自然保护区自身能力建设与考核指标体系框架研究——以云南怒江州自然保护区为例

王金花 李文江

（怒江傈僳族自治州林业和草原局，云南 泸水 673199）

1.前言

截至目前，云南省自然保护区管理条例已出台近二十余年。但是保护区自然能力建设、管护成效、应如何进行考核和判定，这些均是保护区建设工作中值得关注并亟待解决的问题。因此，本项研究拟运用逻辑框架法和层次分析法对保护区自身能力建设的几个较大的方面进行探讨，逐层拆分，确定项目层和具体考核指标，并以此构成指标体系，采取赋值的方式对各项指标进行量化。最后以云南怒江自然保护区为例，剖析指标体系的合理性与可操作性。以期能够解决自然保护区能力建设考评的难题。

2.研究方法与步骤

2.1 研究对象。云南省怒江州辖高黎贡国家级自然保护区1个， 为泸水市、福贡县、贡山县分管；云岭省级自然保护区1个，为兰坪县主管。4个自然保护区均系林业部门主管的自然保护区 （表1）。

表1 云南省怒江州自然保护区名录Table 1 List of nature reserves in Nujiang Prefecture, Yunnan Province

2.2 考核指标体系框架构建。相关数据采自高黎贡山国家级自然保护区和云岭省级自然保护区。

截止目前，中国尚无自然保护区自身能力建设与考核指标体系相关的研究报道，重新建立一个全新的指标体系，并得到行业认可是极为困难的。因此本篇论文从基础出发，拟开展自然保护区自身能力建设与考核指标体系框架研究。

考核指标参考周伟等 （2010a， 2010b） 的研究工作，重点关注自然保护区在建设和管理过程中，基于自身能力能够完成，且能够形成管理痕迹的工作项目。

2.3 赋分原则

2.3.1 对比标准。以高黎贡山国家级自然保护区 （保山市隆阳区） 为赋分对比标准 （以下简称标准）。因为高黎贡山国家级自然保护区是云南省最大的自然保护区，保护管理成效显著；且高黎贡山国家级自然保护区南段的保护对象与怒江州相似，纬度相近，具备横向比较的地理条件和资源条件。

赋分过程中，各项指标以高黎贡山国家级自然保护区（保山市隆阳区） 为最优等级。怒江州内的自然保护区与高黎贡山相比，指标等级相近，则赋分相同；指标等级较弱，则逐级降分。

2.3.2 赋分标准。作为一项尝试性的研究工作，在初期提出标准的百分制评价指标体系是极为困难的。因此本次指标赋分参考郑允文等 （1994） 的工作，以是否相对优秀为依据，采取3级赋分值，分为“差”“中”“优”3级。赋分的等级越少，在感观判断时的感性结果最为准确，基于本项研究工作的特点，制定以下赋分标准：

2.3.2.1 “3”表示最高分值，代表研究对象的自然保护区的相关指标优于“标准”，或相近。

2.3.2.2 “2”表示中间分值，代表研究对象的自然保护区的相关指标低于“标准”。

2.3.2.3 “1”表示最低分值，代表研究对象的自然保护区的相关指标远低于“标准”。

2.3.3 得分转换。将赋分结果加和后，作为相应自然保护区自身能力与考核指标体系的最终得分。但该得分不可能是标准的百分制评价结果，因此需要对累计赋分做置换，研究该指标体系的科学性和操作性，以及讨论指标体系的调整的改进建议。

转换公式为：

（保护区累计分值/指标满分）＝（X/100），X即为转换后的百分制得分。

3.研究结果

3.1 指标体系框架。基于怒江州自然保护区实际，拟定6类16项评价指标。

3.1.1 日常管理

3.1.1.1 本底调查力度。依据云南省自然保护区管理条例第三章第九条规，在保护区建立之前，确定即将建设为保护地的区域是否具备建立为保护区的条件，有无建立保护区的价值后，由相关专业的专家学者进行一次以确定区域内是否具备满足建立条件的资源，资源的类型等为目的资源调查。在确定保护区建设资格的同时，也为保护区建立后的管理工作成效提供参考资料 （高岚等， 2012），同时为今后保护区自身能力建设成果的考核作出考核标准科研项目执行度。

