国家公园体制建设背景下的自然保护地体系重构研究

字如建

（高黎贡山国家级自然保护区贡山管护分局，云南 贡山 673500）

十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，并批准设立自然资源部。随着自然资源统一管理机构的建立，代表着我国生态文明建设与发展迎来了历史性的一刻。另外，在关于自然资源部的“三定规划”当中，非常明确地指出：负责自然资源部管理的国家林业和草原管理局，将悬挂国家公园管理局招牌，同时加快建立以国家公园为主体的自然保护区体系，统一推进各类自然保护区的清理、整合，从而实现规范、高效的具有我国国家特色的国家公园体系。由此可见，随着我国国家公园体制的建设，关于自然保护区的各类研究，其重要程度不言而喻。国际上，将自然保护区体系，根据管理目标分别进行了详细地划分，主要分为六个管理类别。在管理类别的划分上都是按照管理目标进行，大大提高了自然保护区保护管理的有效性以及科学性。当前，我国主要根据保护对象的重要性和资源属性进行自然保护区的类型划分。尽管该方式在一定程度上也将管理目标纳入了考虑的范围，但这些目标往往是一般的、广泛的，并不具备具体性，同时没有基于管理目标制定出具有针对性的保护政策和措施，因此不被视为自然保护区未来管理和发展的方向。就此，以我国国家公园体制建设背景下的自然保护地体系重构研究重要程度可见一斑。

1.国家公园体制概述

据相关资料显示，所谓国家公园指的是以保护大面积具有全国代表性的自然生态系统，实现自然资源的科学保护和合理利用为主要目的，建立和管理的具有明确边界的特定土地或海洋区域。建立国家公园体系是党的十八届三中全会提出的一项重大改革任务，是中国生态文明体系建设的重要组成部分。这对于促进自然资源的科学保护和合理利用，促进人与自然的和谐共处，促进美丽中国建设具有重要意义。为加快国家公园体系建设，在总结试点经验、借鉴国际有益做法的基础上，结合我国国情，制定本规划。

2.当前我国自然保护地体系存在的问题

2.1 自然保护区域分类缺乏科学性。根据有关法律法规赋予的管理职能，我国林业、环境保护、农业、土地、海洋、水利等管理部门在各自的职权范围内建立了自然保护区。由于缺乏统一的标准和规划，我国自然保护区种类繁多，尚未形成科学完整的分类体系，各类自然保护区在名称、布局、保护力度、资金和人员投入、专业水平等方面存在明显差异，自然保护区系统的整体结构不平衡。根据自然保护区按资源要素和部门职能划分的分类体系，自然生态系统也按部门管理和行政信息划分，这影响了我国自然保护区综合保护和管理的有效性。

2.2 自然保护区域分类重叠，导致布局缺乏合理性。从总体上看，我国现有保护区分布不均，总体上呈现“东多西大”的特点。从地域分布看，新疆、西藏、青海以及内蒙古等西部省份保护区面积大，分布较为分散；然而，广东、浙江以及福建等东部沿海地区保护区数量众多，但在我国保护区面积中所占比例较小，且大多集中重叠。与一个地区有多个保护区的情况不同，许多地区仍然存在保护缺口，一些自然生态系统保存完好，个别珍稀濒危物种的栖息地没有得到充分保护。

2.3 管理体制机制不顺。当前我国保护区的管理体制大多是按照国家、省、市（县）三级管理体制。国家一级负责全国保护区的监督管理，省、地级有关行政主管部门主要负责辖区内保护区的具体保护管理工作。各行业主管部门主要负责本部门建立的自然保护区，其中自然保护区比较特殊。由于实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制，国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理，包括林业、农业、土地、水利、海洋和其他有关行政管理部门在各自的职责范围内负责各自的自然保护区。虽然环境保护部门实行“综合管理”，但实际的统一管理仍局限于自然保护区管理部门。事实上，环境保护署并不是一个真正的统一管理机构，仍然无法对自然保护区实行统一管理。由于缺乏国家层面的统一管理和自然保护区地方申报制度的实施，我国自然保护区存在着重复管理和多头管理的问题。

