新时期农民土地承包经营权公平的新内涵分析

□张雅茹，邹 艳，谢明霞

（江苏师范大学 江苏 徐州 221000）

1 新时期农民对土地承包经营权公平的定义及条件

1.1 公平的定义

利益、承包权分配的公平化是新时期农民关注的问题，其中，土地承包权分配的公平化包括占有公平、使用公平与收益公平[1-2]。占有公平指除去原本占有土地份额的家庭成员，新加入的成员也可分得土地，获得承包权。使用公平指农民可以自行决定如何行使土地承包权，政府尊重农民的意愿，不强迫农民将承包权的使用权交给政府处理或抑制农民进行土地流转。收益公平指通过土地流转、集体经济组织收益分配和各级政府的补贴等形式，构建多层次和多形式并存的收益分配机制，为所有农民提供相对均衡的土地收益[3]。

1.2 土地利用效率提高，农民社会保障提高

因进城务工的农民数量与进城落户的农民逐年增加，越来越多的土地处于荒废状态，使得土地得不到充分利用，农村经济难以发展，对失地农民、新出生成员以及农村的建设都是极其不利的。因此“三权分置”改革后的农民土地承包权要求提高土地的利用率，从经营权流转方式的多样化与转让主体的多元化中提高土地的利用效率，非集体组织中的成员也可获得土地经营权，通过土地的规模化经营、联产等方式实现土地的价值。同时，为鼓励有承包权的农民主动进行土地流转，应建立完善的保障体系，以保证有地农民将土地流转后可获得相应的收益。

1.3 坚持家庭经营基础性地位

在《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中，中央强调“农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包，不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权”。“三权分置”改革的目标就是形成公正平等、井然有序、结构合理的局面[4]。坚持家庭经营的基础地位是维持农民生活稳定的关键因素之一，只有处理好家庭承包和集体经济发展之间的关系，才能快速促进农村经济、农业发展。

1.4 遵循土地流转的自愿性

关于土地流转原则，新修订的《农村土地承包法》第三十八条第一款作出如下规定：土地流转坚持“依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转”。关于土地流转收益，《农村土地承包法》第三十九条规定：“土地经营权流转的价款，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”。因此不论是政府还是村民委员会都无权干涉农民经营权的流转，在流转过程中要做到公平、公正、公开，保障农民的权益，建立有序的流转市场，确保交易的合法性[5]。

2 新时期农民土地承包经营权不公平的具体表现

2.1 土地承包权的分配对象不公平

在土地承包期再延长30 年的政策发布后，虽给予了农民更稳定的保障，但对无地农民仍没有实质性的保护措施，没有土地的农民依然无法得到土地承包权，只能通过有地农民将土地进行流转后获取土地。该政策对出嫁的妇女、新出生的婴儿以及需要土地进行耕种以维持生活的农民是不公平的。在推进农村城镇化的背景下，一部分农民会因为城市的吸引选择进城务工，还有一部分农民在经济条件允许后会选择进城落户，因此部分土地会处于闲置状态，出现荒废的土地无人用、想用地的农民又无权利，矛盾便由此产生。因此若承包期延长后的分配对象仍只包括原先已获得土地的家庭，而不重新进行筛选和调查，对有权利获得土地的农民依然是不公平的[6]。

2.2 土地分配比例的不公平

“增人不增地，减人不减地”的政策将持续不变，而我国实行的是家庭承包制，这意味着第一轮土地分配到各家庭的面积不因人数增加或减少而在新一轮承包期延长下有新的变化。对于人数减少的家庭而言并无影响，土地带来的人均收益还会有一定的增加，但对于人数增加的家庭来说，其获得的人均土地面积是下降的。从表面上看，以家庭为单位进行分配是公平路径，但实际却没有考虑到各个家庭的生活现状以及所处的境遇。

2.3 补贴政策的不足

现行规定不能以农民进城落户为由收回农民的承包地。我国农民“土地情结”从古至今一直存在，土地对于农民来说就是保障生活的底线，但以往出现过为提高土地利用率、实现土地规模经营而强制收回土地的现象。农民的土地被征收后获取的补偿费往往不能及时到位或者政府的补偿并不能满足农民的需求，这是不公平的表现之一。

另外，对生活困难的失地农民补贴出现周期长、资金不足等情况，导致失地农民的正常生活难以维持，引起农民的不满情绪[7]。

2.4 经营权流转期限短

在现实中，经营权流转期限短是由两方面造成的。一方面，租赁土地的期限较短，降低了流入投资的积极性和对风险的承受力，在5 年以下的租赁期内，流入方并不愿投资水利、电力、道路、生产用房等农业生产所需的配套基础设施。另一方面，在此模式下，流入方仅能实现土地的使用价值，而无权对其进行抵押融资，即只有债权性权利。因此土地经营权的流转受到了一定的限制，流入方因追求短期利益，致使土地的价值得不到体现与延续甚至会遭受破坏，当流转期限结束时，土地可能又成为荒地。

