组织劳动分工的费用。当独立学院过度依附于举办高校资源，缺乏独立的办学硬件设施，不但要支付高于市场成本的费用，而且失去了造血功能，内生动力不足，急需体制机制改革，即转设为独立办学实体。

在独立学院的内部治理中，趋同机制使得独立学院教育教学缺乏创新性，未能有效消除学科、专业壁垒，未能真正走出传统制度的路径依赖，未能有效适应新一轮产业变革和科技革命发展对人才的需求，人才培养仍局限于传统知识的灌输和模式效仿。独立学院发展现状要求尽快在产权、管理、人事、财务等方面与母体高校“划清界限”，真正发展成为自主运转的高校。如果转设为公办高校，可遵循高等教育体制内发展逻辑;如果转设为民办高校，可建立起适应民办高校发展的高效机制，在办学理念、运行机制、组织结构、人事和薪酬改革等方面改革创新，将微观主体的活力引致到符合教育发展规律的发展趋势中，同时做好与社会经济发展对人才需求的有效对接，培养适合市场和产业需求的应用型人才，实现民办高等教育的创新发展。

（三）从混合型体制向市场竞争机制转变

独立学院的发展壮大得益于“公”和“私”混合性制度设计，集中体现为“民、独、优”发展原则，但是这种混合性发展模式所附带的多重逻辑及利益博弈也制约着独立办学和后续的制度创新。

由于历史的原因，我国民办本科高等教育发展缓慢。独立学院转设为民办本科高校，充实了民办本科高校的力量，使得民办本科高等教育市场进一步壮大。民办高等教育走出了公办教育为获取财政经费不得不面向政府办学的老路，面向市场办学将使办学主体更具活力和主动性，通过竞争机制达到优胜劣汰，使教育资源得到合理配置，向市场获取更多的资源与向社会输送更好的人才将成为民办高等教育的生存法则。未来，围绕业绩或办学质量形成的竞争机制将成为民办高等教育制度创新的重要推动力。同时，竞争机制也可以避免合法化机制对高校的趋同影响，民办高校在特色打造和多样化发展方面具有天然的优势。

为了使竞争造成有利的结果，要求参与者共同遵守统一的规则，合法的规则可使民办高校形成良好的组织生态，可防止利益的固化和资源的沉淀，良好竞争机制的建立是合法性机制不断形成、不断深入的过程。同时，竞争机制也是效率机制在组织层面的延伸，竞争是为了更好地提高办学效率。

四、独立学院政策变迁的反思与启示

（一）以历史的眼光正确评价独立学院的发展

任何事物的发展都应放到当时的历史背景中全面、客观地去评价。公办高校如何引入市场机制进行改革，充分释放高等教育生产力，没有现成的经验可供借鉴，如果对整个公办高等教育实行改革，其风险和成本难以衡量，最好的办法是进行体制外改革。独立学院为公办高等教育进行市场化改革提供了窗口，缓解了体制待遇和市场回报之间的矛盾，使得教师兼职、干部创业合法化，公办高校的专业教师、干部到独立学院任教任职的积极性曾一度高涨，这与当时部分公办高校人事改革的艰难和教职工的消极疲软形成了鲜明的对比。独立学院的发展除了满足家长及学生的高等教育需求，也有效满足了经济发展对本科人才的需求，同时也推动了高等教育大众化向普及化的迈进。2004年3月，国务院转批教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》，鼓励社会力量与普通高等学校按民办机制合作举办独立学院，实现社会创新活力、资金资源与现有优质教育资源的有机结合，有效拓展了民办高等教育的发展空间。所以，在当时历史背景下，有学者称独立学院创办是中国高等教育发展中的制度创新是有依据的。不仅如此，从《若干意见》中的“独立学院是新形势下高等教育办学机制与模式的一项探索与创新”到《办法》中的“独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属公益性事业”，都为独立学院进行了定性。但也有学者指出，很多的时候，独立学院更像是一个利用高校皮囊包裹的投资项目，其志在盈利，育人只是副产品，因而以功利化包装为要，而疏于对教育规律的探索，因而总体上与教育的初衷和目标南辕北辙。[8]对此，我们既要看到独立学院的 “趋利”，又要看到独立学院的“收益”;既要看到当时部分公办高等教育运行的低效率，又要看到独立学院面向市场办学所产生的活力。盈利性和高等教育的应然价值之间的矛盾来源于独立学院的多元主体和多重逻辑的现实碰撞，这是高等教育面向市场办学的一种尝试和难以回避的发展历程，独立学院的转设本质就是要回归教育逻辑，没有独立学院20多年的改革发展，不可能有今天的转设改革。

