减税降费对山西省财政收入的影响及对策研究

周佳丽

【摘要】减税降费是深入推进供给侧结构性改革的重大举措。近年来中央政府实行了一系列减税降费政策，大幅度减轻了企业税收负担，有力激发了市场主体活力，推动我国经济在实现高质量发展进程上不断取得进展。山西省作为中部典型的资源型省份，产业结构较为单一，经济发展能力较弱，随着减税降费政策进程加快，山西省面临财政收入规模缩小、收入增速下降、收入结构不合理等问题，文章通过分析减税降费对山西省财政收入的影响，提出了优化产业结构、强化预算管理、深化税制改革、提高征管水平等建议，促进山西省财政收入平稳增长，从而有利于资源型城市经济转型和高质量发展。

【关键词】减税降费；财政收入；税制改革

【中图分类号】F810.42；F810.41

一、山西省减税降费落实情况

面对全球实体经济增速下行的压力，从2016年开始，我国实施了新一轮减税降费政策。随着减税降费规模不断扩大，特别是2019年出台的降低增值税税率、扩大企业所得税税收优惠和个人所得税改革以及降低社会保险缴费比例等优惠政策，极大降低了企业税收负担，促进小微企业的技术创新，为实体经济发展奠定坚实基础。山西省作为资源型省份，为了增加经济活力、实现转型发展的目标，积极落实了各项减税降费政策。据山西省财政厅相关数据显示，2019年山西省全年财政收入为2 347.6亿元，税收收入为1 783.5亿元，新增减税降费规模超过560亿元，其中包括减税400亿元，社保费减免162.75亿元和非税收入减免2亿元，减税降费取得了积极成效，充分激发了市场活力，为山西省高质量转型发展提供了财力保障。

二、减税降费对山西省财政收入的影响

（一）对财政收入的短期影响

1.对财政收入规模的影响

一般公共预算收入是以税收为主体的财政收入，作为中国财政预算“四本账”之一，在我国财政收入中占据主要部分，因此受减税降费政策影响最为深远，通过分析一般公共预算收入和税收收入占GDP比重的变化，可以一定程度上反映出减税降费政策对山西省财政收入规模的影响程度。2018年山西省一般公共预算收入2 292.6亿元，占GDP比重为13.63%，其中税收收入1 645.6亿元，占GDP比重为9.78% ；2019年一般公共预算收入占GDP比重为13.78%，其中税收收入占GDP比重为10.47%；2020年一般公共预算收入占GDP比重为13%，其中税收收入占GDP比重为9.21%。从占比情况来看，这三年变化整体呈下降趋势，但是下降幅度不大，说明减税降费的规模与增速存在不协调，主要原因在于山西省产业结构单一，且当前正处在面临产业结构调整时期，减税政策主要作用于高新技术企业、节能环保企业等国家鼓励发展的行业范畴，部分非鼓励类的行业享受到的税收优惠有限。因此山西省要加快经济转型发展，促进新旧动能转换，才能充分享受到减税政策红利。

2.对财政收入增速的影响

在财政收入增速方面，从总体看，随着政策效应逐渐显现，相比财政收入规模，财政收入增速回落更加明显。2018年山西省一般公共预算收入完成2 292.6亿元，比上年增长22.8%，其中税收增长17.8%；2019年山西省一般公共预算收入增长2.4%，相比2018年回落20.4个百分点。其中税收收入增长8.4%，相比2018年回落9.4个百分点；2020年全省一般公共预算收入比上年下降2.2%，其中税收收入下降8.8%。由此可以看出近三年山西省财政收入和税收收入增速在逐年降低。2020年政府出台各项税收优惠政策，促进企业复工复产，帮助企业纾困解难，所以省级财政收入及税收收入的增速均出现负增长。从地级市来看，财政收入增幅回落更为明显，而且区域间财政收入增速呈现发展不平衡的趋势。2019年山西省11个地级市财政收入增速排名前五分别是忻州、晋城、吕梁、临汾和大同，大部分地级市财政收入增幅明显收窄。横向来看，增速最快的忻州市财政收入比上年同期增长11.6%，增速最慢的阳泉市增长幅度仅0.4%，可见财政收入增速区域间分布不平衡，地级市财政收入形势不容乐观。

