四川省矿山土地复垦方案编制存在问题与要点分析

李 甜 谢 川 王大国 余 晨，4

（1.西南科技大学环境与资源学院，四川 绵阳 621010；2.四川省国土整治中心，四川 成都 610045；3.西南石油大学土木工程与测绘学院，四川 成都 610500；4.中国矿业大学（北京）土地复垦与生态重建研究所，北京 100083）

近年来，国家相继出台《国土资源部办公厅关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报有关工作的通知》［1］和《土地复垦条例》（2011年）［2］等文件，明确要对矿山损毁土地进行复垦。目前对矿山土地复垦方面的研究主要集中在复垦技术、适宜性评价指标选择和评价方法等方面。在复垦技术方面，刘春雷等［3］研究了干旱区草原露天煤矿土地复垦技术；郭义强等［4］对比分析了中德典型露天煤矿排土场土地复垦技术；毛旭阁［5］研究了废弃矿山采煤塌陷区土地复垦综合治理模式；胡振琪等［6］提出了“边开采边复垦”的概念，探讨了边采边复的内涵、基本原理、技术分类与关键技术。在适宜性评价指标选择和评价方法方面，郭成久等［7］建立了煤矿区井采土地复垦成本评价指标体系；王世东等［8］采用改进决策树模型对矿区土地复垦方向进行了评价；余晨等［9］完善了露天采场适宜性评价指标，并用FAHP−Entropy赋权法对露天采场复垦方向进行了评价。

同时，不少学者对矿山土地复垦编制和附图绘制相关技术进行了研究，祝怡斌等［10］分析了金属矿山土地复垦方案编制技术要点；刘芳［11］归纳了西藏驱龙铜多金属矿土地复垦方案设计技术要点；赵海峰［12］分析了皖北矿区土地复垦方案编制要点及存在的问题；王启春等［13］探讨了重庆矿区土地复垦方案编制要求；费鲜芸等［14］介绍了利用MapGIS绘制土地利用现状图和规划图的流程和技术；白羽翔［15］、师灿旸［16］、宋少秋等［17］分别分析了GIS技术在土地复垦中的应用，利用ArcGIS软件完成了数据格式转化、数据处理、数据统计及数据输出等工作，并最终按文件要求成图。上述研究主要侧重于对土地复垦相关政策解读及对附图制作技术的分析，在探析方案编制及附图绘制现存主要问题的基础上总结方案编制要点与附图绘制规范的相关研究较为薄弱。

本研究在分析国家相关文件［18-19］、总结四川省已经评审通过的250个省管矿《矿山地质环境保护与土地复垦方案》（简称“方案”）的基础上，归纳了方案土地复垦部分编制与附图绘制存在的主要问题，细化了四川省矿山土地复垦方案各主要章节的编制要点，并规范了附图制作要求，为今后方案中土地复垦部分编制、矿山土地复垦评审工作细化提供依据。

1 方案编制及附图现存主要问题

1.1 方案编制问题

（1）适用年限问题。方案适用年限涉及到复垦工程进度和复垦经费估算，不同建设类矿山方案的适用年限不同。编制单位在确定方案适用年限时，未能充分依据或未能深入理解自然资源部《关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报有关工作的通知》［1］和四川省自然资源厅《关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报工作的通知》［20］的相关要求，导致方案适用年限计算错误。

（2）内容表述一致性问题。方案内容存在前后不一致问题，如剥离区表土剥离厚度、质量与“矿区自然地理”中项目区典型土壤剖面图不对应，复垦工程措施中植被选择与“矿区自然地理”中区域典型植被群落描述不对应，损毁区范围介绍与《矿山开发利用方案》概述中损毁区描述不一致，区域地表水系水体介绍与方案“水土资源平衡分析”章节中供水分析不一致等。

（3）矿山固废处理问题。方案未介绍排土场、弃渣场、沉淀池等固废处理场地，也没有明确交待矿山掘进和生产、生活废渣及生产、生活废水的处理方式，可能会造成矿山固废乱排、损毁区域统计不全、水土污染分析不清楚等问题。

