关于农村闲置土地现状与集约利用研究的调查报告——以曲阳县为例

□王文泽，谭小淞，谢诗雨

（河北经贸大学金融学院 河北 石家庄 050061）

1 调查背景

1.1 曲阳县土地闲置现状

土地是联系农业、农村、农民的直接载体，是农村最重要的资源，是农业的根本，是农民生计的基础，因此“三农”工作无法回避土地问题[1]。

曲阳县土地所有权与土地承包权的关系存在问题，拥有土地所有权的人员缺少对土地经营效果的约束。在对土地流转的管理中，曲阳县乡镇和村两级组织对拥有土地所有权的人员缺少约束。以上这些因素导致土地利用率低下，农村出现大面积闲置土地，加剧了人地矛盾，给构建和谐社会和建设社会主义新农村带来严峻的挑战[2]。

1.2 曲阳县土地闲置及再利用问题已有研究内容

张梓伦等（2018）[3]通过对河北省曲阳县扶贫情况进行分析发现，当地部分行政人员思想观念较为落后，对扶贫工作的财力和技术支持略有不足，应采取加强对高层领导的教育、加大对当地企业的支持、调整农业结构、增加农民收入以及改善医疗体系等措施。曲阳县颁布的《曲阳土地利用总体规划2010—2020 年调整完善方案（2017）》，基于新型城镇化等重大战略以及推进建设区域特色的要求，提出了土地利用总体规划的要求。

2 调查目的及意义

2.1 实施乡村振兴战略，促进曲阳经济发展

曲阳县土地整治需与乡村振兴相辅相成。结合农民生态宜居、产业兴旺和生活富裕的诉求，进行曲阳县实地调查，对推动乡村振兴、进一步从源头理清乡村振兴与农村土地整治在目标体系和实施路径上的内在关联，具有非常重要的现实意义。

2.2 促进曲阳县土地管理模式升级与优化

完善村级土地利用规划，根据曲阳县自然环境条件及生产活动类型，对土地的用地布局、分区划分进行优化。相比宏观角度的土地利用规划，县、村级土地利用规划具有更强的管理力度，也能实现更为细致的管控。

2.3 反映曲阳县留村人口结构问题

通过调查，了解土地资源闲置与浪费情况，以及“空巢”老人和留守儿童问题，探讨当代农村和城市人口数量、年龄分布不均问题等经济飞速发展中的社会变迁和人文矛盾。

2.4 因地制宜，为落实村级土地资源利用提供思路

从当地实际情况出发，在尊重农民个人意愿的同时，因地制宜提出解决曲阳县土地集约利用问题的方案。各地农村经济社会情况差异较大，需要加强差异化的土地资源利用管理。

3 调查范围及调查方法

3.1 调查范围

在精准脱贫成效显著的大背景下，针对农村土地大面积闲置、土地资源利用效率低、农村农业可持续发展乏力等问题，以河北省曲阳县为例，对不同年龄、不同职业的人群进行关于农村闲置土地现状与集约利用的调查，以期从微观角度发现农村土地资源利用中仍未解决的问题，并提出行之有效的应对方案。

3.2 调查方式

3.2.1 文献研究法

通过搜索、查阅相关文献资料，探明农村土地闲置问题现状及研究动态，加深对问题研究的动态把握。将文献中的情况与现实进行比较，以便后期针对实际问题提出行之有效的解决方案。

3.2.2 问卷调查法

本次调查在曲阳县发放132 份调查问卷，共收回了132 份。通过调查小组成员进行人工排查，剔除无效问卷13 份（剔除无效问卷的依据是查验整张问卷是否为同一选项）。实际有效问卷数量119 份，约占总数的90.15%。

3.2.3 线上采访法

调研小组就本次调研内容进行梳理，与曲阳县村民进行语音或视频通话，以线上方式采访，深入了解近几年曲阳县农村土地集约利用情况。

4 数据分析

4.1 人员构成

本次抽样调查样本中，男女比例约为4∶6。年龄构成方面，30 周岁以下人员占47.06%，30～50 周岁人员占30.25%，50～70 周岁人员占17.65%，70 周岁以上人员占5.04%。每户有4 位成员的家庭占比最多，占总体的42.86%。

4.2 职业和收入来源

在抽样调查的119 名曲阳县村民中，从事“纯农业”“以农为主，兼非农业”“非农为主，兼农业”“纯非农业”的人数占比分别为19.33%、24.37%、11.76%和44.54%。家庭收入来源主要包括耕地、经营生意、政府补贴及外出打工，占比分别为26.89%、26.05%、6.72%和40.34%。

4.3 耕地数量及利用方法

曲阳县村民家中耕地数量为0.33 hm2以下的占比最多，为60.5%，家中耕地数量为0.33～0.67 hm2的占比为21.85%，家中耕地数量为0.67～1.33 hm2的占比为9.24%，家中耕地数量在1.33 hm2以上的占比为8.4%。

由调查数据统计可知，在曲阳县村民家中耕地利用方法中，1/2 居民选择自留种植，其次依次是将耕地承包外租、土地抛荒以及进行土地流转。大多数曲阳县村民家中耕地数量较少，在0.33 hm2以下。多数人以自留种植的方式进行耕地利用，少数人选择将耕地进行承包外租、抛荒以及土地流转等。