2.4 管理水平较差。相较于其他西方发达国家来说，目前我国在各类自然保护地的投入与关注上仍然存在严重不足的现象，再加上我国绝大多数自然保护地的管理体制机制不顺，从而影响我国自然保护的整体效果，出现管理粗放的现象。近年来，越来越多被损坏的生态环境问题暴露出来。比如：自然保护区面积出现缩水、地方行政法规不严格按照规定执行以及违法违规开发自然保护地等，都从侧面反映出了我国目前关于自然保护地管理的问题与困难。

3.以国家公园体制为背景，自然保护地体系重构

3.1 重构目标。建立以国家公园为主体的自然保护区制度的最终目标是构筑维护中国国家生态安全、实现经济社会可持续发展的基石，为建设富强、民主、文明的生态奠定基础，为构建和谐美好的现代社会主义贡献力量。为了实现这一根本目标，我国将自然保护区体系按照时间节点，分为“三步走”，并在不同的发展阶段实现具体目标：① 2020年前，重点确定各类自然保护区的范围布局和发展规划，制定建设项目负面清单；② 到2025年，完成自然保护区的整合和优化，完善自然保护区体系的法律、法规、管理和监督体系；③ 到2035年，我国自然保护区管理效率和生态产品供给能力将显著提高，中国特色自然保护区体系将全面建立（详见表1）。

表1 我国自然保护地体系发展阶段及目标

2026- 2035 年显著提高自然保护地管理效能和生态产品供给能力自然保护地规模和管理达到世界先进水平全面建成中国特色自然保护地体系自然保护地占陆域国土面积18%以上2033年之后建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系推动各类自然保护地的科学设置建立自然生态系统保护的新体制、新机制、新模式建设健康、稳定、高效的自然生态系统

3.2 重构原则

3.2.1 彰显中国理念。我国国家公园建设之初，就确定了人与自然和谐共处的愿景和目标，确立了建设有中国特色国家公园的理念，将生态保护放在第一位，实行最严格的保护，但不是更大面积的保护区。国家公园需要保持重要自然生态系统的完整性和真实性，具有科学研究、教育和娱乐等综合功能。国家公园首先应具有国家代表性，这是一个突出的特点；第二，我国应该突出全民的公共福利，这是一种属性。国家公园为国家所有，全民共享，它是当代人和子孙后代共有的自然资源遗产。

3.2.2 打造中国模式。在我国这样一个人口众多的国家，探索大规模生态系统完整性保护之路可以为世界提供一个新的模式。国家公园不仅仅是一种自然保护区，只能在美国、加拿大和澳大利亚等人口较少的地区建立和实施。中国还可以建立一个国家公园模式，让人们与自然和谐相处。

3.2.3 体现中国效率。我国国家公园建设是在总结国外100多年建设实践、我国60多年自然保护管理经验和国家公园体系试点的基础上，深化改革、创新、高效推进的结果。2015年起，用6年时间完成国家公园体系试点工作，整合建设一批国家公园，基本建立分级统一管理体系，初步形成国家公园空间布局；到2030年，中国自然保护区的规模和管理将达到世界先进水平，中国特色国家公园体系将全面建立。

3.3 主要内容

3.3.1 分类系统的重构。结合我国国情和现阶段发展要求，借鉴国际自然保护区分类体系，重构我国自然保护区分类体系和功能定位，调整以自然保护区为主体的国家公园自然保护区体系，根据自然保护区、自然公园的生态价值和保护强度划分为国家公园的不同管理区域。