（4）矿山及周边矿山土地复垦案例分析问题。目前很多方案未收集矿区及周边矿山土地复垦治理案例，仅表述为“本矿山附近无矿山编制了《矿山地质环境保护与土地复垦方案》”，过于简单；有些方案收集了周围矿山编制的方案，但在分析过程中未与本矿山土地复垦治理工程进行类比，并进一步总结经验；未介绍本矿山在土地复垦方面已做的工作及采取的工程措施；未明确本矿山是否有损毁区域已进行了复垦及复垦效果。

（5）损毁区土壤污染问题。根据四川省方案评审要求，《矿山环境影响评价报告》不是评审方案必备附件，有些矿山在提交方案附件时缺乏《矿山环境影响评价报告》；同时，矿山没有对损毁区土壤做检测或检测时取样点较少，使得损毁区土壤污染分析不充分，导致复垦方向不正确和复垦工程措施实施不到位。

（6）损毁区范围问题。一是矿山损毁区范围交待不清楚，如是否有矿山公路、排土场，地表是否有沉降等；二是矿权范围内及其周边区域存在其它责任主体造成的损毁区域，方案中未能交待清楚且没有纳入本方案损毁区中。

（7）复垦责任范围问题。未说明复垦区土地权属状况或说明复垦区为永久用地但无相关附件证明；在无当地政府主管部门意见的情况下，未将矿山公路、工业广场等复垦区纳入复垦责任范围；复垦区是永久性建设用地、且矿山持有土地使用证，原则上可以不纳入复垦责任范围，但方案中未明确其留续使用用途及其使用责任主体。

（8）最终复垦方向问题。在对损毁单元复垦方向进行评价后，确定最终复垦方向时未保证耕地平衡，尤其是水田平衡；矿山公路未按原地类复垦；未考虑损毁区原始地类及其周边地类等其它条件。

（9）表土平衡问题。复垦成耕地时，未进行耕作层表土平衡分析；表土剥离区剥离厚度确定没有依据；表土堆场未采取管护措施或与排土场堆放在一起，造成表土二次损毁。

（10）复垦工程措施问题。一是缺少对已有工程的描述，如矿山已经在土地复垦方面做了哪些工程措施，哪些工程措施已经在《矿山水土保持复垦方案》等方案中完成等；二是工程措施不完全，如复垦成水田没有田埂，复垦成旱地没有排灌沟渠，有地形坡度的复垦单元未采取保土措施，复垦成耕地且有污染的损毁区域缺乏污染处理措施等。

（11）复垦工程进度问题。露天矿山未根据《矿山开发利用方案》规定的采剥进度，对采场边坡及其边坡平台实行边采边复垦；有些不再利用的临时用地，未纳入现阶段复垦范围；未对复垦工程进行分阶段分析及未明确近期复垦工作安排。

1.2 附图问题

（1）附图绘制规范性。目前方案编制中对编制单位无资质等级要求，且土地复垦附图缺乏相关绘制规范，部分编制单位未能深入理解附图所需表达的内容，导致绘制的附图表述不清晰。如地理位置图所选范围不合理，不能直观反映矿区所在范围的地理交通情况；遥感影像现状图未能有效反映矿山损毁区域；总体平面布置图中地形、高程、河流、乡村道路、矿山道路等信息绘制不清楚；土地利用现状图没有落实到二级地类，或不是在矢量图基础上绘制，导致没有清晰反映矿权范围及其周围的用地类型；损毁图中的损毁区域原始地类、周围地类表达不清楚；复垦规划图中复垦单元周围地形不明确，复垦工程措施不清楚，露天采场工艺、排土场工艺设计绘制不清楚等。

（2）不同附图关联性。不同附图表述内容及重点各不相同，但又相互联系，各编制单位绘制的附图优劣有别，主要是因为有些编制单位没有深入理解各附图之间的关系。如遥感影像现状图与总体平面布置图、土地利用现状图、损毁图之间的关系，损毁图与土地利用现状图之间的关系，复垦规划图与总体平面布置图、损毁图之间的关系等。