3.1.1.2 日常巡护力度。保护区管理工作中，防火巡护是基本工作，且保护对象具有一定的流动性和动态的生长变化，巡护是较为直观又简单易行的方式，巡护力度能直接反映出保护区自身能力建设过程中日常工作的管理力度。

3.1.1.3 总体规划。依据云南省自然保护区管理条例，保护区建立之前必须有专家给出完整详尽的总体规划，包括了保护区的区域规划，实验区、缓冲区、核心区的划分，机构组成，人员配置等，保护区建设的相关规划，是建立保护区必不可少的资料之一 （姜立军等， 2006）。

3.1.1.4 工作记录详尽度。保护区的管护是一项集保护、建设于一体长时间为工作周期的管理工作，记录每一天保护区的动态变化、机构工作内容、人员变动、设备使用记录等，有利于保护区自身能力建设的工作方向、方式进行调整。

3.1.1.5 巡护记录规范度。巡护记录是指对在巡护过程中发现的有价值的信息进行记录，如巡护的路线和位点，及巡护过程中一些资源的识别。在巡护过程中发现主要保护对象或发现没有管护到位的资源，紧急情况的处理等往往需要具备专业知识较全面的工作人员进行记录，巡护记录的规范程度既反映了保护区管理机构行政管理的力度，又反映了保护工作人员在工作过程中的业务能力。

3.1.2 人员结构

3.1.2.1 满编人数

文中指保护区管理机构明确的管理机构人员配备数量，在管护过程中充足的人员配备是管护工作得以保质保量完成的有力保障。

3.1.2.2 专业人员比例

文中的专业人员并不是单指相关专业的高学历人才，还包括具有丰富的管护经验的工作人员、管理机构工作人员等。

3.1.3 生态旅游

3.1.3.1 保护区管理力度。目前，大多数保护区均开展了生态旅游项目，但是对于保护区的管护工作是一把双刃剑，因此管理机构对于生态旅游的管理控制能力是保护区管护工作正常开展，是取得积极效果的必要保障。

3.1.3.2 旅游设施建设力度。开展生态旅游很重要的一个条件就是旅游设施的建设，因此对生态旅游区域进行有质有量的建设和管理，是保证生态旅游高质量开展的前提。

3.1.4 社区共管

保护区周边及内部的社区村落，它们对于保护区的了解和亲近是我们管护机构所比不上的，因此与保护区周边社区开展社区共管工作是很有必要的，是保护区自身能力建设成效的一大考核指标之一。

3.1.5 硬件设施

3.1.5.1 房屋建设度。保护区管护工作依托的主体是保护区的工作人员，因此稳定舒适的工作居住条件尤为重要。

3.1.5.2 车辆数。保护区车辆是根据保护区的级别配备的，车辆的数量及质量是保护区日常工作的一大重要影响因子，如一旦发生森林火灾，消防及管护人员到位的时间直接影响了灾害造成损失的多少。

3.1.5.3 工作器材。工作器材的质量、数量、种类直接影响管护工作的质量和效率，管护器材越全面开展工作的能力就越强。

3.1.6 数据管理

3.1.6.1 监测数据。当前处于信息时代，相对比于以前信息采集工作更加的简单方便，因此进行监测并对监测数据进行分析处理是当代自然保护区自身能力建设的一个大的方面，需要专业的器材，也需要专业的人才。这也是保护区自身能力建设的一个考核指标。

3.1.6.2 巡护数据。巡护记录的专业性是保护区自身能力建设的一个考察重点，只有对日常巡护记录有一个完整的合理的储存、处理、管理，才能在分析数据、查取资料的时候提供有力的信息资源保障。

