党政关联与双重“经纪人”：城市基层治理中的居委会

方长春

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2021）11-0020-08

在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记再次强调要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展。居委会作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，无论是在加强基层政权建设中，还是在基层社会治理中都发挥着积极的作用。在新发展阶段，如何贯彻新发展理念，进一步发挥居委会这一重要的治理主体的治理效能，是创新社会治理体制不得不考虑的问题。

自中共十八届三中全会提出创新社会治理体制以来，治理这一理念得以广泛传播。在中共十九大提出要打造共享共建共治的社會治理格局之后，十九届四中全会又进一步指出，要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。这些实际上都强调多元主体共同参与社会治理的重要性。作为基层最为普遍的组织形式，居委会显然是最为重要的治理主体之一，在国家日益强调社会治理重心下移和加强基层党建的背景下，居委会在基层社会治理中的作用越来越重要。尽管居委会在基层治理中的作用及成就不容忽视，但作为一种组织形式，其角色困境一直存在，主要表现为负担过重、行政化色彩突出、群众对居委会认同度不高、对居委会组织的公共事务参与意愿低下等。导致这些问题的关键在于，作为治理主体的居委会与其他治理主体之间的关系及其权责边界不明确。在社会治理创新的背景下，如何定位居委会的角色得到了社会各界的普遍关注。从学术讨论的角度来看，以往研究主要从国家与社会关系的角度出发，以全能主义、多元主义和法团主义及其转变来理解中国的基层治理，并试图厘清政府和社会的关系。有关国家与社会关系的思考也在一定层面上影响了基层的改革和实践创新，但如后文所述，众多基于去行政化和“减负”的改革探索，其效果并不突出，居委会依旧难以有效摆脱沉重负担，居委会在多元主体共享共治的格局中依旧面临着多重尴尬。

以往研究中最具影响的国家—社会的分析视角（或“行政—自治”二元解释框架）在定位居委会的角色时，往往容易导致非此即彼的结果，认为长期以来居委会更倾向于“国家”一侧，并指出这是居委会之所以行政化的原因，进而强调居委会应凸显其自治属性。按照这一分析思路，居委会的“减负”或改革的方向是让居委会更多地倾向于“社会”一侧。而改革和“减负”的常见做法或者是规范“政府”行为清晰居委会与政府的关系，或者是将更具“社会”属性的组织或机构附加于居委会，以此来凸显居委会的群众性和自治性，或者是在社区增设新的治理主体以分担原本由居委会承担的行政性事务，进而有助于居委会“剔除”其行政性。这一常见的分析思路忽视了居委会这一中国特色的组织形态的本质属性，由其所指导的改革实践或尝试，效果有限。本文基于历史回溯指出，尽管群众自治性是居委会的突出属性，但居委会同时又具有党政关联属性。居委会的党政关联属性具有历史必然性和现实存续性，是由居委会的“出身”和发展过程所决定的，同时也是现行政治体系下居委会组织不可剔除的本质属性。强调居委会的党政关联属性，并不意味着居委会就必然会倾向于“国家”一侧，或干脆将其纳入行政体系。如何在不回避、不改变居委会的党政关联特性的基础上重新思考居委会在基层社会治理中的角色定位，并且同时保留其自治属性？如何在党政关联的这一前提下理顺居委会与基层政府及其他社会治理主体之间的关系？基于居委会的双重属性，本文借用了“经纪人”这一经济学概念的“居间性”含义，提出了双重“经纪人”的概念，以理清居委会在面对基层政府及其派出机构、居委会作为群众自治性组织面对社区居民以及其他治理主体时的角色关系。

自中共十八届三中全会以来，推进国家治理体系和治理能力现代化被提到战略高度，而作为国家治理重要方面的社会治理，其治理体系和治理方式的改革与创新成为基层治理实践和创新的重要内容。其实在社会治理理念提出来之前，居委会就已在基层社会治理中发挥着重要的作用，特别是单位制消解之后，居委会在城市基层社会治理中的作用愈加突出。在创造共建共治共享的社会治理格局、推动实现社会治理现代化的背景下，居委会作为基层治理重要主体之一，其角色定位及其与其他治理主体之间关系的明确化，不仅制约着居委会这一组织形式自身治理效能的提升，而且制约着基层社会治理格局的完善。一直以来，居委会在基层社会治理中的角色定位、职责与权限，以及居委会与地方政府及其他社会组织的关系，得到了普遍关注，并且也是基层社会治理实践中不断探寻的问题。尽管经历各种形式改革尝试，居委会在实际运行过程中依然存在着这样或那样的问题。