3 新时期影响土地承包经营权公平的因素

3.1 流转程序不规范，土地经营权定位不清晰

作为土地承包者的农民因文化知识薄弱，在土地经营权转让过程中不重视签订合同，大部分是以口头形式进行约定。对土地承包经营权流转所采取方式的调查结果显示，60.42%的农户选择口头协议，选择书面协议的仅占39.58%。这说明在流转程序中并没有相关的政策规定流转的正规性与严谨性。虽然在《土地法》改革后，集体组织不能再对集体成员中的农民进行干扰，不能限制农民土地流转，农民拥有自主权，但在实际的操作过程中，村民委员会和政府往往会介入其中，农民的地位再次陷入被动状态。出现此现象的根源在于土地承包经营权的分配不明确，缺少相关法律法规，因此导致了政府与农民在土地关系上出现矛盾[8-9]。

新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》将经营权与承包权分离，但是对于土地经营权的定位依然不清晰，学术界将土地经营权的性质分为二元论或一元论。赞成二元论的学者认为，应该根据土地经营权流转方式的不同以及是否登记等方面划分土地经营权的性质是债权性还是物权性；赞成一元论的学者认为，土地经营权的性质应该为债权性。因此土地经营权究竟应该如何定位是一大问题。

3.2 市场机制不规范

土地经营权的流转目前还处于初级阶段，有地农民和第三方进行经营权流转时，大部分没有通过中介组织，而是私下进行。因此当农民面对在市场中处于优势的第三方时，农民处于不利地位，信息不对称的情况下很可能出现农民以较低价格转让土地的现象，使得农民的利益受到损害。由于没有签订正式合同，农民在后期可能会出现毁约情况，损害流入方的利益。由此看来，政府监管机制不到位、价格评估机制不完善及专业的中介组织缺失是造成市场机制不规范的重要原因[10]。

3.3 缺少完善的社会保障体系

一是在土地经营权的流转过程中，村民委员会与村领导会对土地流转进行干预，导致农民不能按照自己的意愿进行土地流转，但又无力反驳，农民的权益保障遭受侵害。二是进入城市工作的农民在医疗、子女教育、社会保险等福利上没有享受到与城市居民相同的待遇，在社会中感觉不到存在感与重视感，从而产生不安全感与对社会失去信任，因此更加不愿意转让自己的土地，宁愿土地荒废也要留住自己的生存底线。若是社会保障体系问题长期得不到完善，土地经营权的流转就会一直受到阻碍，无法继续向前发展。

4 新时期农民土地承包经营权公平路径的探索与发展

4.1 确权不确地

为解决农民进城落户、进城务工而导致的土地荒废问题，解决新生儿与出嫁妇女的土地占有份额问题，需改变土地承包权的形式。即从具体的土地面积分配到只确权不确地，依照相关法律规定给予集体经济组织成员应有的福利与待遇，实现承包权上的占有公平，做到承包的公正、公平、公开。农户进城落户后，生活稳定后，对土地的需求将逐渐弱化，因此在只确权不确地的作用机制下，有利于这部分农民放弃土地的承包权，提高土地的利用效率，以便土地实现规模化经营。

4.2 实现农民的收益权公平

农民与土地流转的第三方处于信息不对称的情况，大部分农民不了解市场行情，在交易的过程中往往处于被动地位，低于市场价格的土地流转交易的事例时有发生。为保证农民的利益最大化，建立市场流转价格机制十分必要，这是保证承包主体获得公平公正交易地位的重要因素之一。在实践中发现，农民仅靠土地流转获得的收益往往是不平等的。根据上海市实际调查情况，农地征收后用作工业用地、商业用地和住宅用地的3 类土地用途比例为74.16%、4.49%和21.35%，用该比例修正上海市各类国有建设用地，得到调查区综合基准地价为4 376.52 元/m2。农民所得为109.03 元/m2，地方政府所得为5 143.85 元/m2，两者收益比为1∶47.18。因此，政府与集体经济组织应给予农民部分补贴，并根据农民的实际状况提供优惠政策，从多方面确保农民的收益公平。

4.3 以农户经营为主，推动规模经营

2019 年中央一号文件明确提出，农村基本经营制度必须得到巩固和完善，要帮助小农户与现代农业发展进行有机衔接，抓好家庭农场、农民专业合作社两类新型农业经营主体。《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》指出，以小农户为主的家庭经营是中国农业经营的主要形式，也是中国农业发展必须长期面对的现实。根据经济日报社中国经济趋势研究院对新型农业经营主体的调查可知，2017 年家庭农场平均耕地面积大于专业大户和普通农户的平均耕地面积。由此可见，家庭农场在农业发展中有重要地位，推动其规模经营是大势所趋。

综上，建议在新时期取消“增人不增地，减人不减地”的政策；建立长期荒废土地的农户家庭的退出机制，实现真正的占有公平，让想种地、想发展农业的无地农民拥有土地；土地分配的集中化，有利于对土地进行规模经营，规模经营不仅能够最大限度地利用现存土地资源，对农业的发展也有促进作用。