关于新形势下输变电工程环评中几个问题的探讨

＊王辉 王首魁 郑玲惠

（1.中国电力工程顾问集团中南电力设计院有限公司 湖北 430071 2.中国南方电网有限责任公司超高压输电公司 广东 510000 3.湖北省住房和城乡建设厅 湖北 430071）

引言

随着社会经济发展水平的不断提高，环评工作面临的形势出现了新变化，自2012年十八大以来，生态文明理念逐步深入人心，相关的法律法规和技术文件也在与时俱进。2015年1月1日修订后的环境保护法施行；2016年9月1日修订后的环境影响评价法施行；对应的水污染防治法、大气污染防治法、噪声污染防治法、固体废弃物污染防治法也分别在2017年至2020年间进行了相应的修订。相应的环境影响评价技术导则总纲（HJ 2.1-2016）、地表水环境（HJ 2.3-2018）、大气环境（HJ 2.2-2018）等也在2016年至2020年间进行了修订。2020年12月14日《环境影响评价技术导则--输变电》（HJ 24-2020）（以下简称“新输变电环评导则”）正式发布，标志着输变电工程环评进入新的发展阶段。

1.相关问题

在生态文明理念逐步深入人心、环境影响评价标准规范逐步成熟、环境监管“放、管、服”理念普及、监管趋严、追责趋盛的今天，如何在满足法律法规及标准规范的前提下，本着环境保护要求不降低、以人为本和务实的原则，尽量规避环评单位、审批部门和建设单位被追责，从技术层面追求提高输变电工程环评文件质量成为必不可少的一项工作。本文主要探讨以下几个方面的问题：

(1)关于输变电工程适用类别的问题

2020年12月23日，生态环境部《关于印发<建设项目环境影响报告表>内容、格式及编制技术指南的通知》（环办环评〔2020〕33号）（以下简称“通知”），明确了污染影响类和生态影响类项目适用行业类别，但没有明确输变电工程属于哪类。长期以来从业者都认为输变电工程属于生态影响类项目，但各个版本的建设项目环境影响评价分类管理名录都将输变电工程归属于“核与辐射”类，而《建设项目环境影响报告表编制技术指南》（污染影响类）明确其适用于“核与辐射（不包括已单独制定建设项目环境影响报告表格式的核与辐射类建设项目）”类项目。输变工程到底应该填报生态影响类还是污染影响类报告表的问题在业内引起了较大的争议。

(2)关于输变电工程生态环境敏感区范围的问题

新输变电环评导则中对于哪些属于输变电工程环境敏感区没有给出明确的定义，但导则内多次提到需特别关注分类管理名录中的敏感区。新分类管理名录规定输变电工程生态环境敏感区含义为：“第三条（一）中的全部区域”；而现行生态影响评价导则中规定的生态敏感区范围则远大于分类管理名录。对于输变电工程而言，环境影响评价需要关注的生态敏感区包括哪些，在业内人士的认知上也存在较大分歧。

(3)关于输变电工程生态影响评价工作等级的问题

新输变电环评导则的规定为：“生态环境影响评价工作等级划分按照HJ 19的规定执行。”HJ 19规定：“依据影响区域的生态敏感性和评价项目的工程占地（含水域）范围，包括永久占地和临时占地，将生态影响评价工作等级划分为一级、二级和三级，如表1所示”。

表1 生态影响评价工作等级划分表

关于影响区域的生态敏感性的理解，部分专家认为影响区域既是生态影响评价范围区域，即生态影响评价范围内如果有某种生态敏感区就应认为工程的影响区域的生态敏感性就是特殊生态敏感区或重要生态敏感区。

2.主要问题探讨

(1)关于输变电工程适用类别的问题

通知中将工程类别划分为生态影响类和污染影响类两类，但环境影响是一个较为模糊和宽泛的概念，除了部分典型行业和项目，很多项目很难完全说其属于哪一类。

从归类上看，输变电类工程环评技术导则、验收技术规范等相关技术文件均没有明确输变电工程到底应属于那个行业类别，但现行有效的《建设项目竣工环境保护验收技术规范—生态影响类》明确本规范适用于高压输变电线路等主要对生态造成影响的建设项目，生态影响类建设项目竣工环保验收技术规范界定输变电工程属于生态影响类项目。

