践行“两山论” 推进陕北水土保持高质量发展

张军政 王传明 屈锐 王安娜

摘 要：陜北地处黄河中游、黄土高原腹地，多年平均入黄泥沙量占入黄总沙量的一半以上，陕北水土流失治理和生态保护成效对黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的实施具有关键作用。为了给陕北地区水土保持高质量发展提供参考，基于对陕北水土流失治理现状和治理模式的总结，对新时期促进陕北水土保持高质量发展的途径和水土流失治理模式的创新思路进行了探索。为推进陕北地区水土保持高质量发展，应深刻领会并践行“绿水青山就是金山银山，坚持生态优先、绿色发展”的理念，从规划编制、组织建设、投资机制和问责机制等方面入手做好顶层设计，站在全局和战略的高度加强水沙关系、林草措施配置比例、旱作梯田和淤地坝建设等相关重大问题研究，创新水土保持投入机制、水土保持措施（设施）运行管护制度、科技支撑体制机制;在具体的治理模式方面，应加大力度对现有老旧梯田提质增效和病险淤地坝除险加固，调整林草措施比例、适度加大人工种草治理规模，合理配置工程措施、植物措施和农业措施，加大封禁治理措施比重，加大生态清洁小流域建设力度。

关键词：两山论;金山银山;水土保持;生态保护;高质量发展;陕北;黄河

中图分类号：S157.2;TV882.1   文献标志码：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2021.12.019

引用格式：张军政，王传明，屈锐，等.践行“两山论”，推进陕北水土保持高质量发展[J].人民黄河，2021，43（12）：100-104.

Abstract： Northern Shaanxi is located in the middle reaches of the Yellow River and the hinterland of the Loess Plateau. The average sediment inflow into the Yellow River for many years accounts for more than half of the total sediment of the Yellow River. The effectiveness of soil erosion control and ecological protection in northern Shaanxi plays a key role in the implementation of the national strategy of ecological protection and high-quality development of the Yellow River Basin. In order to provide reference for the high quality development of soil and water conservation in northern Shaanxi， the approaches to promote the high-quality development of soil and water conservation in the new period and the innovative ideas of soil and water loss control mode were explored based on the summary of the current situation and mode of soil and water loss control in northern Shaanxi. For high quality development of soil and water conservation in northern Shaanxi region， the concept of “green mountains and clear water are equal to mountains of gold and silver and adhere to ecological priority and green development” should be understood and practiced. The top-level design should be taken from the planning， organization construction， the investment mechanism and accountability mechanism and other aspects. Relevant major issues such as the relationship between runoff and sediment， the allocation ratio of forest and grass measures， the construction of dry farming terraces and check dams should be strengthened from the perspective of the overall situation and strategy. Water and soil conservation input mechanism， water and soil conservation measures （facility） operation management and protection system， and scientific and technological support system mechanisms need to be innovated. In terms of specific governance models， efforts should be made to improve the quality and efficiency of the existing old terraces， to remove dangers and reinforce the dangerous check dams， adjust the proportion of forest and grass measures， appropriately increase the scale of artificial grass planting， and rationally configure engineering measures， plant measures and agricultural measures， increase the proportion of banned control measures， and increase the construction of ecologically clean small watersheds.

Key words： Two Mountains Theory; invaluable asset; soil and water conservation; ecological protection; high-quality development; northern Shaanxi; Yellow River

2005年时任浙江省委书记习近平提出的“两山论”（即“绿水青山就是金山银山”），是习近平生态文明思想重要标志[1]，而水土保持是践行“两山论”的核心。2019年9月18日习总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话中再次强调“要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展”，把加强生态环境保护放在了五大任务之首。黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的实施，使黄河流域水土保持事业迎来新的机遇[2]。