（3）不同类型附图中损毁区域对应性。矿山土地复垦的主要任务之一是确保矿山损毁区域的完整性，很多方案遥感影像现状图中损毁区域与其它图件中的损毁区域不对应，主要体现在遥感影像现状图中矿权范围及周边存在一些损毁区域，其它附图和方案中没有提及且未能明确这部分损毁区域的责任主体。

（4）复垦措施明确性与完整性。复垦规划图中工程措施绘制存在的问题主要有：①工程措施绘制不清晰，无法让人直观明晰设计的复垦措施；②工程措施绘制不符合实际，如截排水沟水流方向不正确，旱地蓄水池修建位置不合理等；③工程措施绘制不完整，如水田没有设计田埂，旱地没有修建排灌沟渠，渣场边坡没有修建挡土埂等。

2 方案编制与附图绘制要点

2.1 方案编制、送审前提条件

编制单位在编制方案前，要明确矿山方案编制、送审的前提条件：①地表临时用地不能占用永久基本农田；②地下开采不能造成地面永久基本农田损毁；③矿权范围内以及矿权外所有临时用地不涉及自然保护区、风景名胜区、饮用水源等保护区；④要有《矿山储量核实报告》及其评审备案表、《矿山开发利用方案》及其评审备案表等必备附件。

2.2 方案编制要点

根据《国土资源部办公厅关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报有关工作的通知》《自然资源部、农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》《土地复垦方案编制规程第1部分：通则》（DZ/T 0223—2011）［1，19，21］以及四川省自然资源厅《关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报工作的通知》［20］等文件（标准）规定，本研究在总结四川省已经评审通过的250个省管矿方案的基础上，对矿山土地复垦方案各主要章节的编制要点进行归纳。

2.2.1 方案适用年限

根据自然资源部文件（国土资规〔2016〕21号）［1］和四川省自然资源厅文件（原四川省国土资源厅）文件（川国土资发〔2017〕74号）［20］，不同建设类矿山方案的适用年限见表1。

?

2.2.2 矿山开发利用要点

除了按方案编制指南实施外，还有以下几个编制要点：①结合总体平面布置图、插图、遥感影像现状图等资料，清晰介绍地面建筑工程布局，如工业广场、风井广场、排土场等临时用地的相对位置关系，临时用地内部主要建筑物布置、水平标高、占地面积等；②明确原矿处理方式，即开采的原矿是直接销售或经洗选后销售，明确矿山有无洗选场地；③明确是否存在排土场，如果损毁区域无排土场，应引用相关资料进行说明，并补充附件明确固体废物处理方式；④明确污废水处理方式以及处理后污废水达到的标准；⑤单独成节论述矿山开采是否按《矿山开发利用方案》执行。

2.2.3 矿区土地利用现状

根据最新土地年度变更调查成果，明确项目区土地利用类型、数量、耕地质量、是否涉及基本农田、土地权属等；项目区总面积应包括矿权范围内所有面积和矿权外所有损毁土地和永久性建设用地面积；明确损毁区域是否占用永久基本农田，矿权范围内及矿权外所有临时用地是否涉及自然保护区、风景名胜区、饮用水源等保护区；若损毁区是征用地、且有土地使用证，但土地利用现状图图斑是耕地、林地等其它地类，需附县级政府主管部门意见进行说明；编制单位在实际调查中，若发现实际地类与土地利用现状图图斑地类不符，应按土地利用现状图图斑地类来制定复垦方向和复垦工程措施，否则，需附县级政府主管部门相关意见。

2.2.4 矿山及周边矿山土地复垦案例分析要点

编制单位需收集周边矿山复垦治理案例，介绍周围矿山方案设计的复垦措施并进行详细分析，为本方案编制提供参考；论述周围矿山在土地复垦方面已做实际工作及采取的工程措施，辅以插图作为论据；介绍本矿山在土地复垦方面所做的工作及采取的工程措施，并分析措施的实施效果。

2.2.5 损毁区土壤污染分析要点

损毁区土壤是否有污染或其污染程度，影响损毁区复垦方向和复垦工程措施制定和实施，因此编制单位要根据《矿山环境影响评价报告》和《土壤检测报告》等资料，对每个主要损毁单元的土壤污染现状进行详细分析。