从通知的适用范围上看，生态影响类建设项目环境影响报告表编制技术指南明确本指南适用于以生态影响为主要特征的建设项目环境影响报告表编制，包括农、林、渔、采矿、水利、交通运输、管道运输等。污染影响类指南明确本指南适用于以污染影响为主要特征的建设项目环境影响报告表编制，包括制造业、火力发电、燃气生产供应、环境治理业、导航台站、核与辐射等行业；该指南同时明确涉及污染影响和生态影响的项目填写生态影响类报告表。输变电工程在施工期会对生态环境造成一定的破坏和扰动，运行期主要进行电能的转换和输送，基本没有生态影响，但有噪声和电磁影响。从环境影响的因子上看，输变电工程不是典型的生态影响类项目，也不是典型的污染影响类项目。因此应适用生态影响类报告表格式。

(2)关于输变电工程生态环境敏感区包含范围的问题

①新分类管理名录明确输变电工程环境敏感区是指：“第三条（一）中的全部区域。”（包括国家公园、自然保护区、风景名胜区、世界文化和自然遗产地、海洋特别保护区、饮用水水源保护区）。

②新输变电环评导则4.2.8条、4.3.4条也都明确输变电项目关注的环境敏感区为分类管理名录中规定的环境敏感区。新输变电环评导则征求意见稿编制说明中也明确对输变电工程穿越特殊生态敏感区时，其生态评价工作等级按照HJ 19要求开展。特殊生态敏感区主要为分类管理名录中的第一类敏感区。

③建设项目的竣工环保验收和环评是一个体系文件，项目验收的相关内容可作为理解环评的依据。《建设项目竣工环境保护验收技术规范--输变电》（HJ 705-2020）（以下简称“验收技术规范”）及规范征求意见稿编制说明均明确输变电项目关注的环境敏感区为分类管理名录中规定的环境敏感区。

虽然分类管理名录是用于判断建设项目编制环评文件类别的依据，输变电工程环评导则也没有明确输变电工程的环境敏感区是指哪些内容，但作为成体系的技术文件，理应在关于基础体系的规定和界定上保持统一；输变电工程环评导则、验收技术规范及其编制说明中在关于环境敏感区的问题上均指向分类管理名录的规定。因此从逻辑上分析，按分类管理名录的规定认定输变电工程环评应关注的生态环境敏感区符合相关技术文件的要求。

分类管理名录中的第一类敏感区是属于自然程度最高、破坏后基本不能人工恢复，需要严格进行保护的类型，包含范围与生态导则中特殊生态敏感区基本重合；而第二类敏感区主要为与人类生产生活关系较为密切的一类，大部分可以通过人工措施重建，保护要求相对较低，与生态导则中的重要生态敏感区大部分重合。输变电工程为线性基础设施，一般具有空间跨度大、点状占地、影响范围小、扰动强度低的特点，工程对生态环境的影响较小；同时电网需要组成充分的网络结构才能发挥最大效益，线路需在国土空间上形成全覆盖的网状结构，因此部分线路将不可避免地涉及部分生态敏感区。从环境保护管理顶层设计的角度看，需要在生态环境保护和社会经济发展之间取得一个平衡，以更好地为人类服务，不能离开保护谈发展，但也绝不能离开发展谈保护，因此分类管理名录仅将第一类敏感区作为输变电工程的环境敏感区。

综上所述，在实践中按照分类管理名录的规定界定输变电工程环评应关注和评价的生态敏感区，不论从逻辑上分析还是权衡的角度分析都没有问题，即输变电工程生态环境影响评价中应关注的环境敏感区为国家公园、自然保护区、风景名胜区、世界文化和自然遗产地、海洋特别保护区、饮用水水源保护区等六类。