1.“行政化”的角色困境

根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法（2018修正）》（以下简称“居民委员会组织法”），居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。从法律界定上来看，居委会不同于政府组织，它具有自治性和社会性。然而在城市社区治理实践当中，居委会肩负着大量由地方政府及其派出机构安排的行政性事务，也是一个不争的事实。其结果是居委会在实际工作中经常遭遇“身份不明”的困境，“行政整合过度与社区自治能力不足”日益成为城市基层社会秩序建构的现实困境。概况而言，居委会行政化表现为以下几个方面：其一，承接行政事务数量庞杂。一项针对北京市的调查显示，由党政机关职能部门、群团组织下派给社区的行政事务达221项，另一项针对社区的调查则显示，居委会承担的行政事务多达286项。其二，对接政府职能条口众多，即所谓“上面千条线，底下一根针”。其三，由于对接条口众多，居委会受到多重监督和问责。其四，居委会运行所需资源对政府的高度依赖。从居委会日常工作形态上来看，如学者概括的那样，行政化使得居委会工作表现出“职能行政化”“成员公职化”“工作方式机关化”“运行机制行政化”“权力行使集中化”等特点。

居委会运行过程的行政化使得其表现出政府组织的特点，甚至如学者指出的那样，表现得更像是基层政府在社区的执行机构，这使得居委会的自治性被压制，社区居民自我管理、自我教育、自我服务职能难以得到充分凸显。居委会介于政府和居民之间，本质上来说是党和政府联系人民群众的桥梁，但运行过程的过于行政化加上居民对居委会自治性的认同度低，使得居委会成为夹在政府和居民之间的一种尴尬角色，往往要“两端讨好”，而又经常“吃力不讨好”，其结果是多数居委会在实际运转过程中不堪重负，或“疲于对上”，且常常“无暇顾下”。一些居委会在压力之下不得不采取变通的策略来加以应对，譬如采取弄虚作假、搞形式主义乃至欺骗的办法应付上级。

2.居委会“去行政化”和“减负”的经验尝试

基于居委会的现实困境，近年来有关居委会去行政化和“减负”的实践探索并未停歇过，主要有两种做法：其一是培育或设立新的治理主体以分担社区事务，其二是规范基层政府及其派出机构与居委会之间的关系以明确居委会的权责边界。

就培育和设立新的治理主体而言，在2000年之后的一段时间，随着专业社会工作和各种类型的社会组织逐步兴起，设立“社区工作站”（有地方称“社区事务工作站”“社区公共服务工作站”“社区服务中心”）成为一些地区常见的做法。设立社区工作站的初衷是解决社区居委会行政化的问题，通过设立社区工作站的方式将原本由政府下派给居委会的行政性事务交给社区工作站或类似机构，进而实现居委会的“减负”。然而事实表明这一做法效果有限。譬如对上海一些社区的调研发现：“政府设立‘社工站’为居委会减负的探索不仅没有实现其预期目标，反而还在一定程度上遭到了居委会的反对和抵制，居委会不仅排斥社工站，还出现了居委会与社工站抢活干，最终导致社工站‘没活干’，而居委会的负担再次加重的现象”。此外，也有研究指出，“居站分离”不仅效果有限，而且还会导致居委会的地位迅速下降，甚至被边缘化。从日常管理、资源获取以及人事安排上来看，“社区工作站与社区居委会之间的关系是政府工作机构和群众自治组织的关系”。瑏瑠这意味着社区工作站的出现使得居委会与政府之间除了街道办事处之外，又多派生出了一层机构，这不仅与精简机构的改革诉求相悖，也增加了行政成本和组织间的协调成本。

除了设立社区工作站的做法之外，随着社会组织的发展，通过购买服务的方式，基层政府将一部分原来由居委会承担的职责分流给专业的社会组织。这无疑有助于社会组织这一治理主体的发育、成长并在基层社会治理中发挥作用。但从居委会解困的角度来看，通过购买社會组织提供的服务并不能有效地为居委会减负，甚至还会增加居委会的负担。由于社会组织的发展在数量和质量上都存在一定的问题，居委会往往还要协助民政部门、街道等对社会组织进行培育和日常管理，这反而增加了居委会的负担。此外，行政化使得居委会也具有高度的政府依赖性，而当前大多数社会组织也主要依赖政府资源（自我造血功能低下），由此社会组织与居委会在一定程度上形成资源的竞争关系，社会组织的存在反而在一定程度上“侵蚀”了居委会的资源。