陕北地处黄河中游、黄土高原腹地，多年平均入黄泥沙量占入黄总沙量的一半以上。我国著名泥沙专家钱宁认为，黄河中下游河道淤积的粗泥沙有90%来自陕西[3]，而陕北是黄河多沙粗沙集中来源区。因此，黄河流域水土流失治理和生态保护成效看陕西，而陕北是决定能否实现黄河流域生态保护和高质量发展的关键之地。为此，本文基于对陕北水土流失治理现状和治理模式的总结，对新时期促进陕北水土保持高质量发展的途径和水土流失治理模式的创新思路进行探索，以期为陕北地区水土保持高质量发展提供参考。

1 对“两山论”与黄河流域水土保持高质量发展的认识

“两山论”是可持续发展的必然要求、是坚持以人民为中心的发展理念。保护生态环境，关系最广大人民的根本利益，关系子孙后代的长远利益。经济发展必须考虑环境容量，必须坚持生态优先，绝不能走以绿水青山换“金山银山”的老路。尊重自然、顺应自然、保护自然，是发展生产力的前提。“把生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济的优势，那么绿水青山也就变成了金山银山”。将绿水青山转化为生产力，应结合本地实际情况，因地制宜，适宜发展生态农业，则搞高效生态农业;适宜发展生态工业，则把当地的生态农业产品链条拉长，搞生态加工业;适宜生态旅游，则利用当地的自然资源和文化资源优势，搞好旅游业。

黄河流域水土保持高质量发展的内涵：树立“重在保护，要在治理”的思想，坚持“综合治理，系统治理”，坚持山水林田湖草综合治理，工程防护措施、生物防护措施及封禁治理等自然修复措施相结合，提升水土保持率，加快美丽乡村建设步伐;深化體制机制改革创新，以市场机制为导向，充分调动社会各界投入水土流失治理的积极性和主动性，推进黄河流域水土保持和生态保护迈上新台阶。

2 陕北水土流失治理现状模式

陕北地区是革命老区，包括榆林市和延安市，地处中温带区，多年平均降水量榆林市为406 mm、延安市为527 mm。陕北地区地面破碎、沟壑纵横，长度大于500 m的侵蚀沟道共有140 807条，其中丘陵沟壑区111 442条、高塬沟壑区29 365条。根据陕西省水土流失监测公报，榆林市各县平均土壤侵蚀模数为3 077～7 562 t/ （km2·a），延安市各县平均土壤侵蚀模数为3 500～6 500 t/（km2·a）。

根据《中国水土保持区划》《陕西省水土保持规划（2016—2030年）》，将陕北地区划分为陕北黄土丘陵沟壑拦沙保土区、陕北盖沙丘陵沟壑拦沙防沙区、延安中部丘陵沟壑拦沙保土区、陕北黄土高塬沟壑保土蓄水区等4个水土保持区域。各区域水土流失治理模式为：①陕北黄土丘陵沟壑拦沙保土区，工程、植物、耕作措施相结合，并实施大规模封禁措施，集中综合治理，在治理措施布局上采用从上至下层层设防、全面拦蓄的办法;②陕北盖沙丘陵沟壑拦沙防沙区，采用带、网、片相结合的方式植树种草，适地适树营造防风固沙林，控制沙漠化扩大趋势，在治理措施布局上对沙丘、沙地、滩地分类施策;③延安中部丘陵沟壑拦沙保土区，以小流域为单元，以黄土丘陵和沟谷坡面防蚀保土为主，坡沟兼治，综合治理，在措施布局上，梁峁顶部以灌草为主，梁峁坡以水平阶、鱼鳞坑等小型水土保持工程为主，沟缘线附近以沟头防护工程为主，沟坡和沟底部位以林草措施为主，沟道以修建淤地坝坝系工程为主;④陕北黄土高塬沟壑保土蓄水区，按照山、水、田、林、路、园、村综合治理的原则，通过水土保持措施建设，保护基本农田和果园，帮助群众脱贫致富奔小康，增强林区生态功能，在措施布局上以小流域为单元集中治理，有计划地封山封沟、育林育草，结合次生林改造，发展林业经济，促进生态自然恢复。