(3)关于输变电工程生态影响评价工作等级的问题

生态影响评价工作等级确定中关于影响区域的生态敏感性问题主要涉及到影响区域范围的确定和区域的生态敏感性确定两个方面的问题。

①关于影响区域范围确定的问题

如前所述，生态影响评价导则规定：“依据影响区域的生态敏感性和评价项目的工程占地（含水域）范围，包括永久占地和临时占地，将生态影响评价工作等级划分为一级、二级和三级”。但这里需要注意的是项目的影响区域与项目的生态影响评价范围不能划等号，即生态影响评价范围不等于就是项目的影响范围。

HJ 19规定生态影响评价的范围应根据评价因子对生态的影响方式、影响程度和生态因子之间的相互影响、相互依存关系确定。为便于操作，输变电环评导则将进入生态敏感区段线路的生态影响评价范围确定为边线外1000m，一般路段生态影响评价范围为边线外300m，但这并不是说工程的实际影响范围就是300m。如前所述，输变电工程具有点状占地、单点占地面积小、扰动强度低等特点，在采取相关的环境保护措施下，工程对生态环境的影响会控制在工程永久占地和施工临时占地直接扰动范围内区域。这与公路、铁路类线性工程目前都是以线路中心线两侧300m作为评价范围对生态环境影响有着本质的差异。

例如某输电线路从某自然保护区边界外280m处通过，项目永久占地及其他直接扰动对生态环境的实际影响范围均不涉及该保护，那么该工程实际的影响区域的生态敏感性是一般区域，不能因为生态影响评价范围为300m，就说项目影响区域的生态敏感性为特殊生态敏感区，要求项目生态影响评价等级按一级执行，输变电工程在全国也没有这么做的先例。

②关于区域的生态敏感性确定的问题

如上所述，由于生态影响评价中很多参数难以量化，导则中关于影响区域的生态敏感性表述较为模糊，什么情况下认为影响区域的生态敏感性为生态敏感区还是一般区域，相关文件均没有给出明确的说明。但可以从相关文件中找到相关文件制定者隐含的意思。

建设项目环境影响报告书审批基础信息表（环办环评函〔2020〕771号）关于敏感区的表述为“项目涉及法律法规规定的保护区情况”。由此可以看出，环评应关注的是项目是否涉及生态敏感区。

关于如何确认项目法定保护区，输变电环评导则将“项目进入生态敏感区”作为界定项目是否涉及环境敏感区的依据；全国环评技术评估咨询服务平台关于涉及的解释为：“涉及敏感区的定义是指建设项目位于、穿越、跨越环境敏感区。”《深圳市建设项目环境影响评价审批和备案管理名录（2021年版）》中明确规定“本名录所列涉及生态敏感区指建设项目位于、穿越、跨越生态敏感区”。

因此实际环评工作中，在确定项目影响区域的生态敏感性时可按照项目是否“位于、穿越、跨越”等方式进入生态敏感区为依据，而不应以生态影响评价范围内是否有生态敏感区为依据。

3.综合结论

（1）从归类来说，输变电工程应属于生态影响类项目；从具体影响角度分析，输变电工程属于既有污染影响，又有生态影响的项目。根据指南规定应套用生态影响类项目环境报告表格式。

（2）从逻辑上分析，按分类管理名录的规定认定输变电工程环评应关注的生态环境敏感区符合相关技术文件的要求。

（3）项目的生态影响评价范围不能与项目的实际影响范围划等号；实际工作中在确定项目影响区域的生态敏感性时建议根据按照项目是否“位于、穿越、跨越”等方式进入生态敏感区为依据。

4.建议

如上所述，虽然我国已经初步建立了较为完善的环境影响评价技术体系，但在许多具体问题上仍有很大的深化和细化空间，导致在执行过程中审批部门、技术评审单位和专家有很大的自由裁量和发挥的空间，导致不同地区、不同评审单位、不同专家经手的项目存在较大的差异。从环境保护角度分析，应遵循该保护的决不能降低要求，但也不能盲目扩大化；不能离开保护谈发展，但也绝不能离开发展谈保护，在保护和发展之间取得合理的平衡才是最优选择，本着务实、客观、解决问题的思路和态度才是实现可持续发展的正确出路。