2010年以后各地开始设立市民服务中心（政务服务中心、便民服务中心、社区综合服务中心、社区行政事务受理中心），通过“一站式”窗口服务的方式来提供公共服务。这一做法实际上与改革街道办事处职能、提升政府服务和行政管理效能有关。由于居委会行政化主要与街道下派众多服务与管理事项有关，通过设立市民服务中心的方式弱化街道办事处的公共服务和行政管理职能，似乎有助于居委会的减负和去行政化。然而正如有学者指出的那样，由于长期依赖使然，街道办撤销反而使得居委会“无从适应”。一些实地调研发现，撤销街道办以后，“基层社区可以动用的资源有所增加，政府的服务功能有所增强，但是居委会的行政化倾向依然存在，工作人员的任务依然繁重，居民自治水平依然不理想”。

居委会“去行政化”和“减负”的第二种常见做法是“清单制”和“准入制”。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《意见》），其目的正如《意见》指出的那样：“进一步明确地方各级政府工作部门职责权限，大力推动简政放权，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政”。同年，民政部、中央组织部联合发布《关于进一步开展社区减负工作的通知》（民发〔2015〕136号）。在上述背景下，各地也纷纷出台《基层群众自治组织依法履行职责事项》《基层群众自治组织协助政府工作事项》等相关文件以规范基层政府及其职能部门与居委会的关系。清单制和准入制无疑有助于居委会的减负，但在实际运行过程中也存在众多问题：其一，基层政府和职能部门通过变通的方式（如领导批示或打招呼）将行政事务下沉到社区;其二，社区经常会面临各种突击性、临时性的行政任务，从而使得日常工作上升到政治任务的高度，这就使得社区行政准入制在实践中会遭遇边界模糊与政治传导的挑战;其三，区级民政部门一般是准入的行政审批机构，其统筹协调的权能相对较为有限，在面对一些强势部门要求工作任务进社区时，有时也显得无能为力;其四，针对行政准入的核查问责机制相对缺乏。

2019年5月中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，自此党群服务中心在各地兴起。基层党群服务中心的兴起不仅在于强化基层党建，同时也是强化创新社会治理过程中党的领导的一种体现。“党建引领”毫无疑问有助于党和国家对基层社会的调控能力。在具体实践层面，由于基层工作人员和事务的交叉性、关联性，居委会的角色定位看似变得更加复杂，但如后文所述，这恰恰凸显了居委会的党政关联性。

回顾近年来的改革实践，尽管关于居委会“减负”的呼声不断，但效果并不理想。对于居委会的所谓“行政化陷阱”，学界给出了不同的理论解释。其一是从国家与社会关系的视角所作的解读，认为“行政一元化”的体制特征决定了基层治理实践，居委会的“行政化”是国家权威治理体制运行的必然结果;其二则认为体制惯性和路径依赖等是居委会去行政化和减负之所以失败的原因;其三是从资源依赖的角度作出的解释，认为居委会自身缺乏可以生产和控制的资源，而对体制性资源的依赖则使其不得不依附于行政体系。

上述观点毫无疑问具有一定的解释力，但这些理论解读缺乏对居委会这一中国特色的组织形式内在特性的准确把握。有学者指出，居委会的行政化具有历史上的必然性与现实存续性。而在本文看来，这种历史必然性和现实存续性是由居委会的“出身”和发展过程所决定的。居委会在其形成之初就被赋予了国家基层政权建设的使命，政治关联或曰党政关联是居委会这一中国特有的社会组织的内在特色，也可以说是刻写在其基因当中不可剔除的因素。