陕北地区水土流失治理的主要模式和措施实际上就是“梯田+林草+淤地坝”，榆林、延安当地群众把现有治理模式分别概括为“山修梯田沟打坝、坡坡洼洼搞绿化”和“山峁缓坡修梯田，陡坡山间种林草，沟道打坝造良田”。

陕北地区现状水土流失治理模式存在的主要问题：延安市片面追求以增加耕地为主的旱作梯田建设，榆林市水保林、经济林比重过大，与“从过度干预、过度利用向自然修复、休养生息转变，以水而定、量水而行”“重在保护、要在治理”的新发展理念不完全相符。

3 新时期陕北水土保持高质量发展的途径探讨

3.1 做好顶层设计

推进陕北水土保持高质量发展，应从规划编制、组织建设、投资机制和问责机制等方面入手，做好顶层设计，做到任务有规划、规划能落实。

一要结合《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》，在陕西省“十四五”水土保持规划中，有针对性地提出并实施陕北水土保持高质量发展的具体项目，落实专项资金，以项目带动区域水土流失治理。在规划编制中，要自上而下与自下而上相结合，通过深入调研，掌握第一手资料，不能重复闭门造车、政令式的规划方式，避免纸上谈兵、无法落实的规划。

二要加强基层管理部门及干部队伍能力建设。要“坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制”，加强市（县）级水土保持监督执法机构和技术队伍建设，以适应新时期黄河流域水土保持高质量发展的需要。

三要抓紧制定或完善增加水土保持投入、创新水土保持工作机制（以奖代补）、农林开发活动监管、生态清洁小流域建设及水土保持部门协调机制等方面的政策（文件），加大各级水土保持补偿费投入水土保持工程建设的力度。根据《陕西省2019年度全國水土保持规划实施情况自评估报告》，2019年全省征收水土保持补偿费近23亿元，用于水土保持工程建设的投入仅为4.3亿元（约占当年征收额的18.7%）;榆林市目前有数十亿元的水土保持补偿费未投入使用，2019年征收水土保持补偿费17亿元，而2019年榆林市财政用于水土保持综合治理的支出仅2 825万元;截至2019年年底，延安市累计征收水土保持补偿费37.62亿元，累计使用水土保持补偿费10.27亿元（约占征收额的27.3%），累计完成水土流失治理面积1 422.01 km2，使延安市的绿色版图向北延伸约400 km，与水土保持补偿费的使用有很强的关联性。

四要落实《中华人民共和国水土保持法》第四条和《陕西省水土保持条例》第四条的规定，尽快出台并实施“陕西省水土保持目标责任制考核办法”，各市县要尽快出台“市县级水土保持目标责任制考核办法”，将水土保持工作纳入目标责任考核体系，根据各市（县、区）人民政府有关部门的水土保持目标责任制落实情况进行奖优罚劣。

3.2 加强重大问题研究

深刻领会“两山论”的内涵和黄河流域水土保持高质量发展新理念，要站在全局和战略的高度，加强重大问题研究，摒弃以往片面追求政绩、追求短期效应的思维方式。

（1）水沙关系问题。黄河水少沙多、水沙关系不协调。含沙量过多过少均属于“不协调”，并非含沙量越小越好，不能将调节水沙关系的“牛鼻子”片面理解为减少流域向黄河输入泥沙，而关键是如何做到流域治理与黄河主河道水沙和水生态的平衡。周建军[4]认为，黄河泥沙是近海生产力的基础和河流生态环境容量的支撑，治理黄河不能改变黄河的属性，“黄河清”不是好事。

（2）林草措施配置比例问题。陕北地区降水量小、蒸发量大，造林种草要根据区域自然条件尤其是降水条件，宜林则林、宜草则草，并选择适宜的树种、草种，尤其是年降水量不足500 mm的榆林市，要适度加大人工种草配置比例、适当减小种树尤其乔木的配置比例。