3.对财政收入结构的影响

从财政收入结构来看，一般公共预算收入由税收收入和非税收入两部分组成，其中税收收入占据主要部分，非税收入一般占比较低。财政收入结构变化可以从税收收入和非税收入占一般公共预算收入的比例看出。减税降费政策使得地方财政收入减少，但同时财政支出逐年增长，收不抵支会导致地方政府可能寻求更多的渠道增加财政收入，以满足政府的支出需求。这会导致非税收收入比重提高，造成财政收入结构不合理现象。2018年山西省税收收入占一般公共预算收入比重为71.78%，非税收入占28.22%，2019年税收收入占一般公共预算收入为75.97%，非税收入占比24.03%，2020年税收收入占一般公共预算收入比重下降至70.8%，非税收入占比提高到29.2%。整体来看，近三年山西省税收收入占一般公共预算比重呈下降趋势，非税收入占财政收入比重小幅度上升，但是相比发达省份税收收入占财政收入比例达90%左右，山西省财政收入结构显然存在不合理。随着减税降费力度的深入推进，税收收入比重在短期内难以提高，反而非税收入占比不断上升，这将会给财政收入的可持续增长带来隐患。

（二）对财政收入的长期影响

1.用税费“减法”换来经济发展“加法”

減税降费虽然在短期内减少了财政收入，但同时又大幅度降低了企业税收负担，增加企业现金流，促进企业技术创新，有效激发市场主体活力，为经济稳增长提供了动力。所以长远来看是以税费“减法”带来经济发展的“加法”，最终拉动经济增长，为地方政府带来充足税源。2020年为促进复工复产出台大量减税政策，大部分省份经济增长变缓甚至出现负增长，山西省全年实现地区生产总值17 651.93亿元，仍然实现同比上年增长3.6%，经济发展总体上保持稳中有进的良好态势。从各产业对经济增长的贡献来看，高技术、高附加值的产业正稳步增长，为经济转型提供了保障。在全省规模以上工业中，2020年装备制造业增加值比上年增长5.7%；高新技术制造业增长9.6%；新一代信息技术产业增长12.8%，这些数据说明一系列减税降费政策效果逐步显现，为促进山西省大众创业、万众创新营造了宽松的环境，有助于产业结构调整和经济转型发展。

2.对财政可持续的影响

供给学派认为减税可以增加劳动者和企业的可支配收入，从而提高劳动者的工作积极性和鼓励企业增加投资和研发投入，最终扩大生产能力增加社会总供给。

由此可见减税降费政策从短期来看会造成财政收入减收，但长期来看有涵养税源、扩大税基的作用，即用短期财政收入的“减法”换取可持续发展势能的“加法”，有利于提升财政收入质量，促进财政可持续发展，为山西省经济迈向中高端水平打下坚实基础。通过数据分析发现，受减税降费影响，短期内山西省地方财政收入和税收收入会在不同程度上呈现出增速放缓，但地方财政收入减少的同时，企业拥有更多资金增加投资和创新研发，有力激发了市场经济活力，改善企业经济效益的同时带来了充足税源，所以说评价经济好坏不能仅仅看短期财政收入的高低。通过减税降费政策的实施，可以把地方政府财力更多留给企业，长期来看有利于促进财政可持续。这既是积极财政政策的重要目标，也是深化供给侧改革的应有之义。

三、对策和建议

减税降费在给企业降负，激发市场经济活力的同时加大地方财政压力，山西省要继续发挥财税政策的调节作用，需要综合运用多种措施为财政可持续发展提供保障。本文将从产业转型升级、政府預算管理、地方税体系构建、税收征管水平等方面，为促进山西省财政平稳健康发展提出可行性建议。