4.4 近年来推行政策、实施效果及限制农村经济发展的原因

对目前政策实施有效程度的调查中，49 人认为政策实施有一点成效，占总人数的41.18%；37 人认为政策实施有效，占总人数的31.09%；19 人认为政策实施较有成效，占总人数的15.97%；11.76%的村民认为政策实施作用较小。总体来说，促进曲阳县经济发展的政策总体上是有效的，得到了曲阳县村民的广泛支持。

关于限制农村经济发展的因素，63 人选择交通便利程度，66 人选择土地利用情况，85 人选择政府政策实施，50 人选择村民工作方式。由此看来，以上原因均为限制农村经济发展的重要因素。

4.5 曲阳县土地利用存在问题及农地抛荒原因

对于土地利用存在问题的调查中，认为政府缺乏对土地严格管理的72 票，认为存在土地污染的56 票，认为土地开荒的15 票，认为建住宅违规的29 票，认为各类土地灾害的40 票，认为其他问题的26 票，认为不存在问题的11 票。

对于农地抛荒原因的调查中，37.82%的村民认为种田效益低，16.81%认为家中人手不足，32.77%认为外出务工无暇顾及家中农地，12.61%认为土地流转困难。从这些数据可以看出，曲阳县土地利用存在许多不足。

4.6 发挥土地效应及提高土地收益方法的意向

对于发挥土地效应，认同土地折股进行乡镇经营、个体分红的占42.86%，认同国家负责租种的占15.97%，认同土地集中承包耕种、其余村民分红的占27.73%，希望维持现状的占13.45%。

对于提高土地收益方法，希望土地使用权出租和自由买卖的占33.61%，希望增加对土地投入的占15.97%，希望土地集中经营的占19.33%，希望土地作物规模化种植的占31.09%。从数据中可看出，村民对盘活农村闲置资源有较大热情，更倾向通过土地集约利用并按股分红的方式获得收益。

5 调查结论

5.1 政策效果未达到预期

土地闲置很大程度上是由于政府关于土地利用的规章制度不够完善，导致村庄建设缺少统一的规划指导。同时，部分乡村干部思想观念陈旧、信心不足，对土地集约利用的重要性认识不到位。政府对土地缺乏严格管理，仍然存在土地污染情况，导致土地浪费情况严重。

5.2 用地结构不合理

曲阳县地理环境以平原为主，交通便利程度一般。近年来，随着我国城镇化建设发展，村庄“空心化”程度高，农村人均宅基地面积以及可用土地量增多。许多村民迁入城市居住，他们在农村的住宅没有进行利用，使得农村大量土地处于闲置状态，导致土地利用率以及生产率低下。长此以往，这些问题将逐步加重，土地闲置导致土地利用率及生产率低下，会加快土地荒废和营养流失，从而使曲阳县土地结构恶化，不利于经济发展。

5.3 人口结构不合理

据调查问卷统计数据显示，曲阳县男性总人数少于女性，且30 岁以下人数占比较多。这意味着有更多中年男性选择外出打工，从而使女性和儿童的数量比较多。村庄中缺乏劳动力，人口结构不合理，导致土地利用率低、荒废率高。

5.4 产业结构不合理

曲阳县以农业为主，特色产业以雕刻和板材加工为主，龙头企业少。企业规模比较小，注册资金一般在50 万～80 万元。企业技术含量较低，基本上处于原材料加工阶段，产品附加值不高。

曲阳县当地企业对市场信息不敏感，抵御市场风险的能力不强，劳动生产率较低，获取信息迟缓。曲阳县所处地理位置距北京和天津均约190 km，受北京和天津发达工业的影响，一些环境不友好企业的工厂离曲阳县较近，在一定程度上限制了曲阳县工业发展和环境保护。

6 建议

6.1 提高基层干部专业素质

曲阳县闲置土地利用需要依靠多方共同努力，并确定合理方案。政府应积极开展专业性强的培训活动，完善激励与责任机制，提高基层工作人员的专业能力及素质，强化基层工作人员责任意识，提高专业性，从而提升土地集约利用的专业化水平，高效完成相应的工作。

6.2 切实做好土地结构调整工作

学习其他国家优秀案例的经验，尽快建立适合当地实际情况的土地闲置预防机制，并推进政策落实。必要时可以采取对闲置土地征税等手段，解决土地闲置问题。同时，针对曲阳县土地闲置这一现象，要追究相关责任人的法律责任，在督促其履行相关职能的同时，严格追究落实情况。

6.3 鼓励创业创新，吸引青年人才回乡发展

充分发挥政策优势，鼓励有经济基础的集体和个人带头创业。引导高学历毕业生回乡创业，在带动农村经济和发展新兴产业等方面发挥作用。引进劳动密集型产业，加强村民职业技能培训，增强自主就业观，动员贫困群众积极参加劳动，提高农村就业率。把技能培训与企业岗位实践相结合，确保技能培训符合市场需求。

6.4 丰富产业模式，实现村民可持续增收

因地制宜，大力发展曲阳县贫困地区特色农业项目。拓宽农产品销售渠道，加快电商网络建设，与大型批发市场、电商企业建立长期稳定的产销关系，降低生产和销售成本。政府协调并组织合作社、农户与企业签订合作协议，以土地入股并由企业集中经营，企业负责提供技术支持、生产资料和销售平台并承担市场风险，合作社和农户负责劳动力投入。通过多方合作，打造基本工资与分红的收入模式，增加曲阳县村民收入来源。