（3）建设旱作梯田和淤地坝的有关问题。习总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话中，谈到主要目标任务时指出“有条件的地方要大力建设旱作梯田、淤地坝等，有的地方则要以自然恢复为主”。笔者认为，“有条件”是前提、是关键，除了地形和沟道条件外，群众的实际需求也是应考虑的条件之一。无论是新建淤地坝还是新修旱作梯田，都应从“供需”两方面进行充分论证，所谓供应就是具有修梯田的坡面、建坝的沟道条件，所谓需求就是当地群众对梯田、坝地的需求。因此，高强度建设旱作梯田和淤地坝不能操之过急，不应为了建设而建设。

（4）坚持生态优先、绿色发展。要加大柔性材料在水土流失治理措施中的应用，尽可能让雨水渗入土壤、滋润土壤，提高地表植被的成活率、保存率，避免年年种树不见树。

（5）重在保护，要在治理。要把保护放在第一位，尽可能减少对地表的扰动，加大封禁治理措施实施力度，实现流域生态自我修复。只有这样，才能实现从过度干预向自然修复和休养生息治理理念的转变。

3.3 创新体制机制

从水土保持投入机制、水土保持措施（设施）运行管护制度、强化科技的支撑作用等多方面入手，以“共同抓好大保护，协同推进大治理”为目标，创新体制机制。

在水土保持投入机制方面，要建立相应的激励机制，鼓励社会资本进入水土保持治理领域，建立多元化投融资机制，广泛开辟资金渠道，建立政府引导、市场推动、多元投入、社会参与的水土保持工程建设投入机制，加大以奖代补扶持力度，调动群众参与治理的积极性。

在水土保持措施运行管护制度方面，省、市、县各级均应从水土保持补偿费支出中，设立水土保持工程维修养护基金，用于水土保持措施的正常岁修和运行管理。除此之外，还应将水土保持措施的日常管护与群众的利益挂钩，明晰所有权和使用权之间的关系，建立“谁受益谁管护”的机制。对受益村民，每年给予一定的管护补助，对岁修费用较大的水土保持措施可加大补助比例，但不能由政府大包大揽，否则可能导致养护基金成为无底洞，甚至滋生腐败。

强化科技的支撑作用，就是要加强水土保持科研工作，加大基础研究投入，鼓励科研院所开展对区域尺度水土保持措施优化布局及流域产流产沙机理、黄土高原沟坡重力侵蚀规律及治理技术、淤地坝蓄水运行机制、流域现状土壤侵蚀模数、小流域尺度水土流失治理单项措施和综合治理措施减水减沙效益、区域水土流失治理新模式新技术等的研究，使水土流失治理模式有创新，用新技术解决黄河流域水土保持高质量发展的制约性瓶颈问题。

4 新时期陕北水土流失治理模式创新思路

习总书记2020年4月在陕西考察时强调：“陕西生态环境保护，不仅关系自身发展质量和可持续发展，而且关系全国生态环境大局。要牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，统筹山水林田湖草系统治理，优化国土空间开发格局，调整区域产业布局，发展清洁生产，推进绿色发展，打好蓝天、碧水、净土保卫战。要坚持不懈开展退耕还林还草，推进荒漠化、水土流失综合治理，推动黄河流域从过度干预、过度利用向自然修复、休养生息转变，改善流域生态环境质量。”