2.2.6 损毁区范围确定要点

编制矿山方案的主要目的之一是确保土地复垦经费估算到位，经费估算到位的前提是损毁区要完整。编制单位确定损毁区范围时应依据《矿山开发利用方案》和现场实际调查情况，评审人员应依据遥感影像图、《矿山开发利用方案》、县市转报意见、土地利用现状图等资料确定损毁区是否完整，损毁区范围一般包括工业广场、排土场、选矿场、尾矿库、炸药库、矿山公路等。如果矿权范围内及其周边地区存在其它责任主体造成的损毁区域，应结合当地主管单位意见等资料在方案中明确这部分损毁区域的责任主体。

2.2.7 复垦责任范围确定要点

矿山所有临时用地原则上都应纳入复垦责任范围，否则，需结合县级政府主管部门意见等资料详细阐述原因。如果损毁区有土地使用证，可以不纳入复垦责任范围，但要阐述其留续使用的用途及其使用责任主体，并附相关合同。

2.2.8 土地复垦适宜性评价要点

进行土地复垦适宜性评价时需要理清损毁单元、评价单元和复垦单元之间的关系，见表2。

?

每个评价单元最终复垦方向除了根据评价结果和编制指南要求确定外，还应满足以下条件：①耕地数量不减少、水田数量不减少。如因特殊原因导致耕地数量减少、水田数量减少，应由矿山提供经费，经当地政府主管部门同意在所在区域另找荒地、旱地等复垦成耕地、水田。②矿山公路按原始地类复垦，即占用了旱地就要复垦成旱地，占用有林地就要复垦成有林地。③露天采场底部平台如果是环形坑，依据情况可以复垦成水塘或填充后复垦成耕地等其它地类。④最终复垦方向应根据损毁区原始地类、周围地类、地形坡地、灌溉等其它条件确定。

2.2.9 水土平衡分析要点

四川省既是生态建设省，又是长江水源保护地，除了露天采场边坡等区域因特殊原因不能覆土外，对复垦单元应按照相关规定进行全覆土，水土平衡分析编制要点如下。

（1）土平衡分析。①表土需求量计算依据为各复垦单元面积及其复垦方向；②复垦单元如果复垦成耕地，需单独对耕作层表土进行平衡分析；③对新的损毁单元要进行表土剥离，依据剥离区土壤剖面图设定剥离厚度；④应单独设立表土堆场，不能与排土场一起堆放，耕作层表土应单独堆放，表土堆场需设计相应的管护措施；⑤购买客土时应签定购买协议，内容包括数量（包括耕作层数量）、质量、客土位置、购买价格及运距等；⑥如果矿山服务年限较长，前期没有剥离表土或表土数量不足，且没有合适的客土土源，可以参考四川省建设项目土地复垦评审要求，即签定表土购买承诺书，承诺内容包括承诺够买数量、质量，价格按25元/m3、运距按10 km计算。

（2）水平衡分析。复垦为耕地要明确灌溉水源，明确灌溉水源水质情况或单独对灌溉水源的水质情况进行论证分析。

2.2.10 复垦工程措施实施要点

复杂工程措施与复垦方向、有无污染、地形、开采形式等相关，根据国家、四川省相关文件，结合四川省矿山土地复垦实际评审情况，矿山土地复垦工程措施编制要点如下。

（1）复垦单元按有无污染、复垦方向来分，工程措施编制要点见表3。

?

（2）露天采场、排土场工程措施编制要点。外围应设置截水沟；边坡平台应有排水沟和挡土埂；明确截水沟水流去向，其下游要有沉淀池；露天采场边坡通常复垦为灌木林地，由于其边坡坡度较大，通常采取坡脚种植爬山虎、坡肩种植垂吊植物、坡面播撒灌木种子等措施。如果采场海拔较高，在景区、主要交通干线可视范围内，还应增加喷播或者土工格、植生袋等其它措施。

（3）有地形坡度的，无论复垦方向如何，都应有保土措施；复垦单元面积较大，应修建田间道；植被选取除了应满足相关规定外，还应与方案“矿区自然地理”中“植被”章节的相关论述相对应。

（4）细化拆除工程量。应明确拆除渣处理方式，拆除工程量样表见表4。

?