国家（政府）面对基层社会有着两项基本事务：管理与服务。前者所涉及的其实是国家权力对基层社会的渗透和国家对基层社會的整合，或者说所涉及的是国家基层政权建设。纵观中国历史，国家（政府）基于管理与服务的需要总是依赖一定的机构与基层社会发生关联。在明清及民国时期，保甲制度曾在基层社会管理中发挥着重要作用。尽管存在所谓“皇权不下县”的说法，但正如学者们论证的那样，保甲制度在明清时期其实在一定程度上扮演着基层行政组织的角色。而所谓的“保甲为经、宗族为维”其实指的是保甲组织在纵向的行政管理过程中作用更为突出，宗族或民间组织在区域社会中的自我服务功能更为突出。民国时期尽管曾试图实行警区制并推动地方自治，然而受外患和战争的影响，保甲制度在相当程度上依然是国家政权对基层社会渗透的主要机制。新中国成立之后，保甲制度走向衰亡，但在建政初期，萌芽于清末和试行于民国时期的现代意义上的民间（地方）自治传统得以延续，表现为早期群众自治组织，如防护队、防盗队、居民组的兴起。1950年天津成立了居民委员会组织，差不多同一时间武汉成立了居民代表委员会（也有称为居民小组）等类似居委会的组织，这些组织最初都具有自发性和民间性，但1958年之后这些组织的自治色彩完全失去。解放初期为实现党联系群众、政府整合基层社会的需要，城市基层政权组织形式先后经历了“市、区、街、闾”四级政权组织形式，以及“警政合一”试点。自1952年开始，中国共产党在城市开展“民主建政”运动，由此逐步形成了单位制与街居制并存的基层社会管理体制，或曰社会整合机制。

单位制和街居制都是国家（政府）与基层社会发生关联、国家整合基层社会的重要机制。具体来说，在很长一段时间内国家通过单位来管理并整合城市大多数社会成员，而那些没有单位归属者则由街居委体系加以管理和整合。借助单位制和街居制，国家实现对城市居民的控制和整合，确保了社会的整体性。换言之，单位制和街居制使得国家权力得以向社会基层乃至每一个社会个体延伸，单位和街居是基层政权建设得以有效展开的重要组织形式。在计划经济条件下，城市基层社会的整合，或者说城市基层政权建设主要依赖单位制，街居则起着辅助作用。此外，在单位制条件下，单位不仅具有整合社会个体的作用，而且还具有福利服务功能（包括票证制度下的票证供给）。20世纪70年代末、80年代初，随着大量“知青”返城，加上后来的单位制改革（单位职能更加专门化，福利服务功能逐步剥离），“社会人”大量增加，民政部于80年代中期开始推行“社区服务”，其主要目的是借助居委会来弥补单位制消解之后社会福利服务供应主体缺失问题。值得注意的是，单位的福利服务供给功能需要由新的组织形式来替代（后来部分功能则由社会化、市场化的组织机构所替代），原本由单位兼负的国家整合社会的职能也有待其他组织形式来替代，由此居委会功能得以凸显，居委会代替单位成为国家整合社会的基层机构。

改革开放后，随着经济的快速发展，各种社会问题开始不断涌现，加强社会管理成为政府迫切需要面对的问题。中共十四届三中全会提出加强政府的社会管理职能，十六大报告将社会管理确立为政府的四项主要职能之一，十六届四中全会提出要加强社会建设和管理、推进社会管理体制创新。在强化社会管理的背景下，居委会在“夯实党的执政基础”“维护社会稳定”等方面的政治功能更加凸显。在上述背景下，1991年民政部提出了“社区建设”的概念，1998年民政部门设立了基层政权和社区建设机构，2000年城市社区建设在全国范围内得以推进。社区建设的提出和全面推进正是基于国家整合社会的需要。恰如学者指出的那样，社区建设并不是为了削弱党和政府对基层社会的控制，而是重建已有城市管理体系，以便适应新的社会需求，维系对基层社会的有效控制。

自十八届三中全会开始，“社会治理”这一概念代替了“社会管理”，治理理念得以广泛传播，社区治理的说法也开始流行。与管理所隐含的主体与客体的对应，以及具有一定的强制性不同的是，治理强调多元主体共同参与、平等协商。多元主体共同参与、平等协商毫无疑问有助于更有效地处理基层社区众多事务。但居委会作为群众性自治组织的同时，也是“党和政府联系群众的桥梁和纽带”。换言之，无论是在“社区建设”的背景下，还是在“社区治理”的背景下，居委会（在一定程度上代替计划经济时期的单位）作为国家（政府）整合基层社会的重要组织形式这一特性并没有发生变化，而这正是居委会的党政关联特性所在。并且如十九大和十九届四中全会所强调的那样，“党委领导、政府负责”是创新社会治理的核心，这进一步强化了社区治理过程中居委会的党政关联特性。概言之，在社会治理创新的背景下，作为基层治理主体之一、作为群众性自治组织的居委会，其发展与转变体现的是一种自下而上的社会自主发育、发展的过程，但与此同时，它依旧肩负着自上而下的政权建设和巩固的使命，而后者正是居委会党政关联之本质属性之所在。