（二）民办高校合法性机制建构既要求同，也要存异

制度环境中的合法性产生一种激励，迫使或诱使市场主体去接受和采纳社会上认可的做法和形式。民办高校在实现合法性的同时，也面临着相同的诱因和压力，极容易采取相同或相似的策略、组织结构等，最终形成“组织趋同”。迪马久和鲍威尔认为，导致组织趋同主要有强制机制、模仿机制和社会规范机制。强制机制迫使组织不断地接受制度环境的约束，容易导致民办高校教育制度模式雷同;模仿机制可减轻民办高校的动荡，避免受到环境的冲击;规范机制容易导致形成相同的课程设置、专业学习、学业考核等，使高校的人才培养千校一面。组织的趋同会导致组织无效率，使组织失去竞争力。经过20多年的发展，独立学院与举办高校的运行机制不断趋同，失去了“窗口与试验田的作用”，走向合法性的反面。

公办高校的趋同主要来源于政府的资源配置及其评价体系，而民办高校的资源大部分来自市场，受制于政策评价的影响较少。创新是民办高校的核心灵魂，民办高校创新发展的关键在于微观主体的动力与活力，关键在于建立面向市场的激励机制、约束机制，探索将改革的收益外溢于改革者，让物质保障、职位晋升和学术探究相结合的机制，以激发民办从业者内部的潜力，在多样化发展、特色创新、品牌打造等方面实現突破。为实现民办高校的合法性机制，还可以围绕学院的发展愿景、办学理念，整合社会资源，由传统被动适应向主动探索转移，在叙事、讲故事和印象管理等方面进行合法化渠道创新。

（三）民办高校既要注重合法性，又要考虑经济性

合法性逻辑与效率逻辑相对应，是构成合法性机制的思维起点。民办高校的组织制度、组织战略、组织结构既要考虑合法性，更要考虑经济性。

利益的实现不是随心所欲的，高等教育的组织属性决定了民办高校不可能以利益最大化为目标。合法性机制既是生存的基础，也是组织利益实现的保障机制。民办高校只有获得合法性，才能获得更多可持续的利益。办学者要敬畏教育之道，自加压力，苦练内功，以优质教育产品赢得市场认可。

独立学院转设为民办高校，举办者相对固定，而且这些办学者具有资源配置的最优化意识，能创设灵活机制，降低交易费用，提升办学效率，这是相对于公办高校而言的一大制度优势。民办高校的组织特性在于公益性和效率性，追求效率是其重要的行为逻辑。民办高校既要秉承效率，又要超越效率，高等教育组织本身并不是一个简单的效率机器，不是一个全部制度化的组织，在很多情况下受社会规范、教育规律所约束。如果民办高校的行为有悖于社会公认的做法和事实，就会出现合法性危机，这是因为任何组织必须与社会环境进行能量与信息的交换交流，要不断接纳外界公认或赞许的形式、做法或社会事实。效率不是社会承认的基础，效率并不需要得到组织外人们的赞许，不需要通过人们的主观评价而发生作用。同样地，追逐个人利益可能为社会所接受，但不会得到他人的好评。效率机制要有利于办学质量的提高，有利于资源的优化配置，从而获得公众更多的信任，提升合法性地位。

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（责任编辑 黄铭钊）