（5）若复垦工程措施与水土保持等其它报告中的工程措施重叠，具体引用后可不纳入土地复垦经费估算；若复垦工程措施与地质灾害恢复治理措施重叠，可在方案中明确是纳入复垦工程经费估算还是纳入地质环境治理工程经费估算，无需两边都纳入经费估算；如果复垦工程措施为已有，在方案中结合遥感影像图等阐述清楚后，可不纳入复垦经费估算。

2.2.11 复垦工程进度确定要点

露天采场边坡及边坡平台，应根据《矿山开发利用方案》剥采进度实行边采边复垦；一些不再留续的损毁区域，可纳入现阶段复垦范围；方案服务年限超过5 a的，原则上以5 a为一个阶段进行复垦工作安排，需明确每个阶段的工作任务及工作部署，并细化前5 a的具体工程量。

2.3 附图绘制要点

2.3.1 不同类型附图之间的关系

（1）遥感影像现状图与其它图件之间的关系。遥感影像现状图决定损毁区范围，总体平面布置图、土地利用现状图、损毁图和复垦规划图损毁区范围应与遥感影像现状图损毁区范围对应；如果遥感影像现状图损毁区域与其它图损毁区域不对应，应在遥感影像现状图上明确该部分损毁区域的责任主体，并有相关附件等支撑材料证明其责任主体。

（2）土地利用现状图与损毁图之间的关系。土地利用现状图是矿山当地行政主管部门盖章的1∶10 000标准分幅图，也是当地行政主管部门唯一盖章确认的图件，图上要绘制矿权范围、永久用地范围和临时用地范围；损毁图包括损毁现状图和损毁预测图，以土地利用现状图为底图，可以只绘制损毁区域范围，但要清楚反映损毁区及其周围原始地类，损毁现状图和损毁预测图中损毁区域叠加的区域即为土地利用现状图中的损毁区域。

（3）复垦规划图与总体平面布置图、损毁图之间的关系。复垦规划图以总体平面布置图中的地形图为底图，并根据损毁图确定复垦单元周围地类。在总体平面布置图和损毁图相结合的基础上绘制复垦规划图。

2.3.2 各子图绘制要点

图纸布置应包括图名、比例尺、图、图例、附表、图签等内容。图名及比例尺布置于图上方正中位置；除了土地利用现状图是1:10 000的标准分幅图外，其它图件比例尺大小应满足国家基本比例尺成图要求，但前提是图件中各要素必须绘制清楚、表述明白；图中文字使用中文标准简化汉字，数字使用阿拉伯数字，计量单位使用国家法定计量单位；图例需与图件内容保持一致；图签要包括图名、图号、编制人员、制作日期、比例尺等。各子图制作要求见表5。

?

3 结论

（1）归纳分析了四川省已经评审通过的250个省管矿方案，认为该省矿山土地复垦方案编制存在适用年限计算错误、损毁区土壤污染论证不充分、复垦责任范围不完全、复垦方向不正确、复垦工程措施不到位、附图绘制不规范、没有理清各图之间的关联等不足。

（2）编制、送审方案除了要有《矿山储量核实报告》及其评审备案表、《矿山开发利用方案》及其评审备案表等必备附件外，还应有如下必备条件：地表临时用地不能占用永久基本农田，地下开采不能造成地面永久基本农田损毁，矿权范围内以及矿权外所有临时用地不涉及自然保护区、风景名胜区、饮用水源等保护区。

（3）结合四川省矿山土地复垦方案评审情况，探讨了该省矿山土地复垦方案各章节编制要点，明确了矿山土地复垦附图中各子图绘制的主要内容和编制要求，为相关单位编制报告与绘制附图提供了依据，也为今后评审、验收矿山土地复垦方案及其实施效果提供了量化依据。