3.3.2 管理体制和机制的重构。我国特色国家公园体系是生态文明建设中的重大制度创新。国家公园由中央政府直接管理，自然保护区和自然公园分别由中央政府和地方政府在国家和地方两级直接管理。根据我国经济社会发展的当前和长远目标，合理设定不同阶段自然保护区的分级管理目标，保障保护和管理条件，确保我国自然保护区体系由数量向质量的转变。改革旧的部门设置、资源分类和行政区划体制，解决自然保护区管理中的交叉重叠问题，最终实现一个自然保护区的一个品牌、一个管理。结合我国自然资源资产产权制度改革的目标和任务，建立自然保护区统一设置、分级管理、分区管理的新体制，落实国家公园管理机构的级别、人员配备和管理水平。明确国家公园管理部门与地方政府的职责界限，明确管理局、管理分支机构、基层管理站等单位的性质和职责。

3.3.3 资本机制重构。按照中央财政保障中央的原则，协调分散在各部门的各类自然保护区资金，真正建立以中央投资为主的资金保障机制。努力增加中央对国家公园的投资，协调整合现有投资渠道，规范财政支持方向，为国家公园建设和管理提供持续稳定的财政保障。

3.3.4 重建空间布局。通过优化整合，彻底解决自然保护区空间重叠问题，将未纳入自然保护区范围的重要生态区纳入保护范围，填补保护空白，确保保护和划定。牢固树立山、河、林、田、湖、草是生命共同体的理念，科学编制国家公园空间布局规划和总体发展规划，合理确定国家公园建设数量和规模。中国幅员辽阔，人口众多，自然条件和经济社会发展水平差异很大，要综合考虑经济、社会、区域、历史文化、自然资源、所有制和社区发展等方面的需要，把名山、河流整合起来，具有较强生态服务功能和突出生态安全屏障地位的重要湖泊和海域自然和文化遗产地，是国家公园建设的重点区域。

3.3.5 控制措施的重建。在园区内必须坚持保护第一的原则。各类自然保护区均纳入生态红线管控范围。其中，国家公园和自然保护区按照核心保护区和一般控制区进行控制，实行最严格的保护制度；创新资源环境综合执法机制，探索执法机构改革、赋予执法职能、执法项目清单、执法与司法衔接；严厉打击各种违法犯罪行为，杜绝非法开发行为与活动动；提高科技支撑水平，应用高新技术建立起国家监测平台，从而实现监测的全覆盖。

4.自然保护地系统重构保障

实现上述中国国家公园自然保护区体系的重构，必须有强有力的制度保障。在“建设国家公园体系”改革的背景下，强调我国自然保护区体系的关键，首次合理化的意义在于为每个国家公园的建设乃至各类自然保护区的未来发展方向提供优越的规划，为此，提出以下建议：

一是科学保障。对国家级自然保护区和国家公园进行统一的系统规划，由于它们共同代表了中国的生态系统类型，因此确定中国的生态系统分区并在此基础上选择需要保护的典型代表，是中国能否维持生态安全和实现可持续发展的关键。在这方面，加拿大国家公园体系的建设有很好的借鉴意义。

二是立法保障。确立我国自然保护区制度的法律地位，改变我国自然保护区立法水平低、法律效力低、法律法规重复和冲突频繁的现状。同时，应在法律上明确各类自然保护区的保护对象、资源质量和利用强度。美国、新西兰、加拿大等在自然保护区体系建设方面取得巨大成就的国家，都有完善的自然保护区体系法律法规。

三是不断提高管理能力。分类只是选择的问题，根据长期管理目标，同一地区可能有许多不同的选择。换言之，在理论上明确划分各自然保护区的功能和利用强度后，只能确保保护对象不存在漏洞和逻辑完整性。在现实世界中，分类系统能否完美地保护我们期望的对象取决于长期的管理效果。此外，在实际保护管理中，现行各项法律法规在执行中还存在问题，这不仅是由于现行的分类制度和关系不好造成的，还受到管理能力的制约。因此，无论何种类型的自然保护区，在明确管理目标的前提下，不断提高管理能力是我国自然保护区提高保护能力、有效保护我国宝贵遗产的关键。

5.结语

综上所述，随着我国生态环境保护的不断发展与进步，以国家公园体制建设为背景的自然保护地体系重构，能够为我国的生态环境保护发展提供强有力的保护。