为深入贯彻“两山论”，笔者认为，新时期陕北地区水土保持工作应改变以往重治理、轻保护的思维模式，从以下几方面探索和创新水土流失治理模式。

（1）加大力度对现有老旧梯田提质增效和病险淤地坝除险加固。据《全国坡耕地水土流失综合治理规划》（2012年），西北黄土高原区有一半以上的梯田是20世纪60—70年代人工修建的，因建设标准低、质量差、年久失修等，故已经普遍出现了田埂垮塌、田面冲毁等情况。据统计，陕北有13.8万hm2梯田存在田埂坍塌、田面冲毁等情况，降低甚至已失去了保水保土保肥能力。王万忠等[5]对山西离石王家沟和陕西延安大砭沟、绥德韭园沟等观测资料的分析表明，当侵蚀性降雨指标PI30<45 mm2/min时，无埂梯田减沙效益比有埂梯田降低5～15个百分点;当PI30>45 mm2/min时，梯田减沙效益明显降低;无地边埂的梯田田面坡度大于5°时，会产生严重的水土流失。据黄委绥德水保站观测研究，梯田地埂一般在10 a后就会变平，失去保水保土作用。根据《陕西省黄河流域旱作梯田需求目标分析报告》，陕北地区老旧梯田中大约有2.9万hm2需要实施改造。陕西省水土保持与移民中心通过微信平台调查分析，结果显示有64.84%的调查对象认为5%～30%的老旧梯田损毁严重，85%以上的调查对象认为对老旧梯田进行改造是可行和必要的。

根据《陕西省黄河流域淤地坝建设需求目标分析报告》，陕北地区有病险淤地坝6 234座，其中榆林有5 672座、延安有562座。在超标准暴雨条件下，现有老旧梯田和病险淤地坝水毁造成的水土流失，有可能比现有坡耕地和沟道侵蚀更为严重。因此，对现有老旧梯田提质增效和病险淤地坝除险加固，就显得更为迫切。淤地坝等工程措施拦沙具有时效性，现有淤地坝设计标准偏低，随着全球气候变暖和极端暴雨天气出现频次的增加，当前已拦截的泥沙或是未来难以承受之重[4]。加大对老旧梯田提質增效和病险淤地坝的除险加固，避免水毁的发生，是落实“重在保护”的具体体现。

（2）调整林草措施比例，适度加大人工种草治理规模。王万忠等[5]对坡面水土保持措施减沙作用的研究表明，从小范围单项措施来看，梯田和林草措施的减沙作用分别达80%～90%和50%～70%，但对于大尺度的流域和整个黄土高原来说，梯田和林草措施的减沙作用比较小，原因在于林草措施大部分都是片状分布，郁闭度较低，整地工程不到位。林草措施要起到水土保持作用，必须根据区域降水条件，科学划分适宜栽种的区域范围，大幅度提高成活率和保存率。赵东晓等[6]研究表明，年降水量大于500 mm的地区属于森林地带，造林成活率高，可遵循宜林则林、宜灌则灌的原则进行植被建设;年降水量小于500 mm的地区，属于森林草原或草原甚至荒漠地带，植被建设要宜灌则灌、宜草则草。黄土高原已形成的大面积刺槐、油松、侧柏、杨树、沙棘、柠条等纯林，不利于形成优良的生态环境。

许炯心[7]研究了自然植被初级生产力与年均降水量之间的关系，结果表明，可把年均降水量250 mm视为荒漠与草原植被之间的临界点，把年均降水量480 mm作为草原（森林草原）与森林（落叶阔叶林）之间的临界点，当年均降水量<480 mm时森林覆盖率很低且随年降水量的增大而提高的速率很慢，当年均降水量>480 mm时森林覆盖率随年降水量增大而快速提高。刘斌等[8]研究表明，从防治水土流失的角度出发，人工林地和草地的有效植被覆盖度应分别不小于60%和50%。王万忠等[5]建议，不同植被带的林（含灌木）草配置比例为森林带8∶2、森林草原带5∶5、草原带2∶8。

综上所述，根据榆林市年均降水量为406 mm、延安市年均降水量为527 mm的地带性降水特征，榆林市应加大人工种草力度，减少水保林、经济林等的配置比例，而延安市可以适度增加水保林、经济林的配置比例。