通过对居委会历史的回溯可以看出，居委会是一个有着中国特色的特殊的社会组织。它并不是“行政性”的组织或结构，但却与党政体系有着密切的关联性。本文使用了“党政关联”而不是“行政化”来描述居委会的特性，这是因为，“行政化”可以用来描述居委会在特定时期运行过程的特征，但居委会的运行过程也可以表现出“去行政化”的特征，本文所要强调的是，无论居委会的运行过程是否表现出“行政化”的特征，其内在的党政关联属性却可以不发生改变。居委会的这种党政关联特性起源于20世纪50年代中国共产党基于基层政权建设的需要而对群众性自治组织的吸纳。本文也没有采用其他学者曾经使用过的“行政吸纳”的概念，这是因为“行政吸纳”所表达的是本文所谓的关联性的形成过程。

党政关联是居委会这一中国特色组织形式的本质属性。然而居委会同时又是群众自治性组织，换言之，居委会其实具有双重特性：群众自治属性和党政关联属性。居委会的群众自治属性是其所具有的一般社会组织的特性，而其党政关联属性则是由中国特色的政治体制所决定的，是由中国共产党和中国政府整合基层社会的历史、一贯思路和经验做法所决定的。党政关联属性使得居委会不同于一般的社会组织，居委会是被涵括在党和政府的组织体系当中又不同于国家正式职能机构的一种组织形式，这一特征是由中国特色的社会制度所决定的。因此采用“国家与社会”的分析思路来理解居委会，甚至希望将居委会定位在与国家相对应的“社会”一端的思路，以及依照此思路所进行的去行政化和“减负”实践，都不具备现实可行性。那么如何对居委会的角色进行定位？

居委会的双重属性意味着居委会必须面对两类主体并对其“负责”，其一是党和政府，其二是人民群众。“两头负责”是居委會的双重属性所决定的，但“两头负责”并不意味着“两头包办”。居委会可以作为“经纪人”来面对两类主体，以“双重经纪人”的身份来明确自己的职责，减轻自身的负担。“经纪人”原指的是以收取佣金为目的，以促进他人交易而从事居间、行纪或代理等业务的个体或组织。本文借用这一概念是取其“居间性”之含义，譬如，居委会可以作为居间者处在公共服务的供给者和需求者之间，以促进公共服务的供需对接。当然，在公共服务的供给过程中，居委会或其他组织（如计划经济时期的单位）也可以政府代理人的身份来提供公共服务。本文在定位居委会角色时，避免使用“代理人”这一概念，代理人指的是特定主体的代表（或代表特定主体履行责任或享受权益），而取“经纪人”之居间含义时，意味着经纪人可以独立于其所居间的两端的主体。

在明确居委会角色定位之前，有必要先分析基层公共服务和管理的供给过程。除了居民自我服务和自我管理的内容之外，相当一部分基层公共服务和管理的责任主体是政府。政府作为责任主体的公共服务和管理的供给方式可以概括为三种理想类型。第一种方式是政府包办一切，政府既是（公共服务和行政管理的）责任主体又是直接的供给主体。计划经济时期的历史教训表明，政府包办效率低下，并且出现矛盾时，民众容易将矛头直指政府。根据前文对历史的梳理，计划经济时期基层管理和服务的实际情况更多地表现为第二种方式：在单位制盛行时，单位作为政府的代理人履行基层管理和服务的职能;在单位制消解之后，政府的派出机构和居委会代替原有的单位履行相应的职能。第三种方式是政府通过购买服务或其他方式委托专业结构，由专业机构作为供给方提供管理和服务，即政府在一些事务中依然是责任主体（买单者），但不再扮演直接供给者的角色，具体的供给交给专业机构（社会组织、企业等）。

