江苏建设城乡融合试验区的思路与对策研究

□黄 蓉，王 颖，郭 越

（无锡职业技术学院财经学院 江苏 无锡 214000）

建设城乡融合试验区，推进城乡融合发展，是江苏省委、省政府落实新型城镇化战略和乡村振兴战略，探索具有江苏特色城乡一体化发展的重要任务。探讨建设江苏城乡融合试验区的基本思路和政策保障，拟解决城乡融合发展现实中的问题，探索出一条城市和农村携手并进、互利共赢的新路，有利于重塑新型城乡关系，促进乡村振兴和农业农村现代化。

1 城乡融合发展面临的问题

1.1 城乡要素配置不均衡

我国城乡的二元结构问题在多年的城市反哺农村、工业反哺农业的支持政策下，得到了很大缓解。但整体而言，城乡发展仍有差距，融合程度远远不够。其中一个重要原因是劳动力、资本等要素的配置不均衡。

（1）劳动力的城乡流动仍有不低的门槛。一方面，随着城市化发展进程加快，不少农民来到城市，希望在城市落地生根。尽管户籍制度、社会保障制度改革使农民进城定居的环境变得宽松，但让农民市民化的整体机制尚未建立，尤其是住房和教育问题成为农民市民化的两大限制因素。另一方面，随着美好乡村建设和农业户口含金量提升，越来越多的城市市民想要下乡或返乡，但这类人群回乡受到各种制度制约[1]。

（2）资本的配置在城乡尚不均衡，资金缺乏有效的城乡流动。一方面，尽管金融机构规模不断扩张，但城乡金融机构供给差异也在不断扩大，农村金融机构供给有限，使资金从农村大量流入城市。另一方面，引导城市资金有序适度进入农村的制度机制尚未建立。

1.2 城乡基本公共服务供给存在差异

近年来，随着医疗卫生、教育、养老等方面的公共服务制度建立和完善，城乡基本公共服务供给量逐年增多，但城乡基本公共服务的差距仍不容忽视，尤其在医疗卫生和教育方面。

（1）随着城市化进程加快，大量农村人口转移到城市，使大量乡村学校自然“凋亡”，优质教育资源有向城市集中的趋势。尽管城乡教师素质差距在不断缩小，但城乡教育资源不管在数量上还是在质量上的差异还是十分巨大。

（2）随着农村地区医疗卫生投入不断增多，农民健康意识和卫生保健水平也在不断提升，但由于底子薄，农村整体医疗卫生水平和城市不可同日而语。城市集中了庞大的优质医疗卫生资源，城乡医疗卫生服务的均等化依然是未来需要努力的方向。

1.3 城乡产业融合程度不高

近年来，由于政策倾斜，农村发展成绩有目共睹。但是，农村以粗放式发展为主，未能很好地向集约式发展转变。而且农村地区以农业发展为主，较少有第二产业和第三产业的发展。农村农业以生产为主，附加值高的农产品深加工在农村并不多，第三产业更是少见。一些农村地区尝试在当地开设农产品加工厂，还有一些地区尝试开发乡村旅游，吸引城市居民和资金来到农村地区，取得了一定的产业融合成绩，较好地推动了当地经济发展，但是产业融合程度还有继续提升的空间。例如，现在农村地区的农产品加工，不少还只是停留在初加工上；乡村旅游由于缺乏特色导致吸引力有限等。以上都是有待进一步提升的领域。

2 江苏建设城乡融合试验区的意义

2.1 政治意义

要树立政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识，以良好的政治意识开展城乡融合试验区建设工作，以服务国家发展战略的大局意识开展城乡融合试验区建设工作，以紧密团结在以习近平同志为核心的党中央的核心意识，指导江苏城乡融合试验区工作，以在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致的看齐意识，把握好江苏城乡融合试验区的政治方向[2]。

2.2 经济意义

根据《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》，江苏宁锡常接合片区入选首批国家城乡融合发展试验区。试验重点包括建立农村集体经营性建设用地入市制度，建立科技成果入乡转化机制，搭建城乡产业协同发展平台，建立生态产品价值实现机制，健全农民持续增收体制机制。试验的目标正是实现城乡融合发展，使城乡发展差距和居民生活水平差距明显缩小，对城乡尤其是乡村地区的经济发展具有显著的意义。