（一）加快产业转型升级，促进新兴产业发展

与其他省份不同，山西省财政稳定性较低，主要是因为多年来积累的煤炭产业结构单一的矛盾没有得到根本解决，高附加值、高技术含量的新兴产业虽然近年来有所发展，但是占比较小，财政支撑力量不足。产业转型升级的根本在于从价值链低端走向高端和产业发展的质量和效益的提高。所以，首先要坚持以产业转型为突破口，加速新旧动能转换，摆脱过度依赖煤炭产业而导致财政稳定性不足的问题，优化地方产业结构，大力发展高新技术企业，推动产业结构转型升级，扩大地方财政财源和税基。其次，要不断加强供给侧结构性改革，促进互联网和大数据、数字经济、人工智能、高精制造业等多种产业的同步发展，加快培育发展数字经济，促进产业数字化，延伸产业链提高产品附加值，以不断促进实体经济发展，从而为地方政府培育一批高技术、高附加值的纳税群体，有效提升地方财政收入质量。最后，要因地制宜采取多种财政投入方式，灵活创新财政投入机制，综合运用产业基金和政府采购等多种方式促进产业转型升级，充分发挥财政资金乘数效应，积极引导更多社会资金投向新兴产业和支持新兴产业发展，大力激发企业创新和投资活力，提高劳动生产率和全要素生产率，从而提高企业经济效益，促进山西省经济转型和高质量发展。

（二）强化政府预算管理，保证财政运行可持续

加强政府预算管理有助于确定地方政府可能获得的财政收入，从而有利于合理确定和安排财政支出。政府通过事先编制预算能掌握下一年度可能筹集到的收入，并且根据财力多少和支出的需要，事先进行安排确定支出额度，所以强化政府预算管理非常重要。加强预算管理首先要坚持开源节流，加强对政策实施后的效应分析和结果评估，采取措施应对政策实施后地方财政资金缺口问题，缓解地方政府财政压力。要坚持过紧日子的思维，增强勤俭节约意识；集中财力办大事，支持重点建设和重点工作，提高财政资金的使用效益，同时统筹资金全力保障基本民生。其次加强预算管理，调整优化财政支出结构，山西省应进一步优化财政支出结构，对于一般性支出应大力压减。对各级单位的真实处境合理有效进行财政资金的分配，使其资金使用效率达到最优，优先安排“三保”支出，从而使得民生相关需求能得到保障。最后健全预算评价机制与支出决策问责制度，一方面，实行预算执行动态监控机制，将预算执行结果作为绩效考核的重要组成部分，对厉行开源节流措施得力、预算项目执行效果良好和收入贡献效果明显的单位给予表彰奖励；对资金使用效率和效果排名靠后的单位给予一定的处罚。另一方面，健全重大项目支出决策和临时性追加项目支出决策的问责制度，大力推进干部考评结果和运用情况公开等，通过加大预决算公开范围与相关内容使得支出预算更加透明，从而使得财政支出也日渐合理。

（三）培育主体税种，构建地方税体系

“营改增”前地方税以营业税为主，其他税种收入规模较低且税源分散不易管理。随着2016年全面“营改增”实施，山西省面临着地方主体税种缺失，地方财政收入锐减的困境，为促进地方财政可持续发展，首先要积极培育地方主体税种，可以选择税基较宽、收入来源稳定的税种，比如消费税、房产税等，可以为地方财政带来充足税源。山西省煤炭资源丰富，资源税也可以满足构建支柱财源的需要，同时可以发挥税收政策对山西省地方资源配置、产业结构调整的作用，让地方政府有更多资金投入到国民经济建设的各个方面，从而促进地方经济发展，形成良性循环。其次要深入推进非税收入制度改革，非税收入占比过大表明财政收入质量较差，同时不合理的收费会加重企业经营负担，不利于企业转型升级，所以必须推进非税收入法制化、规范化管理，进一步扩大部分收费减免范围，同时清理和规范一些政府性基金、行政事业性收费和经营服务收费行为，对于违规收费项目要加强监管力度，提高对企事业单位违规收费行为的惩罚力度，加强非税收入的征收管理，确保减税政策充分惠及每个市场主体，有利于进一步完善山西省财政税收制度体系。

主要参考文献：

[1]郭庆旺.减税降费的潜在财政影响与风险防范[J].管理世界，2019，35（6）：1-10.

[2]刘安长.基于减税降费政策的财政可持续性问题研究[J].学习与实践，2019（4）：5-15.

[3]文峰.减税降费背景下财政可持续性问题研究[J].财政监督，2019（18）：5-11.

[4]肖栋.减税降费对财政的影响及应对[J].全国流通经济，2020（31）：123-125.

[5]张婷.促进山西资源型经济转型发展的财政政策研究[J].经济师，2020（1）：10-12.