在上述第二种服务和管理的供给模式中，居委会在一定程度上扮演着服务和管理的直接供给者的角色。严格意义上来说，除了群众性的自我管理和自我服务之外，居委会并不是相关管理和服务的责任主体，而只是供给主体。在这种方式中，居委会的党政关联属性不仅使得其无法回避相应的供给责任，而且还会让老百姓混淆相关管理和服务的责任主体和供给主体，由此将居委会当作政府来看待。居委会之所以陷入所谓的“行政化陷阱”，之所以负担过重，关键原因就在于它在一定程度上成为政府作为责任主体的服务和管理的直接供给者。

当第三种方式成为基层管理和服务的主导性供给方式时，居委会就可以“经纪人”的方式明确自身的权责和界限。在第三种方式中，居委会可以作为政府的“经纪人”，而不是服务和管理的直接供给者（除了部分群众性的自我服务和自我管理之外）。作为“经纪人”，居委会职责在于：向政府反映百姓的诉求和需要、协助政府选择公共服务的供给主体（政府职能部门、社会组织、企事业单位等）、对供给主体的管理和服务工作进行监督、反馈管理和服务效果。

居委会面对政府时所扮演“经纪人”角色是由其党政关联属性所决定的，但居委会同时又具有群众自治属性，因此居委会在面对群众时也要扮演“经纪人”的角色。居委会作为群众的“经纪人”，它所要做的工作包括：了解群众的诉求和需要，规范和引导群众需求。此外，如果按照上述思路来理解基层治理，还存在专业化的服务和管理的直接供给主体。作为双重“经纪人”的居委会在面对服务和管理的直接供给主体时所做的工作主要包括：帮助责任主体（政府）与管理和服务的供给主体（如专业化的社会组织）实现对接，帮助公共服务的供给主体与服务对象（居民）实现对接。

双重“经纪人”的角色定位使得居委会既可以不回避其党政关联属性（政府的“经纪人”），又可以确保其群众自治属性（群众的“经纪人”），同时可以避免自身成为服务和管理的直接供给者而负担过重。需要说明的是，居委会避免作为服务和管理的直接供给者，这其中的服务和管理指的是政府作为责任主体的服务和管理，而不包括居委会作为群众自治组织的自我服务和自我管理的内容。就协调落实政府作为责任主体的管理和服务而言，居委会双重“经纪人”角色定位的实现还有赖于政府（包括党群组织）职责和职能的明确化，也就是说，要区分出哪些服务和管理必须由政府部门和党群组织自己作为直接的供给者，哪些服务和管理可以交由专业机构来承接。同时为了实现居委会作为经纪人的角色，除了政府职能部门和党群组织职能明确化之外，还应该培养大量具有专业能力的服务和管理的供给主体，如社会组织等。

在国家日益强调社会治理重心下移和加强基层党建的背景下，居委会在基层社会治理中的作用越来越重要。然而在基层实践中，由于居委会角色定位不清，行政化和负担过重一直是众多居委会在实际运行过程中的现实困境。以往有关居委会去行政化和“减负”的实践成效甚微，以及相关理论讨论并没有很强的现实可行性，其原因就在于对居委会这一中国特色的组织形式的本质属性缺乏准确把握。本文基于历史回溯指出，居委会具有党政关联和群众自治的双重属性。其中党政关联是居委会这一中国特有的社会组织的内在特色，也可以说是刻写在其基因当中不可剔除的因素。也正因为如此，居委会虽然在法律文本上被表述为群众性自治组织，但这种自治性组织并不同于学术话语体系中的“国家与社会”这一理想类型的“社会”一端，也就不可能作为“社会”的这一端而与另一端的国家相对应，它是被涵括在政府的组织体系当中的又不同于国家的正式职能机构的一种组织形式。从这个角度来看，以往试图借助“国家与社会”分析思路来厘清居委会与政府的关系，并试图达到居委会去行政化的各种讨论并没有现实可行性，经验层面的种种尝试的效果并不理想。

居委会的双重属性意味着居委会在实际运行过程中必须“两头负责”，但“两头负责”并不意味着“两头包办”。本文基于居委会的双重属性提出了双重“经纪人”的概念。以双重“经纪人”来定位居委会在基层治理中的角色，可以在确保居委会双重属性的基础上，明确居委会与其他治理主体之间的关系和权责要求，不仅有助于居委会实现减负，而且在增强居委会的群众认同的同时，有助于党和政府通过居委会强化基层政权建设、实现中国特色的基层社会整合。

作者单位：南京大学社会学院

责任编辑：秦开凤