2.3 现实意义

试验区的城乡融合发展与地区综合实力提升是相辅相成的。地区综合实力提升有助于更好地服务城乡融合发展试验区建设；城乡融合试验区建设与发展会进一步提升地区的综合竞争力。做好江苏城乡融合试验区建设工作，有助于经济要素自由流动和更高效地服务于经济发展，有助于城乡基础设施建设统一规划，进一步缩小城乡发展差距。

3 江苏建设城乡融合试验区的基本思路和政策保障

3.1 基本思路

江苏建设城乡融合试验区，重点需要促进要素配置融合发展、公共服务融合发展以及产业融合发展，加强制度供给创新，以促进城乡资源要素自由流动、公共服务均衡配置以及三次产业融合发展，加快形成城乡全面融合、共同发展的格局，以达成促进新型城镇化建设和乡村振兴的目标[3]。

3.2 政策保障

3.2.1 促进城乡资源要素自由流动

资源要素自由流动，能让资源要素的配置和利用效率得到提升。要进一步促进城镇化进程，在城市地区创造更多就业岗位，以吸纳更多农民进城。同时，要逐步打通农民的市民化通道，在职业培训、住房、子女教育、社会保障、落户等方面进行制度设计和优化，把农民转化为在城市安居乐业的市民，促进城镇化发展。

对于想回乡发展的市民，需要进行合理的制度设计，让户籍、农地使用等问题不再成为回乡创业的“拦路虎”，还需建立专业人才或管理人才入乡激励机制。一方面，要鼓励城市人才投身农村建设。鼓励和引导农业技术、市场、营销等领域人才进入农村，吸引各类人才到农村创业，为农村经济社会发展提供支持。社会各界可以通过资金参股与合作等方式，参与农村建设，促进农村服务业、流通业及乡村旅游业等新兴产业的发展。另一方面，要鼓励乡贤进入农村参加乡村建设工作。当前，乡村发展的主要任务已经从经济发展转向乡村文明的全面复兴和振兴发展，需要的是有情怀、有能力、有财力的新乡贤。应鼓励从乡村出去的大学生、博士、教授、企业家等回乡投资、建设、养老，回馈家乡。

此外，要引导资本在城乡间有序流动，实现资本优化配置，提升资本使用效率。尤其要通过合理的制度设计和产业布局与规划，充分挖掘农村地区的发展潜力，使资本愿意留在农村，使城市资本有序、适度流入农村地区，最大限度地提升资本使用效率。

3.2.2 促进公共服务均衡配置和一体化建设

在进行道路交通、水利、电力、通信等城乡基础设施规划时，要进行一体化布局建设，确保规划的前瞻性、科学性和一体性。前瞻性意味着基础设施建设能够满足城乡中长期的使用需要；科学性意味着高性价比，每一分建设经费都最大限度地发挥作用；一体性意味着统筹考虑城乡的发展定位与建设需要，以城乡互促、共同发展为目标制订规划方案，不顾此失彼。

此外，还需通过新型城镇化建设吸纳更多农民进入城市，整合好乡村渐少的人口和广袤的土地，打造适合于集约化生产和发展的乡村经济生态、政治生态、人文生态和环境生态。进一步加强乡村地区医疗卫生、教育、养老等公共服务，缩小城乡差距，进一步增强乡村地区吸引力，引导城市人才投身于乡村建设工作。

3.2.3 促进城乡产业融合发展

要注重乡村地区的产业融合发展。机械化、规模化、集约化发展是未来农业的发展趋势。出台土地流转、户籍改革方面的政策细则，在保障农民利益的同时，逐步扫除有碍现代农业发展的制度障碍，盘活农村土地，使土地要素发挥最大化的效益。培育懂技术、懂管理、会经营的新型职业农民，让农村的发展不仅局限于传统种植、养殖业和简单初加工，促进农业规模化、集约化、工业化发展。

另外，还可以在适合的农村地区进行第二、第三产业发展尝试，比如进行农产品深加工项目和特色乡村旅游项目试验，总结经验，做好样板，进一步盘活农村经济，加强城市和乡村的连接，全方位促进产业融合发展。

4 结束语

建设城乡融合试验区，有助于经济要素的自由流动和更有效地服务于经济发展，实现城乡基础设施建设统一规划、城乡产业协同发展，进一步缩小城乡发展差距和推进乡村振兴及新型城镇化建设。江苏建设城乡融合试验区要以促进新型城镇化和振兴乡村为目标，以创新制度供给为保障，以要素配置融合发展、公共服务融合发展、产业融合发展为抓手，促进城乡资源要素自由流动、公共服务均衡配置、三次产业融合发展，以形成城乡全面融合、共同发展的城乡全面融合发展新格局。