（3）合理配置工程措施、植物措施和农业措施，加大封禁治理措施比重。控制土壤侵蚀就是控制土壤颗粒的分离与输送，修梯田可以控制土壤的输送，人工种草和造林可以防止土粒的分离，其他水土保持措施如作物覆盖、带状种植、轮作种植等都可防止土粒的分离。投资小、易修建的山脚沟或山脚阶地、间断阶地和轮换阶地等工程措施可以拦蓄径流泥沙，如山脚沟可以减少80%的土壤侵蚀量，但投资只有梯田的1/5，同时其比梯田更易修建和维护[9]。农业措施包括以改变微地形为主的等高耕作、沟垄种植（如水平沟），以覆盖措施为主的草田轮作、砂石覆盖，以改良土壤为主的留茬播种等。

新修梯田要充分结合当地经济发展现状和群众的需求，加大以营造水保林、经济林、人工种草等恢复地表植被为主的梯田建设规模，以涵养土壤水分、减少侵蚀，必要时用于粮食种植[10]。新建淤地坝要提高设计标准，允许适度蓄水运行，结合生态清洁小流域建设、美丽乡村建设，改善当地群众的居住和生活条件。应压缩和调整以造地为主的淤地坝和旱作梯田建设规模，增加山脚沟或山脚阶地、间断阶地和轮换阶地措施建设。对小型支沟、坡面侵蚀沟，尽可能采用柔性治理技术（如秸秆填埋、生态植被）等，主沟道可用土石方量小的谷坊替代淤地坝工程等。对人迹稀少、远离村庄的流域，尽可能采取封禁治理等自然修复措施，减少对流域的扰动，给流域休养生息、自我调整与恢复的机会。

要深刻领会习总书记关于黄河流域生态保护“重在保护、要在治理”“从过度干预、过度利用，向自然修复、休养生息转变”的讲话精神，将工程措施、植物措施和农业措施、封禁治理措施有机结合，合理配置各类措施的比例，在对水土流失有效控制的同时，尽可能减少对地表的扰动和以最小的投资取得最大的治理成效。

（4） 加大生态清洁小流域建设力度。以生态清洁小流域建设为突破口，统筹实施美丽乡村工程，调整农村产业结构，改善人居环境，使水土流失得到有效治理、生态环境得到明显改善，提升当地群众的获得感、幸福感。生态清洁小流域建设已列入2019年全国水土保持规划实施情况考核指标，要求西部各省份每年建成生态清洁小流域不少于10条。根据《陕西省2019年度全国水土保持规划实施情况自评估报告》，陕西省2019年在建生态清洁小流域12条，共总投入3 792万元、治理水土流失面积49.09 km2，但陕北尚未开展生态清洁小流域建设，这与区域水资源条件有关。在陕北开展生态清洁小流域建设时，可根据淤地坝蓄水情况，对靠近村庄、有蓄水条件和运行安全的淤地坝加以蓄水利用，为生态清洁小流域建设提供水源条件。

5 结 语

黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的实施，为黄河流域水土保持事业带来了前所未有的历时新机遇。据2018年全国水土流失动态监测成果，黄土高原水土流失面积较1990年减少50%以上、林草植被覆盖率较1990年增加30个百分点，水土保持措施年均拦减入黄泥沙4.35亿t，为改善当地生态环境、确保黄河安澜发挥了重要作用。陕北地区水土保持工作与黄土高原地区一样，近年来也取得辉煌成绩，但与黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的要求以及让黄河成为造福人民的幸福河目标相比，还存在很大的距离，还有很多工作要做。因此，应深入贯彻并践行“绿水青山就是金山银山，坚持生态优先、绿色发展”的理念，创新体制机制，推进陕北水土保持工作在新时期得到高质量发展。

参考文献：

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[9] TED C S.水土保持措施探讨[J].张军政，译.水土保持科技情报，1993（3）：36-38.

[10] 张军政，翟羽佳.对新时期黄河流域水土保持高质量发展的几点思考[J].中国水土保持，2020（6）：5-8.

【责任编辑 张智民】