3.2 赋分结果

基于赋分的标准及累计得分转换标准，高黎贡山国家级自然保护区南段作为赋分参照标准，得分93.8分 （表2）。以高黎贡山国家级自然保护区南段的实际管理成效而言，该分值基本真实。

怒江州境内的高黎贡山国家级自然保护区得分位列第二、第三、第四，分别为沪水89.6分，贡山75分，福贡70.8 分 （表 2）。

4.讨论

4.1 监测体系建立是提升能力建设的关键

在所有评价指标中，云南省自然保护区基本不具备数据管理的能力，以至“数据管理”类赋值最低 （表2）。本次研究检视了个别保护区护林员巡护记录表，发现其中除了基本的信息以外，在巡护中案件的发现和生物多样性信息内容上都是空白。推测其原因，案件方面的空白估计与护林员管理制度中“如果在管辖片区中发现森林资源破坏案件，将扣护林员的分”这一规定有关。生物多样性记录信息的空白，应该与护林员缺乏辨认野生动物野外踪迹和分类特征的相关知识有关系。因此，其监测基本上没有对保护目标的贡献。由于没有监测数据，也缺乏对生物多样性影响的评估手段和方法，致使保护区管理评估决策的指向性功能无从发挥。

表2 指标体系赋分结果Table 2 Result of index system

监测体系的建立并不是单纯依赖于整理监测或巡护时所记录表格上的内容 （谢志红 & 徐永新 ， 2003）。参与监测的数据收集者需要具备对信息识别、归类和记录的能力；监测体系而且这一体系的建立还需要与评估体系相匹配，使数据的收集能够与信息使用者所具备的相关数据分析、归纳、总结能力结合，并最终对管理决策产生支持性的作用。加强对关键物种种群动态的监测，特别是种群结构、数量、活动范围、对干扰的反应等方面的调查，就显得非常的重要 （李迪强等 ， 2003）。

4.2 日常管理自身能力提升的基础

包括高黎贡山国家级自然保护区在内，巡护记录均不尽完善，监测记录缺乏 （表2），表现为对实际工作和数据管理之间的工作认识不统一。目前，怒江州的自然保护区基本上是按以前“看家护院”的方式和自上而下的方式进行管理。上级管理部门与基层保护区人员的直接沟通和交流较少，未能达成共识。因此，规范化的巡护记录和数据管理才是提升自身能力的基础工作。

4.3 管理部门合理调配资金

云岭省级自然保护区评分偏低的主要原因是获外界扶持的力度最小，基本没有科研项目开展，而且生态旅游开发力度偏大，导致保护成效自然偏低 （表2），保护区稳定的资金来源与科学合理的使用，是保护区管理工作开展的基础，同时也特别容易影响保护区管理工作人员的积极性。

另外，在资金使用方面应该接受严格专业的财务审计，防止自然资源或生物多样性和生态资产的损失 （薛达元 &郑允文， 1994）。另外，当前应加强有关政府部门在运用国际技术援助或国际金融组织的长期低息贷款所支持的资源与环境保护项目用于自然保护区的投资，并提高资金使用效率 （余久华 & 吴丽芳 ， 2003）。

5.建议

5.1 “3级”赋分制不宜用于指标体系赋分工作

通过本项的研究结论我们可以看出，通过三级赋分制分析得出的结论存在合理性，高黎贡山国家级自然保护区虽然是云南省国家级自然保护区自身能力建设工作开展最好的自然保护区，但也存在一定问题。而云岭省级自然保护区是得分最低的保护区，但事实上，云岭自然保护区开展工作还是很优秀的，因此，通过三级赋分制会出现最后综合得分两极分化严重的结果。

5.2 社区共管意识的培养

当地居民受教育水平偏低，缺乏参与保护区建设、保护与旅游开发、经营的基本知识和技能。为保障保护区的生态保护和居民的权益，应进行相应旅游培训，提高当地居民参与旅游开发的能力，引导当地居民深度挖掘和保护民族文化的精华和魅力。